人口老龄化背景下社会化养老服务体系构建——以大连为例
沈毅/中共大连市委党校
内容提要:随着人口老龄化的加剧和社会主要矛盾的转化，人民群众对养老服务的需求呈现快速上升和不断升级的特点。目前，大连在养老服务建设方面还存在一些短板问题，如顶层设计不够和碎片化发展，存在制度缺失和缺乏长效机制，社会化发展程度不够，养老服务供给不平衡不充分，养老产业、人才、基础设施等发展滞后等。现阶段，迫切需要全面构建制度化的社会养老服务体系，加强顶层设计，完善制度和长效机制，提高社会化发展程度，增加养老服务有效供给，加强基层条件保障建设，不断满足老年美好生活需求。
关键词：人口老龄化 社会化 养老服务 林海模式
中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2018)05- -
随着人口老龄化的加剧和社会主要矛盾的转化，人民群众对养老服务的需求持续增加，并呈现不断升级的发展趋势。全面加强养老服务体系建设是应对人口老龄化、实现老有所养和满足老年美好生活需求向往的必然要求。党的十九大提出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，为进一步推进养老服务体系建设指明方向。2018年中央政府工作报告也提出，“积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量”等任务。我国于1999年进入老龄化，现在老龄化水平程度较深，趋近韩国的水平，但是人均国民收入还不足韩国一半，未富先老，未备先老，这对于建设养老服务体系提出了更高的要求和艰巨的任务。
一、大连人口老龄化及养老服务需求现状与趋势
大连是一个老龄化程度较为严重的城市，同时又是一个经济发达和环境宜居的旅游城市，除了本地人口养老需求外，还吸引很多外地老年人在大连养老生活，对养老服务的需求持续增长，迫切需要建立完善的养老服务体系。大连人均GDP超过1.4万美元[1]，整体上已经达到中等发达国家平均水平，政府提供公共服务的能力不断增强，社会组织、社区、企业等力量壮大，具备发展社会化养老服务体系的物质基础和供给条件。
（一）人口老龄化现状与趋势
1.现状分析
大连人口老龄化呈现“起步早、速度快、程度深、不平衡、空巢化”等发展特点，对养老服务提出了更高要求和挑战。
第一，起步早。国际上通常认为，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。按照国际标准，大连于1987年正式进入老龄化[1]，全国于1999年进入老龄化[2]，辽宁于1996年进入老龄化[3]，大连进入老龄化社会的时间比全国提前12年，比辽宁提前9年。
第二，速度快。《大连市老龄事业发展规划纲要（2014—2020年）》提出，“自2011年起，伴随着20世纪50年代中国第一次人口生育高峰人群步入老年，我市老年人口进入快速增长期。独生子女父母将逐渐成为新增老年人群的主体。老龄人口呈现增长速度快、高龄化显著、空巢化加剧、失能老人比例较高等特点”。2011年至2016年，全国60岁以上老年人口从18499万人增长到23086万人，年均增长率为4.5%。同期大连60岁以上老年人口从110.96万人增长到143.4万人，年均增长率为5.3%，比全国老年人口增速快出0.8个百分点，是大连常住人口年均0.87%增长率的6倍。
第三，程度深。大连老龄化水平、高龄化比重、老年抚养比等指标程度较深，已进入深度老龄化阶段。大连60岁及以上老年人口比重较高，始终排在辽宁省和同类城市前列。2010年第六次全国人口普查数据显示，大连老年人口(65岁及以上)比重达到10.71%，在15个副省级城市中位居首位[4]。从2011年至2016年，大连市老龄化全省排名始终在前列，有4次排在第一，2次排在第二。截至2016年，大连60岁及以上老年人口比重达24.1%，比同期辽宁平均高出2.4个百分点，比全国平均高出7.4个百分点。大连高龄老人比重较高，以2015年数据为例，全市户籍总人口达到593.6万人，其中60岁以上老年人口为136万人，占22.9%，全市80岁及以上高龄老人已达到19.9万人，占全市总人口的3.36%[5]，高龄老人占全部老人15%。在全省高龄老人比重排名上看，大连排在第二位，仅低于抚顺[6]。在劳动年龄人口占比回落、老龄人口占比提升双重压力下，大连老年抚养比进一步加重。根据大连市2015年人口抽样调查，2010年大连老年抚养比为13.49%，到了2015年上升到17.14%，5年提高了3.65个百分点。2015年全国老年抚养比为14.3%，大连比全国高出2.8个百分点。
第四，不平衡。大连老年人分布和发展不平衡，城乡、区域、性别之间存在明显差距。以《2014年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》为例，大连城镇老年人73.4万人，农村56.2万人，城镇老年人口数量超过农村老年人口数量。但是，大连城市化水平较高，2014年大连城镇化率约75%，全市常住人口690多万人，城镇人口约517万人，农村人口约173万人，按相对数计算，大连农村老龄化率约33%，城市老龄化率约15%，农村老龄化比城市严重得多。从区域分布上看，根据2017年大连市统计年鉴，主城区范围内甘井子老年人口最多，达到17.4万人，中山区最少为8.8万。先导区中金州区老人最多，达到17.3万人。北部三个县级市中瓦房店老人最多，超过20万人。从性别上看，女性老人多于男性，且随着年龄递增，女性老年人所占比重越高，女性比男性更长寿。
第五，空巢化。大连的空巢老人数量较多，占全部老人约一半。根据《2015年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，全省空巢老年人达到375.6万人，占老年人口42.7%。沈阳空巢老人最多，达到67万多人，其次是大连。葫芦岛的空巢老人占比最高，达到51%，超过一半，其次是大连。
2.趋势预测
结合大连人口年龄结构及迁移状况，可以对大连人口老龄化发展趋势做出一些预测，大体形成如下判断：
第一，大连人口老龄化将延续上述发展特点。根据《大连市人口发展“十三五”规划》，大连老龄化水平将持续上升，预计到2020年老龄化水平将达到26.6%。根据产业及人口生活分布特点分析，人口老龄化发展不平衡状况短期内仍难以改变。
第二，呈现出较为严峻的少子高龄发展态势。大连是一个低生育率的城市，而且从上世纪80年代末就开始出现低生育率的问题[7]，1995年大连的总和生育率为1，2005年为0.86，2010年为0.9，2015年为1.14[2]。目前大连市妇女总和生育率稳定在1.0左右[8]，远低于人口自然更替率2.1水平。大连户籍人口出生率自1980年代开始出现波动下降趋势，1995年为8.8‰，2005年为6.1‰，2010年为7‰，随着单独二孩、全面二孩政策实施以来，出生率逐步上升，2015年为8.9%，2016年为9.4‰[3]。人口政策调整有效缓解了总和生育率和人口出生率持续走低的态势，但是生育水平上升幅度不高，短期内仍难以达到人口自然更替标准。尽管近年出现生育水平的改善，但是青少年人口比例仍在下降。2015年大连0-17岁青少年人口占比上年减少0.37个百分点[4]。此外，随着人口预期寿命的延长，大连高龄老人增多，老龄化正向高龄化发展，大连人口预期寿命已经超过了80岁，80岁、100岁的高龄老人数量较大。根据《2016年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，全省每万名老年人中拥有百岁老人1.8人，大连是2.7人。
第三，老龄化水平“刚性”发展，提高之后很难降下来，可能要长期高位运行。
第四，独生子女家庭老人将增多。目前，50后、60后陆续进入老年期，这些年龄群体人数多，赶上了生育潮和计划生育执行期，大多数家庭属于独生子女老人家庭，属于典型的“
第五，失能半失能、空巢老人、候鸟老人等特殊老人群体增加。大连市养老福利协会2013年《大连市老年人养老现状与服务需求调查报告》显示，大连市失能老人比例达到7.1%，重度失能者占2%，中度失能者占0.5%，轻度失能者占4.6%，另外还有6.5%为潜在失能群体[9]。城市空巢老人已达到老年人总数的64%[10]，空巢老人占比排在全省前列。大连还有很多候鸟老人，一部分往外走，到海南、广东、广西等地季节性养老，还有一部分向内流入，黑龙江、吉林等老人到大连季节性或长期养老生活。随着人口流动、养老需求多样化发展及高龄化趋势，这些特殊老人群体可能还会增长。
（二）养老服务需求现状与趋势
1.分类型表现
目前，大连养老服务需求正在转型升级过程中，养老服务需求的多元化、个性化、多样性特点突出，不同阶层、收入、年龄、性别、文化背景下的老年人养老服务需求不同。从整体上看，养老服务需求有相对集中代表趋势，按需求层次类别可划分三类：
第一，基本型养老服务需求。这些需求大多与基本生存条件需求有关，主要体现在吃饭、生活协助、医疗护理等方面。大连独自生活老年人数量较大，有的是独居老人，有的是空巢老人，还有很多老人选择不与子女同住。在全市家庭户中，60岁及以上老人家庭户99万户，占全市家庭户的38.7%。其中，独居老人有42.6万户，占老年人口家庭户43%。单身独居老人15.1万户，占老人家庭户的15.2%。只有一对老夫妇的家庭户为27.5万户，占老人家庭户的27.8%[11]。大连老年人居住习惯和特点，决定了对基本生活养老服务需求较大，并且这类需求有依赖性和长期惯性。
第二，发展型养老服务需求。随着老年人收入水平提升和健康状况改善，追求教育、文化、娱乐等精神养老服务需求急剧扩张。老年大学“一座难求”和“不愿毕业”现象共存，高品质的教育文化需求还未得到充分保障。“广场舞”健身热、“社区事务”文化热、“基层党课”教育热等都代表老年精神娱乐文化等需求升级，普惠便利人人享有的精神娱乐养老服务供给不平衡不充分。
第三，参与型养老服务需求。老年人的养老服务需求正从被动需求转向主动需求，从“老有所养”扩展到“老有所为、老有所乐”，在积极参与社会事务、社区治理、家庭建设等方面需求扩张，老年人从公共参与中体验到自身价值和快乐幸福。例如，在大连多个社会组织中，都有老年人的参与，有的社会组织本身就是“老人助老”的公益服务组织。参与型养老服务需求应得到重视和保障。
2.趋势性特征
从大连经济社会发展阶段演进及人口老龄化特点上看，养老服务需求总体上呈现扩张的发展趋势，但是需求结构变化也会更加明显，基本型养老服务需求会逐步稳定，发展型养老服务需求和参与型养老服务需求将大幅提升，并逐步成为养老服务的重点。
近期要重点关注以下几种养老服务需求：第一，独生子女家庭养老服务需求。独生家庭老人时代来临，家政服务、健康护理、医养结合等需求将急剧扩张。第二，空巢老人、候鸟老人养老服务需求。这些老人群体大多独居为主，而且有一定的流动性，对于呼叫服务、上门服务、社会融入、异地养老服务衔接等需求较大。第三，失能失智老人养老服务需求。这些老人群体对医养结合、专业护理、机构养老、社区养老、心理建设等需求较大，第四，农村养老服务需求。农村老龄化程度比城市深重，需要引起重视。
中远期要监测和预警分析老龄化高峰运行情况，提前做好养老服务需求预测和基础保障工作。一般情况下，老龄化水平上升到30%以后，就会进入超级老龄化阶段，并长期保持高位运行。大连农村地区已经率先进入超级老龄化，城市也会随后进入超级老龄化，养老服务需求将由基础水平升为高水平，需要建立专门的长期护理保险及护理服务，并做到制度化、体系化和可持续发展。
二、大连社会化养老服务体系建设状况与存在的问题
（一）社会化养老服务体系建设状况
大连在社会化养老服务体系建设方面先行先试，取得了阶段性成果、得到了国家层面支持、形成了特色典型经验。既有单一主体主导的养老服务模式，也有不同主体深度融合协同养老服务模式。如政府主导的社区养老服务（如社区养老“林海模式”）、社会组织主导的公益养老服务（如中山巢阳乐为老服务中心）、市场主导的企业养老服务（站北护理院）、社企合作的“医养结合”服务（如瓦房店同益慈善养老院）、政社合作的枢纽型社会组织养老服务（如中山区益家亲养老服务运营中心）、政企合作“公建民营”养老服务（如麦芽糖养老服务中心等）[12]。
第一，社区居家养老“林海模式”。中山区葵英街道林海社区率先探索出了新型居家养老方式，这是一种以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为支撑，由社会专业机构与人员为居住在家的老年人提供社会化养老服务的养老模式[13]。林海社区专注做了7件事情：在社区内建立面向老人的小食堂，解决老人的吃饭问题；与大连大学附属中山医院合作引进签约医生服务，老人可以不出门完成咨询、家庭病床对接等服务；坚持为老人开展文体活动；实现银行进社区；建立日间照料站；成立专业养老志愿者队伍；建立居家养老信息平台[14]。2017年2月，大连市政府发布《大连市推广社区居家养老服务“林海模式”实施方案的通知》（大政发[2017]7号，进一步规范社区居家养老服务“林海模式”的具体内容。推广开展“3+4+7”养老服务项目：一是3个必备项目，必须设立的服务项目，包括社区食堂、签约医生和文化娱乐。二是4个基本项目，逐步设立的服务项目，包括信息平台、日间照料、康体锻炼、家政服务。三是7个拓展项目，为适当增加的服务项目，包括志愿者服务、金融缴费服务、集体旅游服务、邻里守望服务、财务托管服务、购物服务、夕阳创作室。这些养老服务项目由低到高地体现了老年基本生活和美好生活的梯度层次，与养老服务需求的基本型、发展型、参与型相互对应，具有适度普惠的推广价值。
社区居家养老服务“林海模式”具有鲜明的政府主导、社会协同特点。首先，“林海模式”是领导重视、基层首创、顶层设计相结合的成果。林海社区养老服务项目是市长认领的民生项目，在社区长期开展的养老服务基础上，进行重新设计和发展，多个政府部门主动参与了养老服务体系建设工作。其次，政府财政给予支持。主要涉及对社区居家养老服务中心提供50%的运营补贴，并在水、电、气等相关费用方面享受优惠政策。此外，社区物业企业、居民社会组织、医疗卫生机构等积极参与，分别在物业场地、餐饮运营、志愿服务、家庭医生等方面提供支持和帮助。“林海模式”贴近老年需求，适合标准化推广，但是考验政府财力和社会参与度。
第二，社会组织巢阳乐为老服务中心。中山区海军广场街道巢阳乐为老服务中心成立于2012年3月，是大连市首家专注为老服务的社会组织，针对空巢老人、失独老人、三无老人提供公益化养老服务，开展生活照料、心理抚慰、法律援助、文体课堂等养老服务项目。巢阳乐为老服务中心运营机制主要依靠自筹资金和义工队伍公益投入，有时也会承接政府购买服务来提高服务能力和水平。例如，2017年中山区计划生育协会通过招投标方式确定由巢阳乐为老服务中心为辖区特别家庭（持有A\B特别扶助证家庭）提供养老服务，每户590元标准可选择服务项目，包括理发修剪指甲、清扫除尘、衣物换洗、电器维修、基本检测、导医导购、拉呱唠嗑吧、睡眠达人、田园体验、法律咨询、艺术培养、体育健身等。巢阳乐模式在特定老年群体和特定养老服务项目上具有专业化优势，并且第三方公益身份更容易拉近距离，但是考验财务可持续性。
第三，企业化医养结合站北养护院。西岗区站北护理院是企业化经营的集医疗、康复、护理、养老四位一体的全方位的“医养结合”护理机构，院内设内科、中医科、康复医学科、临终关怀科、康复理疗室等科室，是医疗专业化为主的养护院。这家养护院填补了医养结合中“养有余而医不足”的短板，具有较好的市场前景和发展机会，但是考验专业人才供给和持续的财务投入机制。
第四，社企合作的瓦房店同益慈善养老院。普兰店市同益乡慈善养老院是大连乡镇（街道）首家将医疗与养护相结合的养老院，由普兰店市慈善总会出资300万元、普兰店市同益乡晓萍养老康复中心出资326万余元联合创办，体现公益慈善组织与企业合作的特点，兼具公益化属性和市场化运营的优势。
第五，枢纽型社会组织养老服务益家亲养老服务运营中心。中山区望海中心社区居家养老综合服务中心，依托大连市首家枢纽型社会组织——大连市中山区益家亲养老服务发展中心运营管理。其中，政府提供场地资金等条件支持，实行企业化信息化运营管理，并通过孵化社会组织带动提供社区养老服务。
第六，政企合作“公建民营”养老服务麦芽糖养老服务中心。沙河口区麦芽糖春柳街道居家养老服务中心，引入中国健康养老管理控股有限公司，与比邻的春柳社区卫生服务中心养医协作，为居住在家的老人提供专业化的养老管家服务，涵盖从健康管理、生活照料、娱乐学习、精神慰藉等全方位的服务内容[15]。
上述养老服务典型案例是社会化养老服务的代表，在不同主体主导或融合协同模式下，还有很多类似的案例。这些养老服务实践为丰富多元协同养老服务供给进行了有益探索和尝试，因地制宜社会化的养老服务值得肯定和讨论。
（二）社会化养老服务体系建设存在的问题
1.顶层设计不够和碎片化发展
社会化养老服务体系建设是包含制度建设、运行机制、服务类型发展、服务项目推广、基础设施保障、人才队伍管理等为一体的系统工程。大连在社会化养老服务体系建设方面有很多亮点举措和经验模式，突出问题是缺乏系统的顶层设计，对社会化养老服务体系结构、内容及实现机制设计不够充分，大多是点状式试验，依靠基层首创和局部突破，养老服务过于碎片化。有些养老服务项目很有类型化特点，但是不同区域、不同主体运营效率和服务水平差距过大，缺乏统一标准模式和服务规范。此外，还缺少对社会化养老服务的统一监测与评价机制，不利于全面发展和比较研究。应尽快围绕社会化养老服务实践，总结提炼出多类型的“大连模式”。
2.存在制度缺失和缺乏长效机制
目前，大连还没有普遍建立长期护理保险制度，这是养老服务体系建设中的制度缺失短板问题。长期护理保险制度以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等所需费用。目前，同类城市中，宁波市、青岛市、广州市、成都市、长春市等都已经建立长期护理保险制度，并纳入国家试点。大连的老龄化程度在副省级城市中排在前列，对长期护理保险需求较大，应尽快吸收先进地区经验，建立符合本地实际和具有大连特点的长期护理保险制度。
社会化养老服务体系运行顺畅需要配套长效机制，如人口老龄化中长期监测预警机制、养老服务需求常态化评估机制、养老服务人才队伍培养机制、养老服务供求资金平衡机制、养老服务社会化协同治理机制等。大连应在养老服务中同步构建上述长效机制。
3.社会化发展程度不够
在社会化发展中，有几种常见的误区。一是盲目的社会化。为了社会化而社会化，强制要求把不同主体引进养老服务项目中，以有没有企业参加、有没有社会组织参与作为判断标准，这种非社会化不做的养老服务，缺乏对社会化本质及养老需求实际的考量。二是机械的社会化。简单把不同主体摆放在养老服务体系中，甚至打着多元主体的幌子，实际还是政府一手操办模式，各主体之间耦合度不高，发挥作用积极性不强，这种社会化模式往往流于形式。三是低水平的社会化。社会化水平的高低不是判断有没有多元主体、有没有社会资金参与，而是要看养老需求有没有得到切实保障，各主体的功能优势有没有充分发挥，各主体融合的机制是否顺畅等。在社会化养老服务体系建设中，应极力避免上述三种误区，根据项目不同、养老需求不同、主体力量不同选择适合的社会化道路。
4.养老服务供给不平衡不充分
大连养老服务体系建设最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村养老服务发展滞后。从人口老龄化、空巢化、医疗资源配置等指标来看，农村都要比城市严峻，对养老服务需求也远远超过城市，应当充分重视农村养老服务工作，加大投入力度。
社区居家养老“林海模式”是大连养老服务的亮点和名片，应当全面推广。受条件限制和财力约束，目前推广发展不平衡，主要是点式推广和典型示范，好处是便于树立标杆和服务规范，但是不足是导致社区之间养老服务水平不均衡。为了解决这个问题，应推进适度普惠基础性社区居家养老服务全覆盖，加快推广复制速度，加大财政支持力度，引入社会资本参与，鼓励企业化运作。
医养结合有很多种类型，根据主体服务内容划分，有“养老院+医疗服务”的，也有“医疗机构+养老服务”的等。根据不同目标群体，医养结合还可分为两类，一类是机构化医养结合，主要是针对需入院生活的失能半失能老人，提供针对性专业化医养服务。另一类是社区化医养结合，面向全体老人提供普及性医养服务。根据医养结合社会化属性，还可以划分为政府主导、市场主导、混合运营等。应当鼓励不同类型医养结合模式发展，关键还是要结合实际需求，厘清政府和市场的责任。市场能做到的尽量交给市场。政府做好审批与监管服务，着力解决市场失灵和兜底公平性质的医养结合项目。医养结合发展不平衡不充分主要体现以下方面：一是机构化的医养结合多数侧重在“养老院+医疗服务”，对于“医疗机构+养老服务”的发展不够充分，失能半失能老人专业医疗看护需求得不到保障。二是社区化医养结合还处在初级层次，专业医疗服务水平不高。三是医养结合社会化结构不完善，主要依靠政府单一主体力量推进，引入市场化机制不畅，社会组织参与程度较低，实践中在政府主导下的协作往往流于形式化[16]。四是医养结合空间分布和发展水平不平衡，城市较多，农村太少，同时城市内部不同地区也不平衡，不同社区医养结合的水平差异也较大。
5.养老产业、人才、基础设施等发展滞后
养老服务体系建设离不开基础条件支持，增加老年产品、养老设施、服务人才方面的有效供给。养老产业前景广阔，是面向未来的朝阳产业，具有全产业链特点，既有初级的产品服务，也有高端智能的产品服务，适合作为培育新动能高度来进行谋划和发展。与国内外先进地区相比，大连养老产业不够发达，缺乏产业集聚、领军企业、产品品牌，可以结合装备制造等产业基础，率先发展老年智能制造，在智能家居、智能医疗器械等方面闯出新路。人才是第一资源，发展养老产业和养老服务离不开专业高素质人才。目前，大连在专业老年护理人才方面的缺口较大，专业社工人才短缺，人才结构不合理，年龄偏大和技能不足，年轻人培育不够。在基础设施上，老年健身休闲设施缺口较大，精神文化类设施供给不足。
三、构建社会化养老服务体系思路与对策
（一）构建社会化养老服务体系基本思路
1.建设思路
第一，坚持社会化方向。在居家养老、社区养老、机构养老、医养结合、互助养老等方式中，采取政府、市场、社会多元协同治理思路，合理配置养老服务资源，因地制宜选择主体融合模式。
第二，满足老年美好生活需求向往的需要。以养老服务需求为导向，既要满足“吃穿住行医”等基本型需求，“教育娱乐文化心理”的发展需求，又要保障“老有所为”的参与型需求，根据需求层次不断升级的特点，提供丰富多样的养老服务供给。
第三，采取分类分步方式推进养老服务项目。针对人口老龄化特点，按类别推进养老服务项目，发展适度普惠型居家养老服务、美好老年生活型社会养老服务及特殊群体（如独生子女家庭老人、失能失智失独老人、空巢老人等）专项养老服务项目。根据人口老龄化发展阶段，分步骤设定养老服务体系建设目标。2020年以前，重点推广普惠型居家养老服务、建立特殊群体老人专项养老服务、发展新旧动能转换型养老产业以及完成养老服务制度补缺。2021年至2030年，是人口老龄化高峰到来期，要建立城乡一体化的养老服务体系，提高养老服务水平和质量，推广美好老年生活型养老服务，发展品牌化老年产业和集聚专业化养老服务人才。2031年至2050年，是深度老龄化高水平稳定期和实现现代化阶段，要建成现代化高质量养老服务体系和老年经济强市、幸福城市。
第四，保持适度水平发展。养老服务体系建设要与经济社会发展阶段相适应，统筹协调好养老服务需求与客观供给能力之间的关系，既要防止陷入低水平循环陷阱，又要避免大跃进。
第五，促进城乡协调发展。紧紧抓住乡村振兴战略机遇，加大农村养老服务财政支持力度，引导社会参与农村养老服务体系建设，缩小城乡养老服务水平差距，推进城乡养老服务一体化进程。
2.基本结构
第一，基本制度。一是基本养老保险制度。主要是城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险，养老金是老年人收入的主要来源，是养老服务的基础条件。二是基本医疗保险制度。主要是城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险，医保看病及报销给付是解决老年就医保障的主渠道。三是长期护理保险制度。侧重解决失能失智老人的长期专业化看护需求问题，帮助缓解家庭照护负担。四是医养结合制度。养老离不开医疗保健服务，将养老服务和医疗服务深度融合，有利于解决特殊的养护需求和普遍的养老保健需求。
第二，发展模式。一是政府主导型养老服务模式。如“林海模式”。这类模式侧重解决基础性养老服务需求，并提供标准化和规范化服务管理。二是市场主导型养老服务模式。如“站北养护院”。这类模式由企业投资为主、按照企业化管理运作，通过市场机制提供满足市场需求的养老服务项目。三是社会组织主导型养老服务模式。如“巢阳乐为老服务中心”。这类模式由社会组织负责，开展公益化、专业化养老服务项目。四是互助自治养老服务模式。如黑石礁“博爱之家”互助养老[19]。四是多元主体混合模式。这类模式具体类型多样，有政企合作的（如麦芽糖养老服务中心）、政社合作的（益家亲养老服务运营中心）、社企合作的（瓦房店同益慈善养老院）等。不同类型尽管存在主导角色或合作角色的分别，但是都不同程度地体现政府、市场、社会三方协作特点。在实践中，应鼓励各个模式类型百花齐放，因地制宜建设符合实际的养老服务模式，适当统一同类型服务标准，不断提高养老服务质量。
第三，主要内容。涵盖生活扶助、身体康健、精神保护、心理建设、临终关怀等全方位养老服务项目。一是适度普惠型基本养老服务项目。主要提供“吃穿住用行医”等方面的基本老年生活需求。二是老年美好生活养老服务项目。主要满足“教育文化娱乐心理及社会参与”的养老需求。三是特殊群体养老服务项目。主要满足空巢、失能、失智、失独及独生子女家庭养老服务需求。
第四，条件保障。主要涉及养老设施、平台技术、专业人才队伍、养老产业基础等软硬件支撑。
3.实现机制
第一，社会化养老服务体系的管理体制。为促进养老服务统一规范运行，有必要建立相对集中统一的养老服务管理体制，成立老龄事业领导小组，由老龄办牵头，民政、卫计委、财政、基层政府等积极参与的管理体制。第二，社会化养老服务体系适度水平管理机制。建立适度水平评估及预警制度，建立养老服务需求和利益相关者负担能力“双调查”机制。第三，社会化养老服务体系责任分担机制。在多元主体协同治理过程中，加入社会化责任合理分担评估程序，确保责任分担科学可行。第四，立法保障机制。
（二）构建社会化养老服务体系具体对策
1.加强顶层设计
顶层设计不是简单的上层设计，而往往是发挥基层首创精神和上层互动统一设计而成。一是建立人口老龄化中长期监测预警机制，对人口老龄化趋势进行30-50年发展预测，启动城乡居民养老需求年度调查计划。二是要切实加强对大连养老服务实践考察，积极开展第三方评估，梳理养老服务类型、模式、特点及效果，总结提炼形成一系列的有代表性的养老服务“大连经验”。三是强化规划引导作用。出台养老服务体系建设中长期规划，明确2020年、2035年、2050年等建设目标及步骤要求。四是建立相对集中统一领导体制，统一规范社会化养老服务模式类型与质量标准。
2.完善制度和长效机制
一是加快建立长期护理保险制度。借鉴青岛经验，结合本地实际，建立面向在职职工、城乡居民和退休老人的长期养老服务制度。坚持“居家护理为主、社区护理和机构护理为辅”的原则[20]，根据“城乡有别、循序渐进、逐步统一”思路，统一设计出台覆盖城乡的长期护理保险，充分利用现有医保结余，引入合理范围的财政补助和缴费机制，鼓励社会捐赠投入，采取分级护理给付、购买服务给付、医保支付联动给付等多种方式，实现公平高效的护理保障。二是积极推进养老服务长效机制建设。切实转变政府职能，将养老服务财政补助列为专项固定支出，形成具有稳定预期的财政投入机制。加快推进养老服务体系建设地方立法，将被实践证明行之有效群众满意的养老服务模式法治化，巩固和提高养老服务长期运行效果。出台养老服务质量标准指南，规范养老服务管理水平。
3.提高社会化发展程度
一是要理顺政府、市场与社会之间的关系。在养老服务方面，厘清政府责任边界，重点在于兜住养老服务底线和增进养老服务公平上下功夫，着力提供具有普惠性特点的、带有方向性属性的、维护公平价值的养老服务项目。企业和社会组织等主体在提供专业化养老服务、补充型养老服务、社会参与型养老服务等方面具有优势。二是要促进不同主体融合发展。在场地、税收、基础设施、人才、服务管理、资金来源等方面，根据实际开展不同程度的社会化融合实践，发挥政府的政策优势、企业的营运优势、社会组织的自治优势等，确保养老服务社会化的优势叠加效果。三是建立社会化发展评估机制。设立养老服务社会化评价指标体系，评估养老服务社会化发展水平，引导养老服务走社会化深度融合发展道路。
4.增加养老服务有效供给
一是支持社会力量增加养老服务供给。通过社会组织、公益慈善、企业化经营等方式，提供老年生活扶助、健康保健服务、文体娱乐服务、心理疏解服务、社会参与等养老服务项目。二是加快农村社会化养老服务体系建设。补齐农村养老服务短板，缩小城乡之间、区域之间的养老服务水平差距，率先实现基础性养老服务城乡区域全覆盖。三是增加老年精神文化服务供给。适应老年需求从生存条件需求向精神生活需求升级趋势，支持党校、行政学院、高校等教育资源进社区，加大老年大学教育培训力度，推广社区普遍性精神文化项目，鼓励开展社会组织型、邻里互助型精神文化活动。
5.加强基础条件保障建设
一是加强养老基础设施建设。优先在失能半失能、残疾老人、空巢老人等家庭，及社区、休闲广场、综合商店、医院、老年大学等公共场所进行适老建筑便利化改造。鼓励企业、社会组织参与适老便利化改造工程，促进政府公益和市场化机制相结合。二是大力发展老年产业。推进养老产业领域“放管服”改革，降低市场准入门槛，建立负面清单管理模式，完善事中事后监管机制，推行“最多跑一次”改革，提高养老产业政务服务效率。以自贸试验区建设为契机，率先放开养老服务外商准入门槛，以国际先进养老服务理念和商业竞争带动大连养老服务业发展，引导培育民营资本进入养老产业市场，结合大连装备制造优势，发展老年智能制造经济，让养老服务业和养老制造业同步发展、相得益彰[5]。三是打造养老服务人才高地。建立以学历教育与继续教育相结合的人才培养体系，加快培养年轻社工人才和养护专业人才。鼓励订单式人才培养模式，推动“产学研用”联动机制建设。健全养老服务人才专业评价体系，制定紧缺养老服务人才目录，完善引进人才待遇政策。畅通人才流动发展渠道，提高人才综合待遇，优化人才成长生态。
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