刘昊  杨平宇/温州商学院

    内容提要：风险识别与风险评估是地方政府债务风险控制的前提和基础，既有研究缺乏系统性与理论性阐述。本文完整识别了规模风险、结构风险、效率风险、市场风险、流动性风险与政策风险六类风险；构建了衡量六类风险的全面风险评价指标体系；详细阐释和说明了基于风险评价指标的系统综合评估方法，以及以债务比率变动和政府净值正负衡量债务风险的可持续性分析方法。本文对不同债务评估方法的优势及其应用限制性做出了比较和分析，并指出在对我国地方政府债务风险进行评估时，要结合各地区经济发展特征、经济结构特点及经济发展阶段进行全面客观地分析和判断，从而为科学评估我国地方政府债务风险提供了指南。

    关键词：地方政府债务风险  风险识别  风险评估  评价指标  可持续性分析

    一、引言

    债务风险是政府拥有的公共资源不足以偿还其债务时，而导致债务危机发生的可能性，是介于财政正常运行和债务危机之间的一个中间环节（刘尚希，2003；马海涛和吕强，2004）。债务风险一旦扩散且无法控制，将会演变成债务危机，由于政府作为公共主体的特殊角色，债务危机会引起经济、社会的各种损失，如金融危机、经济衰退、社会混乱等。

    自2008年美国次贷危机爆发后，我国实施积极财政政策并配合扩张性货币政策，地方政府债务规模急剧膨胀，地方政府债务风险与债务治理成为国内学者研究的最热主题之一，成为政策制定者重点关注领域。对债务风险进行准确识别和科学评估，是防范和化解地方债务风险的前提和基础，是地方政府债务风险管理的首要环节。

在地方债务风险的识别方面，国内学者主要是基于财政风险矩阵对地方债务的类型进行划分，关注债务规模引致的偿债风险。实践中，政府部门也对地方政府债务采取了类似的分类方法，如国家审计署将地方政府债务划分为负有偿还责任的债务、负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他债务。少数学者结合债务风险的影响因素与表现形式对我国地方债务风险的类型做进一步划分，如郭琳和樊丽明（2001）将我国地方债务风险分为内在风险与外在风险，内在风险包括总量支付风险、结构风险、利率与汇率风险、效率风险，外在风险包括增加税负或者进一步加重债务负担的风险、向上级政府转嫁债务的风险、影响宏观经济政策效果的风险。可见内在风险强调的是偿债风险，外在风险则是债务的社会经济效应。类似的讨论有马海涛和吕强（2004）、杨灿明和鲁元平（2004）。近几年来，学者重点关注地方政府债务风险与系统性金融风险防范的联系机制。既有研究紧紧围绕房地产、地方政府债务与金融机构三部门展开（蔡真，2018；魏杰和汪浩，2018）。

在地方债务风险的评估方面，国内学者形成的研究成果较多，代表性的有，章志平（2011）、朱文蔚和陈勇（2015）、洪源等（2018）等在债务风险评价指标基础上通过因子分析、聚类分析、判别分析及神经网络分析等方法，评估我国地方政府债务风险；除了基于债务指标的风险评估外，亦有国内学者对地方政府债务进行可持续性分析，如洪源和李礼（2006）、伏润民等（2008）、占霞和汤钟尧（2018）。此外，部分研究运用KMV违约概率模型分析地方政府的违约概率与安全举债规模（李冠青，2018）。

    回顾既有文献，在地方债务的风险识别方面，国内学者关注的主要是债务的规模风险，对债务风险的认知还不够全面，对债务的结构风险、效率风险、市场风险、流动性风险和政策风险系统性分析不足；在地方债务风险的评估方法方面，国内学者的研究方法可以说是百花齐放、十分丰富，但各种方法的异同、优劣势、应用的局限性及注意的问题，既有研究并没有对此做出必要的解释和说明，导致在对债务风险进行实证评估时出现偏差，甚至结果相互矛盾，影响结论的可信度。基于此，本文将系统研究地方债务风险识别与评估方法，主要对地方政府债务面临的内在风险做全面识别，对地方政府债务风险评估方法做详实地介绍、比较和分析，从而为我国地方债务风险评估提供方法论指导。将债务风险识别与评估同时阐述的另一个原因是，债务风险识别是债务风险评估的前提，两者共同构成了债务风险控制的起点，两者具有紧密关联性。

    本文以下结构安排如下，首先在前人研究基础上对地方政府面临的债务风险做全面识别，其次详细介绍当前主要的地方政府债务风险的评估方法，然后对各类债务风险评估方法进行比较、分析与总结，探讨各种方法之间的联系与区别、优势及应用限制，最后做出总结，并阐明在实证研究评估我国地方政府债务风险时应该注意的问题。

    二、地方政府债务风险的识别

    为了使讨论的主题更加明确，在这里我们将地方债务风险定义为地方政府资不抵债或者财政收支发生困难而引起政府债务逾期或违约可能性，而将地方政府债务带来的经济社会影响看作地方债务风险的引致效应。因此，对债权人而言，地方政府债务风险是一种信用风险，是债务到期不能按时偿还的风险；对债务人地方政府而言，债务风险更像是经营风险，是地方政府不当使用和管理其债务而引起的偿债风险，体现在债务的举借、使用、归还等各个流程与环节。在这层意义上看，地方政府债务风险可以概括为六个方面：分别是规模风险、结构风险、效率风险、市场风险、流动性风险和政策风险。

    （一）规模风险

    规模风险指地方政府债务规模超过了地方经济或地方财政的承受能力，从而导致债务无法偿还的风险。规模风险是公众与政府普遍讨论与关注的，比如学者分析的债务率与隐性债务等指标。从国家2011年与2013年两次全面地方政府债务审计报告亦可以看出，报告关注的一个主要方面就是债务规模风险（总量余额）。债务规模可以用绝对规模来表示，也可以用相对规模来表示。一般用债务总量相对国民收入或者财政收入的比率衡量债务规模的大小。显然相对规模对衡量债务风险更有解释力，因为财政收入是政府债务偿还的直接来源，而国民收入是财政收入的来源。

    （二）结构风险

    地方政府债务可以按照不同的角度分为若干组成部分。不同债务组成部分占债务总量的比重不同，所带来的偿债压力及偿债风险不同。国家2011年与2013年两次全面地方政府债务审计报告也对地方政府债务的财政风险矩阵结构、层级结构、期限结构等进行了分析和披露。综合来看，影响债务风险的债务结构有债务的财政风险矩阵结构、债务的政府层级结构、债务的内外债结构及债务的期限结构。

    1.债务的财政风险矩阵结构

财政风险矩阵将政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。直接显性债务是法律明确的、地方政府确定要偿还债务，其债务规模越大，债务风险越高。地方政府融资平台是地方政府投融资运作窗口，若其举借的债务明确由政府财政资金偿还将应将其视为地方政府的直接显性债务。地方国有企业、地方金融机构其主要股东是地方政府，若他们的债务因政策性因素造成（如粮食企业政策性亏损），或者债务已经确定由地方政府兜底（如地方金融结构清理形成的债务），其债务也应视为地方政府的直接显性债务。直接隐性债务和或有显性债务，虽然在偿还责任、偿还要求、偿还确定性上较直接显性债务弱，一旦债务发生违约，都会转化为直接显性债务。四种类型的债务中，只有或有隐性债务对债务风险的影响较弱，但仍要具体分析，监视其显性化、直接化的可能性。

    2.债务的政府层级结构

我国的地方政府行政层级可以分为省、市、县、乡四级，当前我国乡镇财政基本实行“乡财县管”，因此按照政府层级划分，我国地方政府债务可以分为省级债务、市级债务及县乡债务。由于财政体制“财力上收、事权下放”、地方政府投资机制的不健全、加上各种历史欠账和改革成本，我国地方政府负债较严重的是市级政府与县乡基层政府，省级政府负债相对较少。县乡基层财政困难会引起广大农村地区公共服务提供不足，影响公共服务均等化、城乡一体化发展的实现程度，市级债务的扩大会使地方政府更加依赖土地财政，掣肘房地产市场的调控。对不同层级的地方政府债务形成、发展、现状进行具体分析，可以有的放矢地制定债务风险缓释措施，为完善财政分权制度，政府投资制度提供经验教训。

3.债务的内外债结构

我国的地方政府债务有一部分是来自外国政府及外国金融组织贷款。外汇汇率的变动会带来债务负担的变化。若是外币贷款，人民币贬值会加重债务负担，人民币升值则会减轻债务负担。因此政府债务的内外债结构是影响债务风险的一个因素。当期，我国地方政府的外债比重不高，因此内外债结构带来的风险程度不高。

4.债务的期限结构

债务的期限结构指债务中短期债务与长期债务的安排，即政府债务在短期与长期偿还的比例。不同的期限结构对债务风险产生不同的影响。短期债务流动性高，一般成本也低，但是偿还压力大，政府需要及时安排还本付息，长期债务成本较高，但是能够给政府留出足够时间来安排债务支出，当期偿债压力低。地方政府应避免债务集中偿还，结合未来财政预算合理安排债务期限结构，既要考虑债务成本问题，又要考虑债务集中偿还压力，防止出现偿债高峰而引起流动性风险。

（三）效率风险

政府债务效率风险是指由于政府债务的资金运用存在低效率而引起的债务规模累积、收益降低、资金浪费的各类损失和风险。我国政府投融资机制的不健全，政府投资存在越位、缺位，投资决策不科学，重投资轻效益，投资缺乏有效监督，导致乱投资、重复投资、项目失败等现象大量存在，造成了大量的债务及资金浪费，并产生了豆腐渣工程、烂尾工程及官员腐败等严重社会问题。现有研究主要关注债务规模，对效率风险的关注不多，其中，缪小林和程李娜（2015）对PPP项目影响地方政府债务效率进行研究，缪小林和史倩茹（2016）比较了不同地区地方政府债务支出效率。现有研究对效率关注不多的原因可能是效率风险难以测度。

（四）市场风险

市场风险指的是由于利率、汇率等资金、货币价格变动而引起的地方政府债务负担加重的可能性，主要包括利率风险与汇率风险。利率风险与汇率风险除了与利率和汇率的变动方向相关外，还分别与地方债务的期限结构和内外债结构有关。我国金融中介依旧以间接融资机构商业银行为主，地方政府通过融资平台向银行申请了大量的贷款。银行贷款利率一般高于直接融资利率，在货币政策紧缩时，利率的提高会增加我国地方政府债务的还本付息压力。由于外债规模非常低，地方政府债务面临较小的汇率风险。

（五）流动性风险

流动性风险是指地方政府无法为债务的偿还提供融资，导致地方政府资金链断裂，引起地方政府债务违约的可能性。虽然流动性风险是地方政府违约或“破产”的直接原因，但流动性风险往往由多种因素引起，是其他风险，如规模风险、结构风险、市场风险等长期积累和恶化的结果。债务规模过大，期限结构分配不合理、政府偿债安排资金不到位、信贷量紧缩等都会诱发地方政府流动性风险。

市场风险和流动性风险是与信用风险并列的三大金融风险，对地方政府债务而言，市场风险与流动性风险已成为债务违约的重要影响因素，市场风险影响了地方政府债务利息支付成本，流动性风险影响地方政府现金流。

（六）政策风险

政策风险指国家宏观经济政策变动，尤其是货币政策变动所带来的地方政府债务成本提高或者债务维持滚动困难以致引发债务危机的可能性。由于我国地方政府债务管理机制正处于不断完善的过程中，政策调整的情况非常普遍，这深刻影响着地方政府与金融机构的融资与投资决策，我国地方政府债务蕴含了较大的政策风险。例如在积极的财政政策和货币政策下，地方政府投资海量上升，债务规模膨胀，当国家意识到经济过热或债务规模过大时，采取紧缩货币政策以抑制地方政府债务增加，但这往往会引起利率上升及信贷紧缩，对地方政府还本付息造成严重压力。如自2010年起国家对地方政府融资平台进行清理，地方融资平台信贷环境急剧恶化，借款成本显著提高，迫不得已通过发债、信托、资产证券化、甚至BT等模式维持债务存量及新增债务量，使得地方政府债务风险由间接融资市场扩散至直接融资市场。

    三、地方政府债务风险的评估方法

    地方政府债务风险评估是对地方政府债务风险大小进行量度，对债务风险状况做出评价，是债务风险控制与缓释的条件和依据。在实践中，国外政府通常做法是设立债务风险评价指标警戒线（控制线），通过对债务指标的监测，将监测值与警戒线进行比较，来分析债务风险是否处于可控范围。在理论研究中，一般采取以下两类研究方法：一是基于风险评价指标对债务风险状况进行系统综合评估，二是借助“债务可持续性”概念，对地方政府债务运行风险做出判断。下面对以上三种在实践与理论中经常采用的方法分别介绍。

（一）地方政府债务风险评价指标及其警戒线的构建

地方政府债务风险评价指标及其警戒线的构建是实践中常用的债务风险评估与预警方法，本文借鉴学者研究（如李萍，2009）及国外地方政府债务管理实践对这个评估方法进行完善。

1.地方政府债务风险评价指标体系

地方政府债务风险评价指标体系应该遵循相关性、充分性、可测性的原则进行构建。结合上文对地方政府债务风险的识别，并借鉴既有对国外政府债务管理经验的研究（李萍，2009），本文构建出下表1所示债务风险评价指标体系。具体如下。

表1  地方政府债务风险评价指标体系

规模比率包括经济比率、财政比率以及财务比率，主要衡量地方政府债务面临的规模风险。结构比率包括风险矩阵结构、期限结构、内外债结构，主要衡量债务的结构风险，其中期限结构也反映流动性风险。资金成本包括资金价格与汇率，衡量债务市场风险。利用效率主要用债务投入产出比衡量。政策调整包括货币政策与债务管理制度两方面，用来衡量政策风险。本文构建指标与传统指标体系相比，涵盖了市场风险、效率风险与政策性风险，能够更加科学、客观、完整地反映地方政府债务总体风险状况。

2.地方政府债务风险评价指标警戒线

设立指标警戒线，是评估地方政府债务风险状况的直接简便方法。地方政府建立债务风险预警系统的一般做法是：建立债务风险评价指标体系并设置指标警戒线，由政府专门部门或机构对债务风险指标进行监测，将指标观测值与事先设定的警戒线或债务区间比较，判断地方政府债务的大小，并据此发出债务风险预警信号。

从国际经验看，债务指标警戒线的设立没有统一的绝对的标准。各国家或地区经济发展情况、财政收入情况、政府层级设置、外加统计口径存在差异，因此警戒线有所不同。下面对国际上对债务负担率、赤字率、债务率、债务依存度、偿债率五项常用指标警戒线设置做说明。

根据《马斯特里赫特条约》，政府的赤字率与债务负担率（负债率）控制线分别为3%和60%。虽然《马约》关于两个参数是依靠欧洲的经验确定的，不是财政赤字与债务可持续性的绝对标准，但其控制政府债务以维持财政可持续性的思想使上述指标参考值仍具有参考意义。GDP是政府财政收入的源泉，财政收入是政府债务偿还的直接保障，所以讨论负债率才有意义。由于地方GDP所产生的财政收入一部分要上缴中央政府，因此地方政府的负债率也应该相应下降。若是该地方政府下面还有次级政府，单独看该级政府负债率，负债率警戒线还要降低，如美国规定州负债率（州政府债务余额/州内生产总值）警戒线在13%-16%之间，加拿大规定负债率不得超过25%。

从各国实践看，地方政府对债务率警戒线大多设在100%左右。如美国规定州或地方政府债务率（州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入）为90%-120%，新西兰要求地方政府债务率低于150%，巴西规定市政府债务率（债务余额/市政府净收入）低于120%，哥伦比亚规定债务率（债务余额/经常性收入）低于80%。

国际公认的政府债务依存度警戒线为20%，在地方政府的债务风险管理实践中，也大体在将警戒线设置在15-20%，如日本规定债务依存度在20%以上的地方政府，不得发行基础设施建设债券，20%-30%之间的不得发行一般事业债券，俄罗斯规定债务依存度不得高于15%。

国债的偿债率国际警戒线一般为10%，地方政府的偿债率一般控制在10-20%。如美国马萨诸塞州的一般责任债券还本付息支出不得超过其财政支出的10%，韩国地方政府规定偿债率（前4年平均还本付息额/前4年平均财政收入）必须低于20%。

（二）基于风险评价指标体系的系统综合评估

在建立了债务风险评价指标体系后，除了通过设置警戒线的方法进行风险评估与控制外，还可以运用系统评价的方法，从多个指标维度对多个地区的债务风险状况或一个地区不同时间的债务风险状况进行评估，以确定各评估对象的债务风险大小，此即为基于评价指标的债务风险综合评估。债务风险综合评估的一般思路是：建立债务风险评价指标体系，根据指标在衡量风险方面的重要性赋予不同的权重，通过将风险指标加权求和得出债务风险综合评估得分，根据评估得分对债务风险状况进行分析。由于风险指标的量纲，取值范围不同，不能进行简单加权求和，需要将风险指标转化为可横向加总的风险值或采用其他方法处理以能够实现横向加权运算。根据指标处理及加权运算方式的不同，债务风险综合评估方法主要有以下三种：简单指标加权评估法、模糊综合评估法和灰色聚类分析法。

简单指标加权评估法将风险指标观测值转化为唯一确定的风险值，通过对风险值直接加权求和得出债务风险综合得分。

模糊综合评估法是一种基于模糊数学的综合评价方法。该方法利用模糊数学的隶属度函数将模糊的、边界不确定的定性评价转化为定量评价，并利用模糊关系合成从多个因素对被评价对象的隶属等级状况做出一个综合判断。地方政府债务风险受到多个因素的影响和制约，每个因素的指标值所对应的风险等级（类别）是模糊的、不明确的，因此可以将风险等级看成一个模糊集，采取模糊综合评估法对地方政府债务风险进行评价。

另一种基于债务风险评价指标的复杂综合评估方法是灰色聚类评估法，常用的是基于三角白化权函数的灰色评估。灰色白化权聚类是通过白化权函数将各观测对象归类到事先设定的类别，从而对被评价对象的状况做出判断。

（三）债务可持续性分析

    债务的可持续分析是对债务规模（或相对规模）在设定经济条件或状态下能否维持下去，或者当前债务规模是否存在引起债务危机状况的分析。国际上，研究债务可持续性主要有两种方法：一是通过考察债务比率的变动或趋势对债务可持续性做出判断，二是计算政府资产净值，分析政府是否满足借债约束条件，满足条件，债务可持续性，否则不可持续。这两者方法现有研究文献使用的非常多，本部分对这两个方法进行系统梳理，更为重要的是，阐述两者的理论关联性与结论一致性。

    1.以债务比率变动衡量可持续性

在债务可持续性分析中，通常关注的是债务的相对规模——债务负担率，即债务规模相对一国GDP的比率。如果一国的债务比率随着时间是稳定的或下降的，那么债务规模是可持续的，相反，若债务比率在未来是上升的，则政府债务是不可持续的（余永定，2000；马拴友，2001；Goldstein，2003）。

在分析债务比率的变化时，需要假定三个变量，实际GDP的增长速度、债务实际利率、赤字率。令 为期t的政府债务， 表示政府新增债务， 为债务负担率，NGDP为名义GDP，g为实际GDP的增长速度， 为名义利率， 为通货膨胀率， 为实际利率， 为期政府盈余（负值表示赤字）， 为政府盈余与GDP的比率，显然有：

                     （1）

当期末的政府债务将由未来各期的政府财政盈余偿还，

                         （2）

两边同时处以NGDP(t+1)，有：

               （3）

       （4）

                （5）

若以债务负担率衡量债务的可持续性，通过分析公式，我们可以得到三个重要结论。

结论1：若实际GDP增长速度高于债务实际利率，债务是可持续的，且政府可以保持财政赤字，或举借新的债务。

结论2：若实际GDP增长速度低于债务实际利率，若要保持债务持续性，政府财政需要有预算盈余，否则是不可持续的，在稳态时，要求基本预算盈余比率 。

结论3：若实际GDP增长速度低于债务实际利率，假定未来GDP增长速度及政府盈余比率不变（分别用g和s表示），在稳态时，可持续性债务负担率 。

通过结论2，我们可以考察政府未来预算盈余情况，来判断债务比率的变动情况。同样，根据结论3，给定了未来政府预算盈余，我们可以判断现在债务比率是过高，还是在可持续水平以下。

上述分析应用的债务总额与GDP的比率，这是因为GDP是财政收入的来源，在财政收入占GDP比重相对固定的情况下，GDP可以看作是债务偿还的保障。当然若财政收入占GDP比重变化较大，应用债务总额与财政收入比率进行分析则要合适的多。

    2.资产负债分析框架：计算政府资产净值衡量可持续性

    债务比率的走势能够说明政府债务风险的走向，但是否发生债务危机，则需要进一步考察政府的融资能力。只要政府有足够强的融资能力，政府就可以通过继续举借债务，维持债务规模的增长。因此，在研究政府债务可持续性时，借鉴国外学者（Kumar and Guidotti , 1991)的研究方法，国内学者开始应用“政府净值”概念分析政府债务的可持续性（张春霖，2000；刘尚希和赵全厚，2002；刘尚希，2003；洪源和李礼，2006）。其基本思想是：如同企业融资一样，政府的融资能力取决于政府的财务状况，由此可以建立政府的资产负债表，来衡量政府净资产价值，只要政府资产大于负债，“政府净值”为正数，政府就依然具有偿债能力，否则政府失去偿债能力，政府债务不可持续，政府处于破产状态。在静态分析中，可以考察政府当前的资产价值与负债情况，通过比较两者大小或者计算资产负债率衡量债务风险，在动态分析中，则需要考虑政府未来的收入和支出状况，将政府未来非债务收入和非债务支出应折算成现值分别计入资产和负债方，或者将收支差额的现值计入资产或负债一方。

    国有银行的不良资产、国有企业的亏损是政府或有负债的重要组成部分，因此在评估地方政府的借债能力时,要把我国地方政府、地方银行、地方国有企业三个部门作为一个整体编制地方政府的资产负债表（张春霖，2000）。在编制地方政府资产负债表时，将地方政府的未来财政盈余净现值计入资产一方。借鉴刘尚希和赵全厚（2002）、洪源和李礼（2006）对我国政府拥有资产（资源）的分析，下面构建我国地方政府的资产负债表（见表2），并对地方债务可持续性分析进行分析。资产方面，从地方政府拥有的经济实体来看，地方政府主要有地方国有企业、地方金融机构、政府性融资平台三大市场类经济主体，地方国有企业和地方金融机构的资产主要属于经营性资产，融资平台具有部分经营性资产。此外地方政府还有非经营性资产以及拥有土地使用权等公共资源。从预算角度讲，地方政府性基金余额与未来财政盈余现值也是地方政府资产。负债方面，采用财政风险矩阵的债务分类方法，将负债分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债与或有隐性负债。

表2  我国地方政府资产负债表

（1）静态分析。静态分析不考虑政府未来财政收支状况，计当期地方政府资产为A₀，当前债务为D₀，若A₀＞ D₀,或D₀ /A₀＜1,则政府当前资产总量可以清偿当期债务，否则资不抵债，政府债务风险高，债务处于不可持续性状态。在静态分析时，还可计算不同债务类型的资产负债率，如直接显性债务资产负债率、直接隐性债务资产负债率、或有显性债务资产负债率、或有隐性债务资产负债率，全部债务资产负债率。通过以上数据的计算，可以分析判断出我国地方政府债务的结构风险。

（2）动态分析。静态分析只考虑了政府当期的资产负债情况，如果将政府未来的非债务收入与非债务支出也考虑在内，那么可以借鉴货币的时间价值理论，计算未来政府财政收支的现值，计入“政府净值”，判断债务可持续性。

设当期地方政府资产为A₀，当前债务为D₀，未来第t期，政府财政收入为I_t,财政支出为E_t,财政盈余为S_t,名义利率为 ，通货膨胀率为 ，实际利率为 ，实际财政收入增长速度为 ,实际财政支出增长速度为 , 名义GDP为 ，实际GDP的增长速度为 ，NPV为政府净值的现值，则

第t期财政收入：

                               （6）

第t期财政支出：

                             （7）

第t期名义利率：

                                   （8）

政府净值的现值：

                            （9）

将式（6）、（7）、（8）代入式（9），得

      （10）

此即为地方政府净值的现值表达式。通过比较NPV与0的大小，可以确定政府是否处于资不抵债的状态，从而判断地方政府的偿债能力与举债能力。

进一步假设政府财政盈余率保持不变为s，实际GDP增长速度不变为g，名义利率保持不变为i，通货膨胀率不变为 ，将式（10）变形得，

        （11）

结论4：两边同时处以当期名义GDP，并令NPV等于0，即政府债务可持续的临界值，债务率 ；

结论5：最终可得政府债务可持续水平下，基本预算盈余比率 。

将结论4、结论5与“运用债务比率变动进行可持续性分析”得出的结论2和结论3比较发现，在资产负债框架下，政府偿还债务的方式除了依靠基本预算盈余外，还可通过出售资产偿还债务。这里要指明的是，若将经营性资产纳入当期资产分析，未来的政府收入中就不包括此部分资产产生的现金流，否则会重复计算。因此若经营性资产产生的现金流包含在政府财政收支里，结论2、结论3，与结论4、结论5结果一致。可见“运用债务比率变动进行可持续性分析”与“运用政府净值概念进行可持续性分析”两种分析方法异曲同工。

    （四）地方政府债务风险评估方法的比较与评价

地方政府债务风险的评估方法有多种，不同的评估方法因其出发点、设计机理、操作性不同，有其具体的应用环境、优势和限制。

建立债务风险评级指标并设置指标警戒线，是实践经常采用的风险评估和风险监测手段。该评估方法在操作上比较简单，但有以下两种要求：一，地方政府债务统计体系健全，各种债务指标能够精确测算、获取；二，债务指标风险警戒线设置科学，风险预警区间能够有效衡量债务风险的不同状态。在地方债务时间序列数据丰富的情况下，可以通过对历史经验的总结，因地制宜设置风险警戒线。

基于评价指标的风险系统综合评估法，将不同地区的地方政府债务组成的样本视作一个系统，运用系统评价的方法对地方债务风险大小做出判断，它综合了不同指标并赋予了不同权重。相对于实践中通过债务风险指标设置警戒线进行风险评估，其评估用的信息更多，通常需要运用专家的意见，信息处理更复杂，能够将定性分析与定量分析结合起来，评估结果既能判断出该样本的风险大小，又能够将样本风险进行横向比较，具有综合性、定量化、评估结果可靠性等优点。在应用时，要注意指标相关造成的重复性问题，选择代表性的评价指标；而且选择各项指标与债务风险的关系要具有同向性，否则要进行相应处理；加权指标或变量要具有横向可比性。

就本文讨论三种基于指标的风险评价法而言，简单指标加权评估法相对于模糊评估法和灰色评估法计算直观简单，既可以对风险状况进行分类，也可以直接将指标加权求和进行风险排序。但是计算过程显得粗糙，若同一指标内数据差距较小，权重的少许变动可能都会对评估结果产生重要影响。模糊综合评估法通过模糊子集的引入，解决了将指标代表的风险状况进行归类面临的模糊问题，即指标代表的风险状况不是“非此即彼”的问题。模糊综合评估可以将定性分析量化，具有结果清晰，系统性强的特点，但模糊评估时隶属度函数的确定方法值得进一步确定。灰色综合评估将评估样本的债务风险状况视为部分变量明确，部分变量不明确灰色系统，在评估过程中，将债务风险状况分为不同的灰类，运用白化权函数计算观测值的隶属度，较模糊评估法客观。可见，模糊评估法和灰色评估法具有很多相似点，都将债务风险状况进行分类，都计算每个评价指标观测值对于风险类别的隶属度，都是通过加权运算求综合聚类系数，不同的在于系统评估的着眼思想不同，隶属度的确定方法不同，加权运算算法不同。

债务可持续性分析是从政府偿债能力的角度去分析政府财政收支状况能否支持既有债务规模的还本付息。与基于风险评价指标的系统综合评估方法不同，它可应用于单一主体债务风险大小的评估，不需要通过评估结果的横向比较确定债务风险所处的等级或状态。债务可持续性分析，重点分析的是地方政府债务的规模风险（以债务比率表示的相对规模），而对债务的结构风险、流动性风险关注不够。

    四、结语

在地方政府债务风险管理中，风险识别与风险评估是风险控制和缓释的前提和基础。在将地方政府债务风险界定为地方政府偿债能力不足，不能按时足额还本付息的违约风险时，地方政府债务风险可以概括为六个方面：分别是规模风险、结构风险、效率风险、市场风险、流动性风险、政策风险。

可以用债务风险评价指标是去衡量债务风险的大小，本文构建了衡量地方政府债务六类风险的全面风险评价指标体系，并讨论了债务风险评价指标的警戒线设置的国际经验。在此基础上，对基于风险评价评价指标的常用的系统综合评估方法进行了说明。债务风险的可持续性分析是当前应用较多的债务风险评估方法，以债务比率变动衡量可持续性和政府净值的正负衡量可持续性，在本质上是一样的，都着眼于政府的财政盈余能力，因此得到的结论是一致的。

本文也对不同债务评估方法的优势及其应用限制性做出了比较和分析。设置风险警戒线是监测债务风险变动的最直观简便的方式，在国外政府债务风险管理实践经常采用。基于风险评价指标的系统综合评估与债务可持续性分析可分别应用于整体（样本）和个体的债务风险评价，是互为补充的两种重要评估方法。

在实践中，建立我国地方政府债务的风险预警机制，需要确定合理的指标警戒线。警戒线的确立不能简单地借鉴国外经验，而要结合我国经济、社会、财经法律制度进行具体分析。对债务风险进行可行性分析亦是如此。在此对评估我国地方政府债务风险时应该注意的事项进行简单讨论。

（一）要结合地区经济发展特征进行风险分析

从债务负担率与债务率的关系来看，债务负担率是债务率与财政收入占GDP比重的乘积。我国各地区由于经济发展程度不同、产业结构存在差异，财政收入占GDP的比重差异很大，因此在评价我国地方政府债务风险时，尤其是横向比较地方政府债务风险差异时，财政指标更加有效。若要建立包含经济指标的风险评价体系，要根据地区的实际情况与特点，合理确定经济指标的风险控制线。

（二）要结合我国财政收支统计口径进行风险分析

无论是基于经济指标进行风险评价，还是运用“政府净值”概念进行债务可持续性分析，都要涉及财政收入、财政支出、财政赤字等变量。我国财政预算体系与国外财政预算体系有很大不同，国外地方政府的收入基本都纳入公共财政预算，而我国地方政府的收入很大部分不含在一般公共预算中，因此建立指标警戒线或者可持续性分析中计算财政盈余或财政赤字，都要对我国地方财政收支体系进行具体考察，否则会引起评估误差，甚至谬误。

现行我国财政预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。随着预算体系的完善，预算外收入正退出历史舞台，国有资本预算正在搭建框架，社会保险基金预算已独立运作。在公共财政预算体系中，我国地方政府的收入包括税收收入、非税收入、国有资本经营收益、中央政府转移支付和税收返还及债务收入。但是，非税收入的很大部分纳入到政府性基金预算体系，且国有资本经营收益所占国有企业利润比重相当小。因此对我国地方政府债务风险进行分析和评估，是一项具有技术性和相当难度系数的工作。

（三）要根据我国经济发展阶段合理评估债务风险

我国当前正处于城市化进程的快速发展阶段，未来的城市基础设施建设、城镇社区建设、农村基础设施建设与公共事业支出依然会保持高速增长，产生巨大的资金需求，因此在评估我国地方政府的债务风险时，既要对经常性收支做出合理预测，也要对资本性支出做出保守估算。现在的地方债务既构成了未来的税收负担，又会影响未来的公共品提供，降低后人的经济福利。对未来资本性支出的忽略或估计不足，会导致当前的债务风险受到低估，从而对地方政府债务承受能力盲目乐观。

综上，在对我国地方政府债务风险进行评估时，债务评价指标的选择，风险警戒线的设置，以致债务风险状况评估结论的得出，要结合各个地区的经济发展特征、经济结构特点及经济发展阶段进行全面客观地分析和判断。在使用政府收支变量进行债务风险计算时，要结合我国财政收支统计口径、政府收入来源与支出结构对政府财政能力进行合理计量。因此，建立统一的地方债务统计制度和独立的债务预算体系，加快完善政府四大预算体系，是准确、合理、有效评估政府债务风险的基本条件。

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