中国社会科学院

内容提要：纪念分税制改革20年，旨在总结改革的经验教训，探索未来政府间财政关系改革之路。本文拟通过整理1978-1993年间关于分税制改革的文献，并结合实践，力图找到1994年改革本来要实现的目标，在此基础之上，结合近20年的改革实践，分析既有改革与目标的差距，最后展望未来政府间财政关系之路的选择。

关键词：分税制  政府间财政关系  财税改革

1994年启动的分税制财政管理体制改革迄今已近20年。新中国成立以来，第一次有一个财政管理体制在保持基本稳定的前提下运行了近20年。仅凭这一点，就足以证明分税制改革的成功。1994年财税体制改革的直接目标是提高“两个比重”，即提高财政收入占国内生产总值（GDP）比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重。这个目标早已实现。分税制改革在促进中央财政收入比重提高中更是发挥了重要作用。分税制是与社会主义市场经济体制相适应的财政管理体制。但是，受制于当时的条件，1994年改革所选择的分税制还不够规范，后虽经多次“打补丁”式的改革，但分税制距离全面规范仍有较长的路要走。

纪念分税制改革20年，旨在总结改革的经验教训，探索未来政府间财政关系改革之路。本文拟通过整理1978-1993年间关于分税制改革的文献，^[①]并结合实践，力图找到1994年改革本来要实现的目标，在此基础之上，结合近20年的改革实践，分析既有改革与目标的差距，最后展望未来政府间财政关系之路的选择。

一、分税制是什么？

1987年中共十三大报告就提出“在合理划分中央和地方财政收支范围前提下实行分税制，正确处理中央和地方、国家、企业和个人的经济利益关系”。

社会各界对“分税制”有一个认识过程。最初有将“分税制”当作税收管理体制，也有将“分税制”视为政府收入分配体制。（胡中流、王刚，1989）分税制不只是划分税收，果真如此，那么1980年或更早中国就已经实行分税制。分税制的特征是按税种划分中央与地方政府的收入范围，建立各自稳定的收入来源体系。（刘进、周少云，1988）余小平（1990）将分税制与“分灶吃饭”对应，显然分税制包括整个政府间财政关系。

阎彬（1991）认为，理顺中央与地方财政关系的最终目标是实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政。在他看来，所谓分税制，就是在现代商品经济条件下，处理中央与地方财政关系的一种体制形式。分税制主要指税种归属在中央与地方之间有着明确的划分，有各自不同的重点，以及有彼此独立的税收管理权限和税收管理组织体系，以保证双方都能获得比较稳定的税源。分税制的实行标志着中央与地方财政关系被纳入到规范化，法制化的轨道。分税制的实质主要是指根据各级政府事权确定其相应财权的预算管理体制，分税制的精髓在于运用商品经济原则处理中央与地方之间收支权限的划分，它不以企业行政隶属关系为基础，而是基本上按税源划分中央与地方之间的财政收入，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支，自求平衡，真正做到“一级政权，一级事权，一级财政，一级预算”。这才能够彻底斩断中央与地方利益摩擦的体制根源，从而较好地调动各级政府发展经济、培养财源、当家理财的积极性，促进国民经济和财政收入的稳定、持续增长。

随着1994年分税制财政管理体制改革方案的出台，“分税制”应该包括哪些内容的争论也就告一段落。“分税制”从此就成为分税制财政管理体制的简称。也就是说，“分税制”规范的是政府间财政关系。其内容远远不止税收划分，还包括其他收入的划分、事权与支出的划分、政府间财政转移支付等。“分税制”覆盖了政府间财政关系的方方面面。

二、分税制改革方案是针对“财政包干制”弊病提出的

分税制财政管理体制改革方案是针对财政包干制弊病讨论的基础之上提出的。分税制方案代表着人们对财政体制稳定性的一种期盼。[②]

之所以，提出分税制改革方案，是因为“财政包干制”走不下去了。沈立人（1987）认为，“分灶吃饭”初步稳定了中央和地方财政关系，调动地方增收节支的积极性，进一步发挥了地方各级的调节职能，加强了财政管理和财政监督工作。但与此同时，“分灶吃饭”强化了地方对企业的直接控制和行政干预；助长了画地为牢的盲目建设和重复建设；没有从根本上理顺中央和地方财政关系；不同地区不同时期出现了不同对策（上缴比例大的地方，超收增收内在动力在下降，开始搞减免税和税前还贷；上缴比例小的地区，有的没有从输血转为造血）。

财政包干制削弱了国家财政，特别是削弱了中央财政。因此，改革财政体制，也成为“振兴财政”的一项重要内容。叶振鹏（1991）在讨论“振兴财政”问题时，就指出，要理顺中央和地方的利益关系，正确界定和划分中央与地方政府的事权和财权。他认为，调动中央、地方两个积极性，应首先保证中央为巩固国家财权所需要的财力，保证国家对整个宏观生产力结构进行有效的调节，同时兼顾地方需要，使地方有必要和稳定的财力，发展地方的经济文化事业。[③]

戴园晨、徐亚平（1992）认为，财政大包干体制有多个弊端：第一，在中央与地方事权不清的基础上，中央财政收入占全国财政总收入的份额过低，连年赤字，削弱了中央财政调控能力，进一步经济改革的财力基础缺乏。第二，企业隶属关系决定各级财政收入，各级财税部门对不同企业亲属远近不同，影响财政收入，特别是中央财政收入足额入库，政府与企业血缘关系强化，阻碍政企分开的改革进程。第三，以财政支出基数作为分配地方财政收入的依据，造成苦乐不均，鼓励短期行为。第四，税制结构不完善，价格体系不合理，企业承包导致国家与企业分配关系不稳定不规范。但他们也认为，“诸侯经济”不是财政包干制引起的，而是市场不够统一所致。的确，地方有独立利益，并不意味着地方保护主义和地区间市场封锁，否则，我们很难理解国际间统一市场的形成。回首过去，中国现在地方利益也在强化，但“蚕丝大战”、“棉花大战”等那样的“诸侯经济”现象已一去不复返。

王绍光和胡鞍钢（1993）认为国家汲取财政能力是最重要的国家能力，是其他能力实现的基础。[④] 他们认为：20世纪80年代国家汲取财政能力迅速下降，财政收入增长弹性下降，且处于低弹性范围；财政收入占GNP比重在不断下降。中央财政能力降至历史最低点，属于“弱中央”。与此同时，预算外资金增长过快，几乎与“第一财政”相等。财政大包干制具有的严重缺陷，突出表现为对财政收入增长的贡献为负，且随着大包干制的推广，副作用更大。为此，需要提高国家汲取财政能力，途径有二：一是提高国家外部整合能力；二是提高国家内部整合能力。他们主张：撤销计划单列市编制，取消地区行署级；依据成文宪法划分中央与地方的权力，建立现代的、稳定的权力结构和政治制度；在中央和地方之间实行纵向分权，主张国家财政收入实行现代分税制，财政收入由三级财政征收，四级财政使用，国税是全国统一税，省区无权改变或免减。

正是在这样的背景下，1994年分税制财政体制改革出台。[⑤]

三、分税制怎么实施

分税制改革方案怎么实施？是一步到位，还是分步实施，或者还有其他的选择？基于当时中国的财政经济状况，特别是考虑到各地经济发展不均衡，彻底的分税制方案并不怎么流行。较为流行的方案是分地区分类逐步实施分税制。例如，同时提出的方案还有分税分成制。王洪（1988）认为，实行彻底的分税制还有问题，但可实行分税和分成相结合的双重预算体制。这是一种既要保留分成制的某些长处，又要发挥分税制的优点的财政体制，旨在实现二者的有机统一。根据王洪（1988）的表述，统一性表现有三：一是既要分税，又要确定基数；二是税种划分与税源分享共存；三是全国既有实行分税制的地区，也有包干分成制的地区。之所以提出这套方案，是为了吸收分类分成制的某些合理成分。

徐日清（1988）认为，认为财政包干制是一种过渡形式，但由于国民经济发展的不平衡性，分税制财政管理体制很难全面推行，建议积极准备分税制采取分别不同区域推进方式。宋新中（1990）认为，应根据不同地区经济发展水平，实现不同的财政管理体制，或分地区逐步推行分税制。

叶振鹏（1991）也认为，从当时的财政经济发展状况来看，中国可划分为三种类型:第一种是经济发达的上缴地区；第二种是基本持平地区；第三种是不发达地区，即吃中央财政补贴地区。他认为，在经济发展极不平衡的国家，一种体制要适合所有地区，是不可能的，只能分类型实行，可在经济发达地区实行分税制，在经济基本持平地区实行“分成制”（待经济发展后也可搞分税制），而对不发达地区继续保留补贴体制。

邓子基（1991）认为分税包干制是向分税制过渡的一种财政管理体制。在他看来，向分税制过渡必须选择地区进行周密的试点、测算，在做大量工作后逐步推广。他认为，分税包干制能够克服现有矛盾，实现分税制与包干制在现有条件下的两优结合。分税包干制通过划分税种、重新调整财政收入，能够逐步理顺中央和地方之间的分配关系，调动中央和地方的两个积极性，缓解财政，特别是中央财政的困难，促进改革的顺利进行和国民经济持续、稳定与协调发展。

王卫星和周凯利（1992）认为，以“分税制”为基础的分级财政管理体制是是一种高度规范的、高度完善的财政管理体制，但其实施受制于外部条件，如各级政府的职能未能划分清楚，相应的财政收支范围也无法划分清楚，再如政府与企业的从属关系尚未规范化，国家与企业的分配关系还不够稳定，因此作为过渡形态的“分税包干制”更为可行。

四、分级财政：改革的目标模式

王绍飞（1989）[⑥]明确指出：分级财政是改革中央和地方财政体制的目标模式，要由分类包干逐步过渡到分级财政。在他看来，分级财政的核心是分级预算，分级财政的含义有三：一是明确划分中央和地方的职权范围。职权范围划分属于政治体制改革内容，但与财政体制改革有直接联系。改革中不能把财政体制当作政治体制的附庸，以为政治体制不改革，财政体制就不能进行重大改革。政治体制从根本上要服从经济发展的需要，从划分中央和地方政府财政支出范围入手划分中央和地方政府的职权范围，也许是一种更切合实际的思路。二是实行分税制。分税制既是分级财政的基本内容，又是分级预算不可缺少的条件。分税制要求根据支出范围划分税源和税收立法权，建立中央和地方两套税制。中央税由中央立法，地方税由地方立法。地方减税免税不影响中央财政收入；中央财政收入不足也不能从地方平调。这与“分灶吃饭”体制中以分收入为目的的分税办法性质完全不同。三是建立独立的分级预算。分级财政以分级预算为特征，各级政府都有反映本级财政支出的独立预算，单独编制与本身支出范围相适应的收支平衡表，支出和收入相适应，自求平衡。预算的编制和执行具有独立性，不受上级政府干预。总之，分级财政要求：各级政府具有财政自主权，自收自支，自求平衡，各级财政都要具有相对的独立性，能因地制宜发展商品经济。

王绍飞（1989）从所依据的基础不同、国家财政对社会财力的控制机能不同、中央和地方的财力分配方式不同、预算结构不同、对国民经济发展的作用不同五个方面区分了分级财政与“分灶吃饭”体制。需要注意的是，“分灶吃饭”体制是单一预算结构，中央和地方财政收入包括在同一预算中，收支界限不清。分级财政是多级职能复合预算结构，中央和地方都有独立的经费和基金预算。“分灶吃饭”体制没有消除部门和地区条块交错的弊病，影响财力分配的综合平衡。分级财政要求在分级管理的基础上统一财力，中央级的财政收支由中央财政统一管，不再分部门向地方投资。[⑦]所有国家机关（包括各部委）都不能直接管企业，除自身活动经费外，不能再有其他支出。地方预算收支要按地区分级统一管理，这是扩大地方财政自主权，统一财力，统一收支，增强宏观控制机能，促进经济均衡发展的唯一道路。

1994年分税制改革是按照全国统一的税制、一样的比例、一样的做法进行的。这是因为，有了中央对地方的转移支付，不同地方不同经济发展水平问题是很容易得到克服的。虽然，财政转移支付制度还有诸多亟待完善之处，但分税制财政管理体制改革毕竟迈出了重要的一步。

五、关于未来改革的展望：形成真正的分级财政^[⑧]

1994年分税制财政管理体制改革确立了当前政府间财政关系的基本框架。基本保持稳定的体制能够连续运行近20年，应属首次。政府间财政关系是经济社会发展的风向标。正是在这样的一套体制，奠定了最近20年中国经济社会发展的基础。这20年，是国家财政能力不断增强的过程，财政收入占国内生产总值（GDP）的比例从10%左右的边缘逐步回升到20%左右，保证了市场经济条件下政府必要调控所需的基本财力。这20年，也是中央财政财力不断增强的过程，改变了中央与地方的财力对比关系，增强了中央财政的调控能力。

但是，这种体制的内在缺陷与其他制度配合，对未来经济社会永续发展构成了很大的挑战。坊间常说，现行分税制导致了“土地财政”。诚然，“土地财政”的形成与地方政府缺钱有着密切的关系。但是，如果没有土地实质上的地方所有制，没有土地市场的活跃，那么“土地财政”也是难以形成的。“土地财政”推高房价。房地产调控僵局的打破，有赖于当前不可持续的土地财政模式的转变。改变土地财政模式，还必须从政府间财政关系调整入手。如果土地不是实质上的地方所有制，如果地方政府没有动力抬高地价，那么靠卖地为主的“土地财政”就必然要转型，房地产的源头问题就可能得到解决。

1994年分税制改革的取向是正确的，但1994年之后政府间财政关系也有一定倒退。最为突出的有三次。两次与积极财政政策选择密切相关。积极财政政策是应对金融危机的产物，有其必要性。但随着政策的实施，中央政府权力上收也表现得较为明显。1994年分税制改革所依据的“财权与事权相匹配原则”，在2007年变成了“财力与事权相匹配原则”。原则的改变可以解决一些地方的财力困难。但是，财权与财力毕竟是不同的。“财权”更能强调中央和地方两个积极性，“财力”的激励程度较小。以“财力”取代“财权”，也算一次倒退。较为合理的原则当为“财权、财力与事权相匹配原则”。

政府间财政关系调整必然要触动既有利益格局，难度很大。但这并不妨碍我们对理想制度的探索。否则，陷入之中，必不能自拔。事权划分再难，也必须迎难而进。从现实来看，刚刚过去的2012年，中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元，地方财政支出108947.45亿元。税收返还和转移支付占比为41.66％。也就是说，地方所花的每1块钱，平均就有超过4毛要来自中央拨款。如此庞大的税收返还和转移支付总量，资金在转移过程中难免会有效率损失问题。而且，地方政府所支出的资金，在相当大程度上不靠地方自己，而靠中央政府，加剧“跑部钱进”，也不容易形成地方政府的资金节约的激励，带来多种浪费。

要克服这种转移支付规模较大的弊病。思路无非两条：一是扩大中央事权，二是财权和财力适当下移，扩大地方财权，增加可支配财力。此间必然涉及中央和地方的集权分权难题。楼继伟（2013）强调“政府间财政关系法治化，以中央财政为主导寻求分权与集权的最佳组合”。“法治化”对于一国政府间财政关系的规范化至关重要。中央与地方政府间财政关系的调整必须跳出集权分权比例的窠臼，追求政府间财政关系的稳定性与确定性。政府间财政关系的稳定性和确定性，比财政集权分权比例的确定更加重要。什么样的比例才是合适的，各国有不同选择。中国可以借鉴其他国家的做法，但也要因地制宜，立足国情，而不必固守某个收支比例。1994年分税制改革本来确定的目标是中央收入占六成，地方四成；中央支出四成，地方六成。这样，中央可以用20%的收入来调控地方。1994年以来，中央收入从来没达到六成，2012年甚至下滑至五成以下，但地方由于所承担的事情太多，财力问题仍然较为突出。可见收支比例的把握相当困难。财政体制的稳定性对于地方政府合理预期形成至关重要。稳定的体制可以减少地方政府的短期行为。

过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况，影响分税制财政体制的效率。全面重构财政体制中的技术难题应通过抓紧攻关，借鉴他国经验，总结我国改革的经验教训，立足国情来加以解决。在经济社会转型期，短期内要清晰划分中央和地方的支出责任，难度较大。在职能尚无可能划清的条件下，只能取中短期之策。职能暂时难以划清，但可以保持各级政府职能的相对稳定性。按照财权、财力与事权相匹配的原则，确定中央和地方财政关系。政府职能一旦调整，支出责任一旦变化，就必须有对应的财权和财力调整跟上。也就是说，事权确定之后，重要的是事权的稳定性。任何一方要改变事权的归属，都需要有财权财力变更来配套。

从理论上看，地方事务的外部性可以通过中央事权的扩大来解决，也可以借助于地方之间的协商机制。这样，外部性的大量存在也很难得出中央事权就一定要增加的结论。如果再考虑到信息处理的复杂性，地方对当地情况的了解远多于中央，那么中央政府多办事也不见得是合理的。

政府间财政收入的划分也是大难题。政府间财政关系的调整还需要税制改革的配合，需要重构税制体系；地方可以根据一定的规定和程序开征一些地方新税种；对一些与地方提供公共服务有关的地方税种，应有权在一定的范围内进行税率的调整等，但地方政府的管理权限不能违反宪法及国家税法的规定。

此外，中国还应建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制，形成真正的分级财政。中国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业（经济），和许多市场经济国家相比，具有特殊性。大量的租金收入、产权收入、分红收入的管理需要进一步规范化，且应纳入财政收入划分体制，规范管理，减少因收入主要归地方所带来的对中央财政宏观调控的负面影响，减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。

楼继伟（2013）提到“历史惯性和特定历史事件影响政府间财政关系”。改革的理性设计还需要考虑“路径依赖”。能够长期存在的制度总有其合理性。对口支援就是一例。基于中国对口支援制度在政治上的优势，应该尽快构建横向转移支付制度，以减少政策变动对地方政府行为规范性的破坏。横向转移支付制度应以将现有对口支援制度规范化为目标。新增横向转移支付的制度也应逐步建立起来。

既有的纵向转移支付制度需要进一步完善。纵向转移支付总量应大规模缩小。地方政府支出平均有20％来自中央，就足以体现中央对地方的调控，维持国家的统一。纵向转移支付制度改革的具体内容包括：第一，取消税收返还，并入一般性转移支付；整合一般性转移支付中的均衡性转移支付和其他各项具体转移支付形式，将其他各具体形式的转移支付作为影响因素在新的一般性转移支付公式中体现，以发挥一般性转移支付制度的合力。第二，进一步增强专项转移支付制度的透明度，特别是决策透明度，做好中央财政专项转移支付制度与地方政府预算编制的衔接工作，使得地方政府预算能够全面反映中央财政的专项转移支付。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，优化转移支付结构，形成统一规范透明的财政转移支付制度。

既然中国规范政府间财政关系的分级财政体制，那么就必然要赋予地方发债权。正式启动地方债制度，是一级政府一级财政和分级财政体制的内在要求。过去多年的实践表明：全面禁止地方发债，只会带来形形色色的地方政府性债务。显然，疏比堵更重要。

参考文献：

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〔2〕邓子基.财政管理体制改革的战略选择.浙江财经学院学报，1991年第3期.

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〔7〕宋新中.不同类型的地区应实行不同的分税制模式.改革，1990年第2期.

〔8〕孙蕴素.论财政体制改革面临的矛盾及解决的对策.财政研究，1988年第4期（b）.

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〔11〕王绍飞.改革财政学.中国财政经济出版社，1989年.

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〔13〕王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告.辽宁人民出版社，1993年.

〔14〕王卫星，周凯利.向“分税制”迈出的坚实的一步——“分税包干”财政体制评析.经济研究参考，1992年第Z4期.

〔15〕徐日清.地方财政包干是一种过渡措施——并建议积极准备分税制采取分别不同区域推进方式.财经科学，1988年第10期.

〔16〕阎彬.正确处理中央与地方财政关系的关键——逐步实行分税制.财经研究，1991年第4期.

〔17〕杨志勇.政府间财政关系该如何调整——楼继伟新书<中国政府间财政关系再思考>读后.东方早报·上海经济评论，2013年4月16日.

〔18〕叶振鹏.振兴财政的思考.财政研究，1991年第11期.

〔19〕余小平.在我国实行分税制的基本构想.财贸经济，1990年第2期.

〔20〕编辑组.朱镕基讲话实录（第一卷），人民出版社，2011年.