徐琳琳/东北大学 ；孔德意/辽宁科技学院

内容提要：本研究以国家层面消费税政策文本为研究对象，通过文献计量方法，对收集、筛选后的220项政策文本进行深入研究，对政策文本效力层级、政策数量发展及消费税政策时间序列进行了统计与分析。研究表明，消费税法律层级政策缺失；消费税年收入及年增长率波动与政策数量具有高相关性；以1994年和2008年为时间切点，将我国消费税政策的历史演变划分为 3个发展阶段，分别为有限选择性消费税阶段（1989-1994）、税目及税率改革阶段（1995-2008）以及引导绿色可持续消费阶段（2009-2018），并运用ROSTCOM软件对各阶段的政策内容进行了深入挖掘；在此基础上，对我国消费税政策走向提出了针对性建议与展望。

关键词：消费税政策文献计量 对策 

一、引言

“消费税是目前世界上120多个国家和地区都在征收的一种流转税，是指国家对部分特定的消费品和消费行为征收的一种特殊流转税。中国现行消费税是始于1994年工商税制改革、从原产品税演变而来，是在普遍征收增值税的基础上、只选择部分有形产品征收且其收入归中央的特别消费税，即对在中国境内生产、委托加工和进口《消费税暂行条例》规定的消费品以及国务院确定的应税消费品的单位和个人所取得的应税消费品的销售额或销售数量而征收的一种中央消费税”^[1]。

图1  国内消费税收入及增长率

注：该图根据“中国经济社会大数据研究平台”生成而得

消费税在调节消费、筹集财政收入等方面发挥了非常积极的作用，收入总额不断攀升。2018年，国内消费税收入已达到10631.75亿元，成为继增值税、企业所得税、个人所得税之后的第四大税种。从图1可以看出，柱形图为我国国内消费税收入，单位千亿，趋势图为消费税收入的年增长率。我国国内消费税收入自1994年-2008年间呈缓慢增长方式，从2009年开始，收入大幅上升，1994年我国国内消费税收入487.4亿元，2018年为10631.75亿元，并通过预测，在复合增长率为13.12%的情况下，预测我国国内消费税收入达到19694.66亿元。增长率最高幅度增长出现在2009年，为85.39%，增长率最低点出现在2016年，为-3.08%。可以看出，我国国内消费税收入呈逐年递增趋势，但年增长率波动幅度较大。

消费税收入的波动与消费税政策的调整密切相关，2009年消费税收入及其年增长率出现激增，而2008年消费税政策密集型出台，为颁布政策数量最频繁的一年，对消费税收产生了重要影响，消费税政策作为有力的调节杠杆重要性不言而喻。本文通过对我国消费税政策发展演变的实证分析，对消费税政策的历史擅变轨迹、政策层次、政策数量和政策内容等方面进行了分析和挖掘，有助于科研工作者及政策制定者了解和掌握我国消费税政策发展脉络，以期作为我国消费税政策深人研究的基石，为国家制定更具有针对性和科学性的消费税政策提供理论参考和方法借鉴，以使消费税政策正向效果及政策场域效应的最大化。

二、我国消费税政策文本计量分析

（一）样本来源与整理

1.样本来源及层次

在确定政策文本来源方面，本研究的消费税政策文本来源于“法意官网”中的“中国法律法规资源库”，“法规标题”的检索词输入为“消费税”，共检索出全国性法律法规规章326项，地方法规规章807项，数据库所收录的政策法规时间节点为1989年-2018年。本研究只将国家层面的政策本文作为分析样本，按照该数据库的层级分类，按层级高低依次分别为法律性文件1项，行政法规及规范性文件5项，部门规章及规范性文件320项，具体层次如图2所示。

图2  国家层面消费税政策效力层级及数量

2.样本整理

为确保所检索的政策文本具有代表性，提高研究准确性，本研究按照以下原则对政策文本进行遴选和整理。首先，所检索的政策类型主要是法律法规、纲要、通知、意见、规划、公告等文件，如复函、批复等其他文件不计入在内。其次，将转发以及重复的政策文本给予剔除。再次，对研究意义不大的政策文本，如相关会议培训时间的通知等给予排除。通过对政策文本的整理和遴选以及对政策文本收集结果的调整和完善，最终梳理有效政策文本220项。

（二）政策文本数量分析

图3  消费税政策数量趋势

从图3可以看出，政策发文量波动较为明显，两个最高峰值出现在1994年和2008年，都为19项，次峰值为2015年的17项，以两个最高峰值为切点，可将政策数量趋势分割为三个时间阶段，为别为1989-1994年，1995-2008年以及2009-2018年。1989-1994年共发文34项，年均发文量为6.8项。1995-2008年共发文80项，年均发文量约为5.3项。2009-2018年发文98项，年均发文量为9.8项。从年均发文量上看，第三阶段较前两个阶段呈现出明显的增长态势。但前两个阶段个别年份出现了短暂性激增，如1994年和2008年的19项，这两年的政策发文量明显高于其他年份，究其原因，“1994年，我国开始分税制改革。这是建国以来最为重要的一次税制改革，旨在规范中央和地方的财政分配关系。本次税改为构建现行税制奠定了坚实基础，并勾勒出了中国税制的基本全貌。本次税改的一项内容是颁布《中华人民共和国消费税暂行条例》，设立11个消费税税目。这标志着消费税已经在现实中形成一个独立税种，并由中央统一征收，税收收入全部归于中央政府”^[2]。另外，2008年《中华人民共和国消费税暂行条例（2008修订）》以及《中华人民共和国消费税暂行条例实施细则》等重要政策的出台，相关的配套政策密集印发，此阶段的消费税改革大刀阔斧，同时对多个税目进行调整，也导致大量政策的出台。

三、我国消费税政策的历史嬗变

在我国消费税政策历史演进研究中，参考我国其他学者对消费税政策及消费税改革研究成果，并以我国消费税政策数量分析结果为参考，本研究以1994年及2008年为切割点，将我国国家层面消费税政策的历史沿革分为以下3个阶段。

（一）政策起步阶段（1989-1994年）：有限选择性消费税阶段

为了挖掘出这一阶段消费税政策文本的核心内容，本章择取了这一阶段中具有代表性的36项消费税政策文本进行分析，在对每一项消费税政策文本进行仔细研读的基础上，运用ROSTCM内容挖掘软件对该阶段中的研究样本分别进行词频分析，并借助软件关键词提取功能，从每项政策文本中提取出有实际意义的关键词，为了保证关键词具备一定的代表意义，仅对排在前30的关键词进行统计，通过以上处理，统计结果如表1所示。

表1 消费税政策起步阶段词频统计

图4  消费税政策初始阶段的关键词网络图谱

这一时期政策文本中的核心关键词共词网络如图4所示，可以看出，“消费税”、“税款”、“金银首饰”、“税务”、“企业”、“生产”、“销售”等关键词处于网络的中心位置，说明这些关键词与其他关键词的联系紧密，是该阶段政策文本中的核心内容。本研究选取了词频最高的30个关键词进入这一阶段的关键词表，如表1所示。在这30个关键词当中，有5个关键词是这一阶段独有的，即在之后的2个阶段的高频关键词中并未出现，在关键词表中用“*”加以标注，它们分别是“小轿车”、“金银首饰”、“投资”、“外商”、“彩色电视”，约占这一阶段关键词的17%，这一阶段独有的关键词可以反映出当时的发展烙印和时代特点。“根据消费税的税制设计初衷与运行轨迹综合判断，不论是中华人民共和国成立之初的特种消费行为税(包括筵席、娱乐、冷饮、旅店)，还是改革开放初期的特别消费税(主要针对彩色电视机、小轿车)，乃至当前的消费税(涵盖大约十多个税目)，均呈现较为显著的有限型选择性消费税的特点”^[3]。

“彩色电视”、“小轿车”在该阶段的政策文本中出现频度较高，与小轿车与彩色电视的政策密集出台密切相关，如1989年税务总局发布了《关于对小轿车征收特别消费税有关问题的规定》《关于对小轿车征收特别消费税的若干具体问题的通知》《关于对彩色电视机征收特别消费税的若干具体问题的通知》等政策。同时，海关总署颁布了《关于对进口彩电征收特别消费税的通告》和《关于对进口小轿车征免特别消费税的范围的补充通知》等相关政策，这些政策主要包括了小轿车和彩色电视特别消费税税目和税额、特别消费税应纳税额的计算公式、小轿车特别消费税的纳税环节以及小轿车特别消费税的减免等内容。结合当时背景，该阶段消费税的主要作用在于缓解商品供应紧缺的问题，与其他政策协同配合，维持市场稳定。

关键词“金银首饰”的频现是由于国家运用消费税调节国民收入分配，由原来在生产环节征收消费税的金银首饰、钻石饰品，开始在零售环节对其征税，因此相关政策应运而生。如1994年财政部和国家税务总局联合颁布《关于调整金银首饰消费税纳税环节有关问题的通知》，明确指出，金银首饰消费税由生产销售环节征收改为零售环节征收。凡划分不清楚或不能分别核算的，在生产环节销售的，一律从高适用税率征收消费税；金银首饰与其他产品组成成套消费品销售的，应按销售额全额征收消费税。1994年国家税务总局依据《关于调整金银首饰消费税纳税环节有关问题的通知》制定了《关于调整金银首饰消费税纳税环节有关问题的通知》，政策内容进一步细化，增加了应税与非应税的划分，金银首饰消费税纳税人的认定、申报资料的明细以及违章处理等内容。

同一时期，“邓小平的南巡讲话再次明确了国家未来的发展方向，增强了外资投资中国的信心，中国改革开放迎来了新局面。来自西方发达国家的对华投资开始增多，FDI质量略有提高且吸收额持续高速增长，成为中国资本流入的主要方式”^[4]。随着中国的对外开放不断深化，吸引外资成为我国的战略目标之一，关键词“外商”与“投资”反映了该阶段的历史特点。如1994年国务院出台的《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》，同年，国家税务总局颁布了《关于外商投资企业改征增值税、消费税后期初库存已征税款处理问题的通知》和《关于退还外商投资企业改征增值税、消费税后多缴纳税款审批权限问题的通知》等多项政策。这一阶段外商投资的消费税政策集中产出可谓外临国际竞争，内促国内发展，上迎国家战略，下接地方之需。由于这段时期是消费税从无到有的阶段。

（二）政策调整阶段（1995-2008年）：税目及税率改革阶段

选取该阶段中具有代表性的48项政策文本进行分析，在仔细研读的基础上，运用ROSTCM内容挖掘软件对该阶段中的研究样本进行词频分析，并借助软件关键词提取功能提取了排在前30的关键词，如表2所示。

表2  消费税政策调整阶段词频统计

图5  消费税政策调整阶段的关键词网络图谱

这一阶段的政策文本核心关键词共词网络如图5所示，可以看出，“消费税”和“企业”是这个网络的2个绝对核心，大部分关键词都是围绕这2个中心词展开的。本研究选取了30个高频关键词进入这一阶段的关键词表，排在前10位的关键词依次为“消费税”、“税务”、“生产”、“应税消费品”、“税率”、“企业”、“卷烟”、“纳税人”、“销售”以及“进口”，与前一时期相比，前10个关键词中的2个关键词产生了更迭，关键词“税率”和“卷烟”，取代了“税款”与“增值税”进入前十位，中心度呈递增趋势。另外，只有3个关键词是在这一阶段独有的，分别为“税目”、“汽油”和“柴油”。关键词在这一阶段的政策文本中频现可以透射出政策文本中的核心内容也发生位移。

关键词“税率”热度升温，由前期的11位上升到第5位。由于2002年以来，国际油价一路攀升，我国成品油价格以及税率受多方面因素影响也随着上升，在此背景下，我国消费税政策随之调整。如国家税务总局在2005年印发了《汽油、柴油消费税管理办法（试行）》，规定了汽油、柴油消费税纳税人的范围，并提升了汽油和柴油的税率。在《财政部、国家税务总局关于调整和完善消费税政策的通知》中，将取汽油和柴油税目增列成品油税目，汽油、柴油改为成品油税目下的子目（税率不变）。另外新增石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油、航空煤油五个子目，并上调了新增子目的税率。国家税务总局和海关总署又相继出台《关于调整部分成品油消费税政策的通知》《关于提高成品油消费税税率的通知》《关于提高成品油消费税税率后相关成品油消费税政策的通知》《关于加强成品油消费税征收管理有关问题的通知》《关于调整成品油等商品的进口环节消费税有关问题的公告》等政策，进一步提升了成品油的税率。此次消费税改革对小汽车和摩托车进行了更为标准和细致的划分，降低了汽车轮胎的税率；同时，统一了薯类白酒和粮食白酒的税率。总之，“现行消费税的税率水平整体偏低，税率结构不合理，不利于发挥消费税调节消费和收入分配的功能。作为调节职能突出的税种，需要根据调控目标的需要，对消费税的税率结构进行合理设置”^[5]。

关键词“税目”词频为59，为该阶段特有关键词，主要原因是我国在该阶段对消费税的税目进行了大刀阔斧的改革，此次改革增加了6个税目，取消了3个税目。“国际上比较通行的消费税分类方式，是按照税目的数量进行划分的，少于15个是有限型消费税，15-30个是中间型消费税，多于30个是延伸型消费税。经过多轮改革之后，我国消费税刚好是15个税目，属于中间型，但是与其他国家相比，征税范围还是相对较窄”^[6]。国家税务总局在1998年发布了《<汽油、柴油消费税征收范围注释>的通知》，明确规定了汽油和柴油的税目征收范围。财政部、国家税务总局发布《关于进口环节消费税有关问题的通知》和《财政部、国家税务总局关于调整和完善消费税政策的通知》，明确指出，新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板税目。取消汽油、柴油税目，增列成品油税目。成品油的税率和对卷烟加征零售环节的消费税。多项税目的调整，旨在通过消费税引导公民树立健康绿色的消费习惯，在运用消费税进行财政筹集与收入调节分配的基础上，扩宽了消费结构调整的手段与工具。

“汽油是目前最主要的车用燃料，出于保护环境或增加财政收入的需要，大多数国家均对汽油征收消费税。汽油在使用过程中产生的尾气带来了严重的环境问题，随着环境标准的不断提高，汽油消费税的减排效果成为研究者所关注的重点”^[7]。关键词“汽油”和“柴油”在消费税政策中的频现，说明其是这一阶段消费税政策的聚焦点。目前，机动车动力燃料依然以汽油和柴油为主，新能源汽车短时间内难以取代传统燃料汽车，减少机动车碳排放的关键是控制燃料汽车的使用，因而，汽油柴油消费税政策成为减少排放和保护环境的重要工具。

（三）政策发展阶段（2009-2018年）：引导绿色可持续消费阶段

为了对这一阶段消费税政策文本的核心内容进行挖掘，本研究选择了这一阶段中69项消费税政策文本进行分析，运用ROSTCM内容挖掘软件对该阶段中的研究样本进行关键词提取，统计结果如表3所示。

表3  消费税政策发展阶段词频统计

图6  消费税政策调整阶段的关键词网络图谱

从图6可以看出，“消费税”、“企业”、“产品”、“税务”、“申报”等关键词为该阶段的核心关键词，与之联系紧密的为这一阶段的热点内容。例如，与“产品”关系密切的关键词有“燃料油”、“化工”、“乙烯”等，成为这一阶段新增的热点。与“企业”关系紧密的关键词为“凭证”、“申请”、“退税”等，亦为该阶段的政策热点。另外，在该阶段独有的关键词共10个，分别为“燃料油”、“免税”、“乙烯”、“备案”、“检验”、“发票”、“凭证”、“烃类”、“电池”、“货物劳务”，约占这一阶段关键词的33%，这些独有关键词构成了该阶段的政策热点内容。

“针对燃油征收消费税也是这一目的，引导绿色出行，减少大气污染，构造低碳经济体系，实现可持续经济发展”^[8]。这期间，相关政策密集出台，如2010年，财政部印发《关于调整部分进口燃料油消费税政策通知》，指出对用作生产乙烯、芳烃等化工产品原料的进口燃料油返还消费税。财政部、中国人民银行、国家税务总局联合发布《关于延续执行部分石脑油燃料油消费税政策的通知》，规定生产企业自产石脑油、燃料油用于生产乙烯、芳烃类化工产品的，按实际耗用数量暂免征消费税。2011年，国家税务总局关于发布《用于生产乙烯、芳烃类化工产品的石脑油、燃料油退（免）消费税暂行办法》，2013年，国家税务总局海关总署《关于石脑油、燃料油生产乙烯、芳烃类化工产品消费税退税问题的公告》，2014年，国家税务总局关于印发《石脑油、燃料油退（免）消费税管理操作规程（试行）》。“十三五”规划中明确指出要实施生态文明战略，因此，未来我国消费税政策仍然会延续这一趋势。

“电池是一类特殊产品，不但生产环节造成环境污染，释放铅、锑、镉和酸雾等有害物质；更严重的是消费后废旧电池的丢弃散播引起的广泛、严重环保问题”^[9]。因此，为了加强环境保护，从消费税的角度出发，制定了相关的政策法规。如2015年，财政部和国家税务总局联合发布了《关于对电池涂料征收进口环节消费税的通知》和《关于对电池涂料征收消费税的通知》，明确规定，自2015年2月1日起对电池（铅蓄电池除外）、涂料征收进口环节消费税，适用税率均为4%。同时，国家税务总局颁布《明确电池涂料消费税征收管理有关事项的公告》，提出铅蓄电池自2016年1月1日起按4%税率征收消费税。并且外购电池、涂料大包装改成小包装或者外购电池、涂料不经加工只贴商标的行为，视同应税消费税品的生产行为，应按规定申报缴纳消费税。另外，2018年国家税务总局颁布了《关于延长对废矿物油再生油品免征消费税政策实施期限的通知》，对涂料设置环保标准的起征点等，体现了消费税的调控方式趋向多样化。

综上，本研究从历史演变角度出发，对我国国家层面消费税政策文本发展嬗变过程进行梳理和分析，探索其基本发展规律，揭示了各个发展阶段的特点以及其核心内容。消费税政策起步阶段（1989-1994年）：有限选择性消费税阶段，这一阶段消费税的主要目的也从缓解商品供应短缺转为限制奢侈消费及吸引外资上面。消费税政策调整阶段（1995-2008年）：税目及税率改革阶段，此阶段的消费税政策在税目及税率方面同时进行调整与改革，通过消费税引导国民树立良好消费习惯，并且对于财政收入筹集与收入分配上起到更好的调节作用。消费税政策发展阶段（2009-2018年）：引导绿色可持续消费阶段，这些消费税政策的出台说明我国现在对环境保护的重视，释放出国家改革消费税改革的信号，也反映出我国消费税引导可持续消费、绿色消费的政策导向日趋明显。

四、策略与展望

通过对消费税政策效力层级以及消费税政策的阶段性分析，发现以下三点问题：第一，我国仍然缺少专门法律作为消费税征收的法律依据；第二，我国消费税征税环节不合理，除了进口环节外，我国消费税绝大多数在生产环节征收，个别在批发环节及销售环节征收；第三，我国消费税税率设置不科学，部分产品税率偏高或者部分产品税率偏低。这些问题的产生影响了消费税正面导向作用，产生了负效应，因此，本研究针对上述问题提出了具体的对策建议。

（一）提高消费税政策效力层级

“我国现行18个税种中只有8个税种通过立法，税收法定原则未能完全得到落实。依法治税是实现国家治理现代化的内在要求，尽快实现包括增值税、消费税在内的其他税种立法迫在眉睫”^[10]。消费税政策效力层级不高，对消费税的法律效力和严肃性产生了非积极性影响，因此，通过立法将消费税政策效力层级提升为法律成为必要。鉴于此，为了完善税收法律制度，提高立法公众参与度，我国于2019年12月颁布了《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》。该《征求意见稿》的出台，说明我国消费税制度体系运行平稳和框架成熟，立法条件已成熟。消费税立法是税收调节的制度支撑，以立法方式巩固消费税改革的成果，提升消费税政策权威性，能有效发挥税收之经济调节杠杆作用。通过立法规范消费税政策体系，可增强消费税政策稳定性，除全国人大制定消费税法律和明确相关消费税各项立法原则外，国务院还应根据其中具体细节制定相关配套政策法规，例如相应的《实施细则》等，最后由相关部委部门在确立的法律框架内，根据实际情况进行调整，形成一套系统和高效的消费税法律政策体系，为完善地方税体系提供有力支撑。

（二）优化消费税征收环节

关键词“生产”和“进口”词频在三个阶段中始终处于前十的位置，表明其实消费税政策中的核心内容，印证了我国消费税征收环节主要集中在生产与进口环节的论断。征收环节设置在生产端和进口端，虽有利于控制税源，征税成本较低，但却限制了税基，造成地方竞争异化，最终将消费品价格转嫁给消费者。正因如此，2019年国务院颁布《实施更大规模减税降费后调整中央与地收入划分改革推进方案》，提出将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，消费税收入直接缴入地方国库，不再缴入中央国库，消费税下放将为地方政府带来新的收入来源，这也符合当前鼓励抑制炒房、消费、营造良好营商环境的大背景。然而，列入本次消费税征税环节后移的商品消费税占比仍不足1%，应将消费税由目前生产环节征收为主逐步改为以零售环节为主，将价内税改为价外税，并鼓励地方政府将不同产地的产品无差别对待。明确把握政策取向，充分发挥消费税自身调节消费的职能作用。

（三）合理设计征税对象税率

我国要追求经济绿色发展，节能环保是实现经济健康可持续发展的重要保障，因此，将高污染、高耗能的产品尽快纳入征税税目。对高耗能以及低耗能环保产品实行差别税率，即可建立一个环保标准体系，低于该标准体系的给予免税，反之根据耗能及污染程度设计累进税率。对高档消费品和消费行为而言，应遵循量能负担原则，合理设计适当的税率水平。“从助力消费升级、促进经济转型的角度讲，消费税对于这些普通消费服务应免税，当前对于高端消费服务不宜征税，可在将来适当课征轻税，以更好满足人们对高品质美好生活的向往与追求。在促消费、减税降费的背景下，消费税宜简税减税、适度轻税，这样的税制才具有竞争力”^[10]。针对“消费外溢和税基侵蚀”现象，应适当调低高档手表和高档化妆品等税率或者提高其起征点，使已不具备奢侈性的消费品免税者轻税，同样，使高档消费服务在征收范围之外或者征收轻税，以此促进国内消费，激发消费者购买欲望与追求品质生活的美好期望。

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