胡建美  赵早早/中国社会科学院

    内容提要：2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出降低制造业、交通运输业税率，提高小规模纳税人增值税起征点，将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域等财税政策，通过实施普惠性减税和结构性减税并举的“放水养鱼”式财税政策，重点降低制造业和小微企业税收负担，为新旧动能转换精准发力。文章以SD省WF市为重点，分析2019年以前财税政策存在的阻碍新旧动能转换的不足；并提出财税作为国家治理的重要支柱条件下，地方政府创新性发挥财税政策助推经济新旧动能转换的路径选择。

关键词：新旧动能转换  普惠性减税  结构性减税

    2017年3月6日“两会期间”，李克强总理参加山东代表团审议时指出，希望山东省在新旧动能转换中继续打头阵。2019年3月5日，政府工作报告强调，用普惠性减税和结构性减税并举的财税政策，助推制造业转型发展。财政是国家治理的重要支柱，从“去(过剩)产能”到促“新旧动能转换”，财税政策频繁发力。“三分部署、七分落实”，接下来就是地方政府如何“实打实、硬碰硬”地创新性落实各项财税政策，推动新旧动能转换。

    一、促进新旧动能转换的财税政策出台历程

    加快转变经济发展方式长期以来都是我国经济发展的战略大局。1995年9月，党的十四届五中全会提出“经济增长方式从粗放型向集约型转变”；2007年10 月，党的十七大明确地提出了转变经济发展方式的战略任务；2012年11月，党的十八大报告进一步强调“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择”。

    (一)新常态需要推进新旧动能转换的时代背景

    1.国际环境的深刻变化。2007年-2008年，源自于美国次级抵押贷款的金融动荡，到2008年9月，演变成波及全球的金融危机，我国外向型经济受到了巨大冲击。为应对全球金融危机，从2008年四季度到2010年底，我国出台了投资4万亿元的一揽子计划，遏制住了经济增速下滑趋势。但是，除去2011年国内生产总值保持9.3%的增速外，其余年份均下降。到2017年，国内生产总值增速为6.9%，不及2007年增速14.2%的一半。2018年，中美经贸摩擦[1]加深。2018年7月6日起到8月23日，美国对中国500亿美元输美产品加征25%关税；并于9月24日起，再对价值2000亿美元(将近一半的中国对美出口产品)的中国进口商品征收10%关税，给我国经济增长“三驾马车”中的“出口”带来一定的冲击和挑战。

    2.国内经济结构有待优化升级。2007年-2017年，房地产业作为国民经济发展的支柱产业，投资从28543亿元增长到139734亿元，占全社会固定投资的比重在22%-25%之间；同期，信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业等科技含量高的产业投资分别从1796亿元、543亿元，增长到6987亿元和5932亿元，在全社会固定资产投资中分别占比在0.72%-1.53%之间和0.46%-0.94%之间。2016年国家统计局官网公布，全国居民人均住房建筑面积为40.8平方米[2]，因此，我国的房地产业作为支柱产业的地位需要转换。科学研究和技术服务，作为促进新旧动能转换的内驱动力，需要加强政策引导，加大社会投入。

    面对国内外经济形势的严峻变化，2014年11月，习近平在亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上首次系统阐述经济“新常态”，即速度“从高速增长转为中高速增长”、经济结构“不断优化升级”，动力“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。也就是说，“新常态”背景条件下，经济发展不再依靠土地、劳动力、自然资源和环境等要素，或者增加投资的方式驱动；而是强调用创新的方式解决经济发展面临的动能不足问题，为经济发展提供新动能。

    (二)促进新旧动能转换的国家财税政策配套改革全方位发力

    自2017年1月13日，国务院办公厅发布《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》(国办发〔2017〕4号)以后，财政部促进新旧动能转换的财政政策开始配套改革：

    1.鼓励创业投资财税政策。主要有《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》(财税〔2017〕38号)，鼓励企业、天使投资个人对种子期、初创期科技型企业投资的税收优惠。

    2.鼓励创新财税政策。包括《关于提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》(财税〔2017〕34号)、《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》(财税〔2018〕51号)、《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》(财税〔2018〕58号)、《关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》(财税〔2018〕70号)、《关于延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限的通知》(财税〔2018〕76号)等文件，提高研究开发费用税前加计扣除比例、企业职工教育经费税前扣除比例；科技成果转化现金奖励个人所得税政策优惠等方面鼓励企业创新。

    3.鼓励去产能、调结构财税政策。《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》(财建〔2018〕462号)、《关于去产能和调结构房产税 城镇土地使用税政策的通知》(财税〔2018〕107号)等文件的出台，以推进去产能、调结构，促进产业转型升级。

    4.普惠式减税和结构性减税全面激发企业新旧动能转换动力：2019年1月17日，财政部颁布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》(财税〔2019〕13号)，提高增值税小规模纳税起征点到10万元；同时，对所得额不超过100万和100-300万之间，分别减按25%、50%的应纳税所得额缴纳企业所得税；可以在50%的税额幅度内减征资源税等“六税两附加”。将制造业现行16%的增值税税率降至13%；将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域等减税措施，通过市场优胜劣汰的竞争方式，将新旧动能转换的主动权交给企业，开启新旧动能转换的新篇章。

    (三)促进新旧动能转换的省级财税政策配套改革跟进

    新旧动能转换的“实验室”SD省，于2018年7月印发了《关于支持新旧动能转换重大工程的若干财政政策》，主要包括三部分：一是财税引导机制：建立与新旧动能转换成效挂钩的转移支付分配机制；建立财政收入结构优化、高新技术企业税收增长、重点园区“亩均税收”领跑者激励机制；建立“飞地”项目税收利益分享机制；建立绩效评价与预算安排挂钩机制。二是财税扶持机制：大力支持传统产业提质效、新兴产业提规模、跨界融合提潜能、品牌高端提价值、海洋经济发展、绿色发展，大力降低企业税费负担。三是从四方面支持科技创新：加大投入支持实施应用基础研究和前瞻性技术研究项目，强化产业技术支撑；增强企业创新主体作用；支持促进科技成果转化；大力支持人才队伍建设。

    同时，加强财政金融配合，协同支持新旧动能转换。一是创新财政投融资机制。积极采取贷款贴息、融资增信、代偿分担等财政资金使用方式，引导金融机构增加对新旧动能转换重点项目的投入。二是充分发挥政府引导基金作用，优化整合现有政府投资基金，精准支持新旧动能转换重点领域；三是引导金融资本投向实体经济；四是鼓励企业提高直接融资比重。

    二、WF市新旧动能转换的改革路径和存在的不足

    WF市是SD省地级市。长期以来，WF市积极谋划经济发展转型路径。2017年，地区生产总值达5854.93亿元[3]；三次产业增加值分别为491亿元、2671亿元、2692亿元；分别占比8.4:45.6:46。在SD省范围内看，WF市地区生产总值排名全省第四位；第一、二、三产业增加值在全省排名分别为第一、第三、第四名。地方财政收入达到539.1亿元。本文按两个阶段划分WF市经济发展路径：一是2015年提出的加快构建“1669”现代产业体系[4]，并针对性强、步骤有序地促转型发展。二是2018年，WF市按照《SD省新旧动能转换重大工程实施规划》的总体要求，制定《WF市新旧动能转换重大工程实施规划》实施“5+5”产业培育计划[5]。

    (一)WF市“1669”现代产业体系发展路径

    1.农业转型发展“三举措”。一是发展规模农业。通过改扩建规模以上农业园、发展现代农业园、扩大土地流转规模、培育农业龙头企业等各类农业规模经营主体等方式发展规模农业；二是打造品牌农业。潍坊市农产品强调安全监管，并开展“三品一标”认证、农业认证国际互认试点；并抓好特色农产品品质提升和品牌打造；三是发展科技农业。实施“互联网+农业”专项计划；新建改建多功能现代农业示范园区50处等，通过将科技融入农业生产、销售环节，提升农业品质。

    2.工业转型发展分(产)业施措。将工业内部38个行业中的重点行业，第一，“6”大传统优势产业，采取主动淘汰和倒逼出清的方式；但更多地是技术改造一批，制造服务业转型试点一批、“两化融合”引领一批、产业链延伸促升级一批的方式，主动实现新旧动能转换；第二，“6”大战略性新兴产业三步走：培育高新技术产业和企业；以项目为抓手、以园区为载体做大做强高新技术企业；建设高新技术产业群。WF市的高新技术企业实力不断增强。

    3.服务业转型发展培新培强。第一，建设特色服务业聚集区、培育和引进行业龙头企业；第二，发展总部经济；第三，制造服务化；第四，聚焦发展物流、文化创意、金融、旅游、电子商务，以及培育物联网等新兴服务产业等。根据WF市统计数据整理，2016年，第三产业增加值为2487.6亿元，现代服务业增加值为1468亿元，占比达59%。

    (二)WF市新旧动能转换产业体系建设

    2018年，WF市印发加快新旧动能转换“十大产业”发展意见，根据“5+5”产业专项规划，将新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、医养健康、现代金融等5大新兴产业，现代农业、高端化工、汽车制造、现代物流、文化旅游等5大传统产业，按照产业“一批龙头带动、一个核心园区承载、一个创新平台支撑”的方式，推动传统产业转型、战略新兴产业培育，朝“高、精、尖”方向发展。与“1669”现代产业体系建设最主要的区别是新旧动能转换产业体系配套建设注重技术研究开发驱动、产业集群发展。

    以高端装备产业为例，WF市新旧动能转换重大工程实施规划计划重点打造2条智造走廊；布局15个产业园(聚集区)、31家龙头企业、14个创新平台，建设产业集群；并按高端动力装备、智能农机装备、高端数控机床、人工智能、通用航空装备5大行业分40个重点项目推进。

    (三)WF市经济结构存在的不足分析

    1.传统优势产业后劲不足。2016年，WF市主营业务收入排名前三位的产业分别是化学原料和化学制品制造业、农副食品加工业、纺织业三大传统产业，三大产业主营业务收入之和占WF市规模以上工业企业主营业务收入比重的33.43%。但传统优势产业发展后劲不足。以行业总产值排名第二和第三的农副食品加工业和纺织业为例，2012年两行业规模以上工业企业总产值分别为1125亿元和1057亿元；2016年分别增长到1262亿元和1173亿元，年均增长率为2.93%和2.63%，增速低于全市工业增长平均水平。

2.战略性新兴产业占比较小。如表1所示，WF市铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，医药制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业规模以上工业企业主营业务收入分别为112亿元、354亿元、358亿元，占全市规模以上工业企业主营业务收入比分别为0.83%、2.62、2.65%，共计占比5.1%。而YT市计算机、通信和其他电子设备制造业规上企业主营业务收入2630亿元，占YT市规上工业企业主营业务收入比16.29%；以QD市的铁路行业、船舶、航空航天和其他运输设备制造业行业为例，其主营业务收入1158亿元，占整个SD省同行业的54.4%。

表1  2016年SD省生产总值排名前五位城市规模以上工业企业主营业务收入占比

单位：亿元、%

注：主要选取WF市传统优势产业和战略性新兴产业进行统计。

    三、新旧动能转换政府资金投入与产出关联关系存在的问题分析

    财税政策作用于新旧动能转换，一种方式是财政投入；另一种方式是产出，即税收。工业新旧动能转换财政投入与产出之间的关联，主要从重要行业规模以上工业企业R&D经费内部支出中，政府投入研发的资金(以下简称“政府资金”)和企业投入研发的资金(以下简称“企业资金”)总量与行业工业总产值和行业税收之间的关系分析(如表2、表3、表4)。鉴于数据的可对比性，本节主要选取2012年-2016年之间的数据进行分析，推导新旧动能转换过程与财税之间存在的问题。

    (一)农业新旧动能转换政府资金投入对企业研发投入引导作用不明显

    政府资金投入对企业研发投入引导作用不明显。农副食品加工业、食品制造业等传统优势产业，由于政府资金投入量小，百万级别的体量，对引导企业投入有一定影响，但比较小，企业自身调整其研发投入量。以农副食品加工业为例，2013年-2015年，政府资金分别为717万元、69万元、201万元，企业资金分别为60655万元、40577万元、56910万元；也就是说，政府资金和企业资金都经过减少再增加的过程，但政府资金2015年不及2013年的1/3，企业资金2015年的体量回弹接近2013年。

    税收收入增长方面，农副食品加工业呈下降趋势，但食品制造业增速快。2016年，在第二产业38类行业中，农副食品加工业和食品制造业工业总产值分别列第2位和第13位；产业税收总量分别列第7位和第13位。但是，农副食品加工业税收收入从2012年的181796万元下降到2016年的158842万元；而食品制造业的产业税收总量从2012年的66565万元，到2016年突破10亿元大关，达105020万元；与农副食品加工业相比，2016年，食品制造业工业总产值相当于农副食品加工业的1/3左右；但税收总量却达2/3左右。

(二)工业新旧动能转换政府资金投入缺乏持续性、税收收入增速失衡

从整体分析看，2012年-2015年，从政府资金投入行业的年增长量看(如表2)，一方面，WF市政府资金投入从2012年到2014年呈增长趋势，2015年研发投入却由2014年的22731万元下降到19522万元，重新回到2012年的政府资金水平，缺乏逆经济周期性。另一方面，政府资金对各个行业研发投入波动性大，资金投入缺乏周期性和可持续性。分行业看，主要表现在以下几个方面：

1.政府投入对传统优势行业研发投入缺乏持续性、部分行业税收增长过快。一是化学原料和化学制品制造业，2012年到2015年，政府投入从3037万元减少到1386万元；企业投入持续增长，从99457万元增长到197832万元；工业总产值从14844472万元增长到20304007万元，年均增长率为8.14%；税收收入从303291万元增长到647334万元，年均增长率为20.87%。通过对比，一方面，政府投入减少、企业投入却增加，工业总产值增加，说明政府投入退出及时；另一方面，税收收入年均增长率超过工业总产值近13个百分点，税收收入增长过快。二是通用设备制造业政府资金减少导致工业总产值和税收收入双双减少。2014年，政府投入减少到2011万元；企业资金减少到55387万元；工业总产值从2013年的8921772万元减少到2014年的7555419万元，减少15.3%；税收收入从2013年的306113万元减少到2014年的182705万元，减少40.3%。三是汽车制造业，政府资金投入从2013年的0元增长到2014年的5699万元，企业资金则从2013年的63933万元增长到2014年的183094万元；2015年，政府资金减少到20万元后，企业资金恢复到2012-2013年的正常增长水平，回落到69298万元。由此可见，政府资金投入对汽车制造业的引导性强，但政府政府资金对汽车制造业的投入缺乏持续性，只有2014年投入增加，其余三年投入都很少甚至可以忽略不计。另一方面，汽车制造业2012年-2016年税收收入年均增长率为9.23%，工业总产值年均增长率为4.91%，税收收入增长快于工业总产值增长速度；税负也由2012年的100元工业总产值税收2.3元增加到2016年的2.8元。

表2  重要行业规模以上工业企业R&D经费内部支出中政府资金和企业资金来源统计表

单位：万元

表3  2012年-2016年工业主要行业总产值和税收总量排名表

单位：万元

表4  2012年-2016年工业主要行业税收总量排名表

单位：万元

    2.财政资金对新兴产业的引导性有待加强，税负结构性不均。一类是政府投入增量为0，企业资金投入变动不大。如铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，2012年到2016年，企业资金投入在1102万元-1232万元之间波动；政府资金与企业资金之间呈不相关关系，政府资金投入有待增加。二类是政府资金增长迅速、企业资金增长迅速、税收收入增长迅速。通过对比计算机、通信和其他电子设备制造业与医药制造业可以看出，2012年到2015年，政府投入这两行业的资金量都经历由增加到减少的过程，但两行业的企业投入都呈增加趋势，且计算机、通信和其他电子设备制造业增速快于医药制造业。工业总产值方面，计算机、通信和其他电子设备制造业由2012年的1927642万元增长到2016年的3915698万元，年均增长率为19.83%；而医药制造业从2470888万元增长到3506376万元，年均增长率为9.14%；但是税收收入，计算机、通信和其他电子设备制造业由2012年的25090万元增长到2013年的67327万元，然后逐年下降，2016年税收28771万元，年均增长率为3.48%；而医药制造业的税收收入则呈一直增长趋势，从2012年的45477万元增长到2016年的125087万元，年均增长率28.78%。医药制造业的税负明显高于计算机、通信和其他电子设备制造业。

    3.现代服务业重要行业中科技推广和应用行业发展失速。通过分析现代服务业中新旧动能转换的主要行业，即信息传输、软件和信息技术服务业，科学研究和技术服务业；以及现代服务业中的交通运输业，2013年和2016年各项税收数据(两年份统计口径相同)，比较表5和表6可以看出，交通运输业三项营业收入之和，信息传输、软件和信息技术服务业三项营业收入之和，相较于2013年，2016年是增长的，交通运输业和信息传输、软件和信息技术服务业两项[6]税收中，2013年到2016年，税收总额呈下降趋势。

表5  2013年、2016年服务业重要行业营业收入

单位:万元

表6  2013年、2016年服务业重要行业税收总额[7]

单位:万元

    注：数据来源为WF市2013年、2016年统计年鉴；2013年税收数据没有包含“管理费用”部分中的“税金”。

    从表6也可以看出，科学研究和技术服务业，2013年每100元营业收入缴税8.53元，2016年则缴税5.97元，税负是呈下降趋势的。但科技推广和应用行业的营业收入减少，由2013年的271161万元减少到2016年的153854万元。因此，要加大财税政策激励力度，促进科技推广和应用行业发展。

    (三)分企业规模看，小微企业享受到的财税政策优惠严重失衡

从表7规模以上工业企业研发投入和税收优惠结构分析也可以看出，2015年，高新技术企业减免税25203万元，大型高新技术企业减税占比87.89%、小型高新技术企业占比2.56%。大型规上企业主营业务收入43926722万元，比小型规上企业少8697561万元的条件下，大型企业单位数的占比2.52%，使用来自政府部门的研发资金近40%；占规上企业研究开发费用加计扣除减免额的90.68%。小型企业单位数分别占比为82.47%、40%、3.27%。通过对比可知，中小微企业数量大，但享受到的税收减免、政府研发投入资金远远小于大型企业。

表7  2015年规模以上工业企业研发投入和税收优惠结构分析

单位：万元

    四、基于新旧动能转换与政府资金关联关系的启发与思考

    经济发展新旧动能转换是一项实验工程，地方政府既要落实好国家各项财税政策，还要上下级政府联动，创新性出台地方自主性财税政策，做到“政策跟着市场走”，精准施策，提升政策落实的效果和效益：

    (一)传统优势产业[8]：找准“痛点”、因(产)业施策

    通过上面分析，如食品制造业、化学原料和化学制品制造业等税收年均增长率过快，汽车制造业发展政府资金缺乏可持续性等。因此，对于传统优势产业，要创造性地使制造业增值税税率下降、固定资产加速折旧扩围、增值税小规模纳税人起征点提高的财税优惠政策发挥淘汰落后产能、扶持新产能的效果：

    1.与农业相关的产业加大财政直接补贴。由于农副食品加工业、食品制造业等传统优势产业，政府资金研发投入对规模以上工业企业研发投入引导作用不明显。因此，财政投入向产业链端前移，如财政对农机报废补贴既有利于淘汰落后产能、又能鼓励使用先进产能，促进农机机械装备制造业的发展；财政贷款贴息方式鼓励农业产业化发展等。

    2.高端化工业落实好各项减税政策。化工行业是WF市的拳头行业，企业研发投入资金持续增长，受政府资金投入的影响不显著。以海洋化工为例，海洋化工是WF市的传统支柱产业。由于海洋化工的原材料具有强腐蚀性，其生产设备和生产线受强腐蚀影响，实际使用年限远达不到报废年限；因此，要落实好“将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域”财税政策，促进化工企业加快技术改造和设备更新，加速新旧动能转换。

    3.汽车制造产业加大政府资金投入。财政研发投入对汽车制造业的引导性强，汽车制造业也是WF市新旧动能转换“5+5”行业中的一大产业，应从加大政府研发投入资金和减税两端发力，打造汽车制造业高地。

    (二)战略性新兴产业：加大政府资金投入、改革资金投入方式

    一方面，从政府资金投入和产出关系分析可知，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业这类高端装备制造业要加大政府资金投入；另一方面，医养健康业的税收收入增长比较快，从WF市新旧动能转换实施规划可以看出，政府资金投入大部分项目是医养结合的养老中心等，因此，要尽快落实《关于明确养老机构免征增值税等政策的通知》(财税〔2019〕20号)，实现医养健康产业减税。同时，战略性新兴产业与传统优势产业不同，不具备雄厚的产业发展基础，小微企业居多。因此，对战略性新兴产业，分小微企业和大中型企业两个维度进行分析：

    1.对小微企业：财政资金支出助力研发创新机会均等化[9]。从表7对比研究可以看出，不论对高新技术企业的税收优惠，还是研究开发费用加计扣除减免税，小微企业政策受益都较小。税收优惠对小型高新技术企业产生的减税效应占比才2.56%；研究开发费用加计扣除减免税对规模以上小型企业的减税占比也只3.27%。因此，对小微企业的财税政策优惠应从以下几个方面落实：一是由于小微企业自身经营规模较小，所聘请的财税人员专业能力不足，在实际工作中，对国家最新出台的税收政策关注不多，未能结合国家政策来开展工作的现象。因此，要加大政策宣传和培训，将财税优惠政策落到实处。二是改革政策激励方式。WF市针对性鼓励小微企业创新的财政文件，主要是《银行业金融机构新增小微企业贷款风险补偿资金管理暂行办法》从小微企业创新贷款风险防范角度提供支持。以2015年为例，3340家小型企业，有研发活动和科研机构的企业共617家，占比18.47%；相比于大型、中型企业分别占比105%和56.57%，有研发活动和科研机构的小型企业占比相当低，贷款风险补偿资金激励小微企业创新的效果有限。因此，财政支出政策为小型企业研发活动和科研机构提供无息或低息贷款，有利于降低小型企业“万众创新”的门槛，有利于均等化小型企业创新机会，提高小型企业创新积极性。三是提高政府资金使用效果。为保障小型企业无息或低息贷款用于本企业生产经营，不用于转贷、委托贷款、并购贷款、国家产业政策禁止和限制的项目贷款，以及参与民间借贷和投资资本市场，财政必须对贷款资金贴息前评审、使用中监督、使用后绩效跟踪和评价，对于违反规定的企业，将不对企业贷款进行贴息；对于贴息后追查出来的违规资金，将企业及个人记入贷款“黑名单”以进行制约。

    2.加大税收政策优惠力度，激励大中型企业高端产品研发。从表7分析可以看出，研究开发费用加计扣除减免税政策96.73%的税收优惠由大中型企业获益；高新技术企业减免税政策97.44%的税收优惠由大中型企业获取。因此，对于高端产品的研发主要采取通过税收政策激励大中型企业的方式。可以借鉴新加坡经验，在核定税金基数时,允许用于研发的费用双重扣除；或者韩国模式，企业实行“技术开发准备金”制度，“十大产业”企业可按收入总额的3%-5%提取技术开发准备金。通过加大对中型企业减税的方式，定向加大用于高端产品研发的资金支持力度。

    3.激活社会力量，创新科技成果转化财政资金支出方式。众所周知，创新科技成果转化具有极大的风险性，即使是政府资金这类不追求经济效益最大化的资金，也会防范风险。建立风险投资基金则可以满足小微企业资金缺乏、项目风险大以及资本对超额收益的追求。风险投资基金的发展和壮大，可以借鉴日本私募股权基金发展模式，先以政府出资为主，通过市场化募集，吸引金融机构和境内外社会资本壮大风险投资基金；并吸取日本私募股权基金发展过程中的教训，政府不过度干预基金运作，只把握好基金投资于中小企业的方向和绩效评价；将项目管理权让度给私募股权，财政资金通过逐步让利“坡度退出”的方式，培育壮大风险投资基金，以弥补企业创新风险融资主要通过银行融资的不足。也可以采取澳大利亚财政资金建立的创新投资基金方式，通过政府和私人部门共同筹集企业技术创新资金，对于好的研发项目，政府资金与私人资金的配比率最高可达到2:1，实现减少企业技术创新阻力，以及培育私募基金的双重效果。

    (三)对现代服务业：加大政府投入，加快发展科技推广和应用行业

    从第三部分分析可以看出，现代服务业发展的财税环境十分有利。但是，科技推广和应用行业发展不够。因此，WF市应加大创新平台财政奖励力度，促进科技推广和应用。首先，对接省级“支持重大科研创新平台建设”财政支持政策，按照“一个产业、一个核心平台”思路，打造一批企业技术中心、工程(技术)研究中心、重点实验室和产业技术创新战略联盟，规模以上龙头企业建立与行业地位相匹配的技术中心；其次，借鉴农业财政资金管理整合经验，集中分散在各个部门涉企一般预算资金，涉企专项资金向“十大产业”创新平台发力，加大对创新平台成果、研发人员、对接企业奖励力度和财税优惠力度；再次，集中产业园区优秀研发人员、引进的外来高端研发人员，直接攻关企业高端研发难题，使“产学研”高度对接。

    (四)对产业园区和产业集群：聚焦产业激励财税政策

    根据《WF市新旧动能转换重大工程实施规划》要求，打造产业集群，因此，还要对分行业横向聚集园区中的龙头企业、中小企业等不同阶段的企业采取不同财税激励政策增加针对性；对分行业纵向聚集的上下游企业增加协同性。

    1.龙头企业：以针对性的税收激励为主，促使做大做强。对龙头企业的财税支持主要解决建设成本、扩大生产再建设成本高；高端研发的投入大等问题。一是建议针对龙头企业新建、扩大再建工程，企业缴纳土地使用税市级留成部分，从开工建设开始，以后共计5年，由市财政专项奖励资金100%奖励给相应企业。二是对龙头企业的财政贡献返还，以其当年实际缴纳的税收总额换算为每亩土地(不含代征用地)平均纳税额，达到一定额度的，以企业缴纳的税收市本级留成部分为基数，市财政专项奖励资金给予以基数为准一定比例的资金奖励；并按增长定比递增，以企业缴纳税收市本级留成部分的全额为奖励上限。三是总部经济以税收返还为主。总部经济一直是WF市经济发展的重点，在总部经济发展方面累积了不少的经验。在新旧动能转换的新形势下，根据企业总部属于对土地资源需求少，税收贡献大的特点，对于总部经济的新增和扩大，建议采取以税收返还的方式为主。如增值税以及附征实缴税额按比例给予奖还；印花税按实缴税额的一定比例给予奖还；企业所得税和企业代扣代缴的个人所得税,按实缴税额的一定比例给予奖还等等。

    2.中小企业：财税多举措解决融资难、管理不足问题。处于成长期，偏向于对资金、对管理的支持需求。针对中小企业融资难的现状，由政府和社会资本风险共担，引导社会资本的投入，发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给。第一，财政要为创业种子期、起步期等创业早期企业提供增信平台，提供种子期、起步期等创业早期企业、创始人的基本信息以及发展优势，为种子期、起步期企业增信，引导投资企业投资。同时，通过培育风投基金的方式，增加社会资本向创业早期企业投资，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。第二，针对高科技成长企业，加强科技成果转化引导基金、新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金等国家、省级引导基金的协调联动，通过设立专业化创业投资基金等方式，支持创新创业企业发展。第三，发展小型金融机构，打通民间资本渠道。加大对小型贷款公司、担保公司的财税支持；同时，财政通过对还款积极、带动就业能力强、创业项目好的借款个人和小微企业采取贷款贴息等方式，通过打造良好的融资环境，吸引民间资本的流入，更好的服务于企业的发展。第四，管理支持方面，对中小企业为融入龙头企业供应链而实施的技术改造、自主创新、管理(商业模式、盈利模式、管理模式)提升项目，由财政优先列入产业引导、科技创新、技术改造、中小企业发展等专项资金扶持，奖补标准适当提高。

    3.产业园区聚集发展：财税政策促产业园向“高精尖”发展。产业园区聚集发展，最大的优势，一是集中研发优势，促产业向高精尖发展；二是降低产业融资成本，促产业发展“最大公倍数”。首先，税收优惠打通产业园区内龙头企业和小微企业联合创新通道。小微企业体制机制灵活，有利于创新；但缺少资金和大型设备。因此，对于园区内龙头企业和小微企业联合创新，市财政要制定减(免)税政策，鼓励企业间联合创新。譬如，对于龙头企业支持小微企业创新开发的资金，实行税前扣除；小微企业研发成功后，将成果转让给龙头企业，对于非高新技术小微企业，一并按高新技术企业税收优惠政策征税等等。其次，出台园区融资租赁税收优惠政策。产业园区的聚集优势很明显，对于同一个产业中的大中小企业聚集的园区，龙头企业、大企业可以通过横向融资租赁为中小企业提供设备；而对于上下游企业聚集的园区，也可以发展对销售商和上下游客户提供融资租赁服务。从一定程度上解决依靠银行单一的融资模式。出台融资租赁税收优惠政策，对于承租方，允许将租金税前扣除；出租方享受投资抵免、加速折旧等税收政策。

参考文献：

〔1〕楼继伟.实现“六稳”保持经济高质量发展.中国经济50人论坛2019年年会发言.2019,2,16.

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〔4〕李佐军.加快新旧动能转换，促进经济转型升级[J].领导科学论坛，2017(9):P66-82.