马海涛、李升、冯鸿雁/中央财经大学

 

内容提要：改革开放之后财政管理体制采取了各种形式的财政包干制，但财政包干制存在各种弊端，我国于1994年开始实行分税制财政体制改革。分税制体制运行至今，虽取得了预期效果，但也存在一些问题，需要进一步的改革。本文对分税制的改革动因、改革内容、改革效果、现存问题进行全面、系统的分析，在此基础上提出改革发展方向，以供借鉴。

关键词：分税制  改革  效果评价

 

    一、分税制财政体制改革的动因

分级包干财政体制，尤其从1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的体制改革开始，中央逐步下放了对地方的财力控制权，这在财政收支上体现的相当明显。中央财政收入的比重在逐渐下降，从1985年的38.39%下降到1993年的22.02%的低水平。中央所承担的事权由于财力的下降，也从1985年的39.68%下降到1993年的28.26%。中央财政收入和支出的比重变化，反映了地方财政收支的比例变化，即地方的财政收与支的逐步提高。

分级包干制，由于相对划清了地方政府在财政体制框架中的权利与责任，并实行了较大程度的财政收支激励制度，使地方成为具有相对独立利益的主体，由此调动了地方发展经济和最大化财政收入的积极性，但也存在诸多弊端，如中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，束缚了企业活力的发挥等，不利于市场经济体制的建立和完善。全国财政收入占GDP的比重，自1978年之后逐渐下降；中央财政收入占全国财政收入的比重也是自1984年（实行财政承包制）之后逐渐下降，这说明财政收入的增量大部分被地方预算内和预算外活动获得。中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重均持续下滑，两者在1985年的比重分别为39.68%和22.79%，在1993年分别下降为22%和12.6%，自1982年开始地方预算外收入与预算内的比重基本逐年上升，地方通过将预算内转预算外等“藏富于民”方法，加大自身份额，挤占中央份额。“两个比重”的下降，直接推动了分税制改革。

二、分税制财政体制的效果

根据党的十四届三中全会的决定，国务院决定从1994年1月1日起改革分级包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制改革。

分税制改革结束了中央经济改革以来在财政收入上被动的地位，在制度上相对避免了中央与地方利益的直接冲突。虽然当时直接的动因是财政收支矛盾的激化、中央财政宏观调控能力的不足，可能存在着一定程度的应急调整成分，但由于正确处理了政府与企业的关系、规范了政府间财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、提高了“两个比重”，因此具有体制创新的内在合理性和长效性。

经过多年的体制运行，分税制取得了良好的运行效果，体现在如下三个方面：

    （一）政府间的财政关系趋向规范

图1可知，1994年前后并未出现中央与地方之间财政支出的大幅调整，分税制对财政支出的调整基本保持不变，主要对财政收入进行重新分配，这种分配体现在按照新税制和新规则进行分配，而新旧体制的衔接由税收返还完成。图1表明，中央财政支出的地位在1993和1994年分别为28.26%、30.29%，基本保持不变。中央财政收入的地位从1993年的22%急剧地提升至1994年的55.7%，由此造成地方财政收与支的明显不匹配，地方收支的缺口由税收返还制度来弥补。税收返还的做法使得收入首先向中央集中，地方财政收支的缺口由中央通过税收返还等转移支付填补，地方财政收支间接匹配，财力分配上体现“先中央后地方”，根本改变了过去的“先地方后中央”的做法，这是一种更为合理的纵向财政平衡体系。

    （二）提高了“两个比重”，增强了中央财政的宏观调控能力

    分税制的直接目的是提高“两个比重”，提高中央财政的宏观调控能力。实践证明，经过多年的体制运行，分税制达到了预期的目标。图1表明，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22.02%，经过1994年的急剧上升到55.7%后，至今维持基本稳定。全国财政收入占GDP的比重逐年提升，从1994年的10.83%逐步提高到2011年的21.97%。

（三）转移支付体系的均等化功能逐渐增强

我国政府间转移支付体系正在不断完善，尤其是具有财力均衡性质的一般性转移支付的确立和完善，尤其是均衡性转移支付，改变了分税制改革前中央财政与地方财政的“讨价还价”的财政体制模式，增强了财政体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助确定过程的随意性。

税收返还[①]，因为维持着既得利益且易加剧地区间的财力不平衡而广受诟病。税收返还的数额虽然随着“两税”等税种的增长而增加，但地方对其依赖性在逐年下降，这为下一步彻底取消税收返还提供了可能。1994-2011年间维护既得利益的税收返还占地方财政支出的比重，基本逐年下降，从1994年的44.55%下降到2011年的5.48%，下降了39个百分点。

表1表明，具有均等化财力效果的均衡性转移支付，占总转移支付的比重从2003年的4.65%提高到2011年的21.5%，若加上出于各种目的（如义务教育、调整工资、基本养老金和低保等）而调节财力的其他一般性转移支付，2011年一般性转移支付占全部转移支付资金的52.55%，与主要发达国家50%左右的均等化转移支付比重不相上下。

 

表1  2003-2010年中央转移支付主要项目情况

单位：亿元；%

资料来源：2003-2007年数据来自：任强，《公共服务均等化问题》，经济科学出版社，2009年版；2008-2011年数据来自财政部网站。

表2说明，1999-2008年间，随着经济的发展、财力的充裕及国家财政的各项努力，全国人均社会保障经费、人均卫生经费和人均教育经费的差异系数在逐年递减，均等化程度在逐渐提高，即全国地方财政的“民生”支出朝着均等化方向运行，说明转移支付体系在实现基本公共服务均等化方面发挥着积极的作用。

表2  1999-2008年财政各项指标的差异系数[②]（%）

备注：⑴狭义的社会保障，主要包括抚恤和社会福利救济费支出，社会保障补助支出和行政事业单位离退休费等三项。⑵数据来源：根据历年的《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》计算而得。

 

    三、分税制财政体制存在的问题

    （一）财政收入和支出划分不合理

在财政支出的纵向划分方面，存在着如下问题。体制框架中明确责任的支出，如教育、文化、科学、卫生医疗等，虽规定属于中央和地方共同分担的支出，但出现界限不清乃至责任推卸的问题，影响着公共品的提供效率。原因在于：财政支出纵向责任的具体界定存在一定的模糊地带；各级政府致力于追求GDP，本能地把教育、公共卫生、养老等社会性事业赋予下级政府，造成下级政府教育、卫生等财政压力大。表3所列的财政支出事项基本上属于中央与地方共同承担的事项，并且这些事项地方所占的份额明显偏多。其中社会保障和就业、医疗、交通运输等方面的支出，地方所承担的份额在增加。

表3  2007-2011年中央与地方财政支出情况表

单位：亿元，%

资料来源：相应年份的《中国财政年鉴》。

 

    在财政收入的纵向划分方面，分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，很少顾及地方税的效率安排，更缺乏地方税体系的构建。地方税制除了营业税外，大部分地方税种，如印花税、房产税，都面临税种设计陈旧、课税范围狭窄、税率低以及税收弹性差等问题，对地方税收收入贡献不大。

中央与地方的财政收入划分越来越多地依靠共享税，从最初的资源税、证券交易印花税和增值税，经过分税制的逐步调整，目前已扩大到个人所得税、企业所得税。这种“同源共享”的纵向税收划分，使得中央与地方的财政收入“共进退”，不利于地方财政的稳定性。

（二）地方财政越来越依赖于转移支付体系

1．地方财政对中央财政的名义依存度偏高，但实际依存度并不高

随着经济和社会的发展，对公共品的需求不断扩展，地方财政支出规模不断扩大，从1994年的4038.19亿元不断增加到2011年的92733.68亿元，增长21.96倍，增长速度明显高于GDP的增长率。图1显示，地方财政支出占全国的比重逐步提高，从1994年的69.71%，一路上升至2011年的84.88%，表明地方政府承担越来越多的事权。另一方面，中央财政收入占全国的比重逐年下降，已从2007年的54.09%下降到2011年的49.5%。而且地方财政支出占全国的比重与地方本级收入比重之差，从1994年的25.43%提高到2011年的34.3%，这说明地方本级财政收入比重的提高幅度低于地方财政支出比重的提高幅度。

下面对地方财力与事权进行详细分析，反映了两种不同口径的地方财政对中央的依存度，依存度是指地方除可支配财力外，依靠中央弥补地方财政缺口的程度。

（1）名义依存度。指地方财政支出除自有财力外，来自于转移支付和税收返还的比重，体现了地方财政对中央财政的名义依存度。2005-2011年间，地方财政名义依存度呈现比较明显的逐年上升趋势，地方财政越来越依赖于转移支付体系。

（2）实际依存度。即地方除实际可支配财力外，来自于其他方面财力的比重。

税收返还与转移支付体系，均是中央对地方的财力转移支付，通过它们，地方财政达到收支平衡，从这个意义上说，地方财力与事权并不存在着不匹配问题。

税收返还制度，自成立之初至今未改变过，因此税收返还规则一旦确定，不会改变，因此税收返还属于地方实际可支配财力。

一般性转移支付中，均衡性转移支付，由于按照因素法分配转移支付资金，中央无法自行改变税收返还的分配规则，无法主观地决定对地方的资金分配。地方实质上拥有了均衡性转移支付的完全所有权。其他财力性转移支付，包括调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、县乡基本财力保障机制奖补资金、农村义务教育转移支付等方面。这些转移支付基本采用公式化的计算方法，保证分配资金的公平性和客观性。综合起来，对于一般性转移支付，地方财政具有相对完整的资金产权，中央政府一旦确定资金的分配规则，不会改变。

专项转移支付，采取项目管理办法对财政资金进行纵向分配，中央对于这部分资金的分配往往具有相对独立性，可能缺乏客观性和“跑部钱进”的问题。此外，中央也要求地方配套专项资金，地方的配套资金由此就失去了自主性和灵活性。因此与上述不同，地方政府对于专项转移支付缺乏独立的资金支配权。

按照上述的理解，可以对地方可支配财力的范畴做进一步的界定，地方实际自有财力，实质上包含地方本级财政收入、税收返还和一般性转移支付。按此口径计算的地方财政依存度是地方的实际依存度。地方实际自有财力远超过地方本级财政收入规模，地方实际依存度远低于名义依存度，如2011年名义依存度和实际依存度分别为43.34%和17.82%。地方财政的实际依存度并不高，因此从这个角度看，地方实际自有财力与事权之间的不匹配程度并不明显，但不可否认的事实是地方越来越依赖于转移支付体系。

    2．地方财政维持着一定水平的财政均衡，但对部分财政支出“力不从心”

表3进一步显示，2007-2011年间中央与地方财政支出事项的变动中，教育支出、农林水事务、交通运输、社会保障和就业等项目的地方支出增量，依次为8711.22亿元、6429.99亿元、6033.56亿元、5502.39亿元，是财政支出总额增量中的大头，占比分别为16.13%、11.82%、11.09%、10.12%，这些项目的支出解释了49.16%的地方财政支出增量，换句话说，地方财政所承担的上述支出项目使得地方财政支出占全国财政支出的份额不断提高，由此直接造成地方财力与事权之间的差距进一步扩大。教育、社会保障和就业等财政支出，属于民生方面的支出事项，它们占财政支出比重的提升彰显“民生财政”的意图，以通过财政工具改善收入分配状况。表3可知，地方在民生支出中所承担的份额逐年提升，这是造成地方财政支出占全国财政支出比重提高的原因。交通运输支出，占全国财政支出的比重从2007年的2.27%提高到2011年的6.56%，而且地方交通运输支出占地方本级财政的比重从2007年的2.96%提高到2011年的7.73%，由此对交通运输的财政支持力度不断增加，说明这些年财政重视和加强对基础设施的投资力度，财政对交通运输的资本性支出有所提高。

目前的财政体制维持着纵向的财政平衡，但不可否认这种均衡层次有待进一步提高，尤其体现在对财政投资性支出的配置上，存在着较大的财力资金缺口。这种低水平的财政均衡，往往使得地方政府在基础设施、市政设施资金的缺口方面，造成地方容易寻求体制外资源予以弥补。现阶段支持基础设施建设的财政资金来源，主要包括税收收入，以及土地财政、城市基础设施配套费收入、地方投融资平台等体制外资源，体制外资源体现的是地方财力不足之时对财政投资事项的资金诉求。财政投资性支出的事权配置、资金来源、配置和运行机制等方面的不足，导致地方财政的潜在风险乃至宏观经济风险的不断累积，由此有必要进一步理顺地方政府债务发行机制和制度，不断完善财政投融资体制对基础设施等投资性支出的财力支持。

（三）转移支付体系的均等化效果有待进一步提高

首先，转移支付体系中均衡性转移支付所占比重偏低。在整体转移支付的构成中，均衡性转移支付的比重仅为21.5%（2011年，如表1），致使转移支付的均等化效果不明显。专项转移支付占全部转移支付的比重，维持在45-55%的高水平，专项转移支付被认为不具有均衡区域间财力的功效。

其次，转移支付存在制度性缺陷。在一般性转移支付中，转移支付项目多数具有过渡特征，如为体制转轨而设立的社会保障专项转移支付，以及为体制转型支付的各项改革成本（如调整工资、农村税费改革等）而设立的中央买单型转移支付项目。转移支付项目中还存在着重复设置的现象，比如教育专项转移支付与一般性转移支付中的义务教育转移支付并存。专项转移支付名目繁多，2010年转移支付项目多达200多项，除了社会保障、教育、医疗等之外，基本属于零星项目（朱青，2010）。而且专项转移支付项目多数需要地方的配套资金因而不利于达到均等化财力的效果。

    最后，转移支付资金区域分布不均衡。我国各区域间经济发展不平衡，与之相伴随的是区域间地方财力差距逐渐拉大。从2011年各省市人均地方财政收入情况看，各省市之间人均地方财政收入呈现明显的不平衡现状，东部地区的人均本级财力明显高于其他地区。其中人均地方政府财政收入排第一的北京，达到14892.9元/人，是最低甘肃（1755.41元/人）的8.48倍。

表4进一步反映了区域间财力差距状况，2009年东部地区财力充裕，财政自给率（人均财政收入/人均财政支出的比例）最高，为76.7%；中部次之，42.9%；西部最低，为26.9%。虽然西部地区财政自给率低于中部，但西部所获得的转移支付总额高于其他地区，西部地区是中部地区的1.93倍，若再考虑增值税、企业所得税等税收共享部分，现行纵向财力配置对于西部地区的照顾最多（人均转移支付和税收共享占人均财政支出的比重为83.7%），中部地区更多地需要依靠自身的地方税种。另一方面，以实现基本公共服务均等化为重点任务的转移支付体系，对最需要得到财力支持（人均民生支出最低）的中部地区，仅获得相当于西部一半的转移支付资金支持，由此转移支付体系对于中部地区的支持较少。

表4  2009年东、中、西部人均财力情况

单位：元

地区	人均财政收入	人均财政支出	人均民生支出	人均转移支付	人均转移支付加税收共享
东部	5582.062	7277.254	2341.12	1695.193	3724.53
中部	1794.769	4182.526	1590.19	2387.757	2857.26
西部	1698.065	6316.34	2136.98	4618.275	5285.57

备注：⑴人均民生支出指各地区的人均社会保障支出、教育和医疗卫生支出之和。⑵数据来源：2010年《中国统计年鉴》。

四、分税制的改革发展方向

（一）转变政府和财政职能

公共财政承担着协调各种利益关系，维系改革、发展、稳定的经济社会环境的任务，以服务于和谐社会的构建和科学发展观的实施，更好地推动市场经济体制的成熟。当前阶段，转变财政职能主要是要处理好如下的问题：

首先，如何实现财政职能从经济干预型到经济服务型的转变？随着世界金融危机的爆发和蔓延，我国不断倚重于地方政府投融资平台和国有企业等经济主体进行了大量的投资活动，弥补了财政投资性支出的不足和非国有企业的局限性，有效地拉动了经济增长，但也带来政府和市场、企业的边界不断模糊的现实，并蕴含着相应的财政风险。因此应转变政府职能，使政府和市场、企业的边界清晰化，实现政府和财政职能从经济干预型到经济服务型的转变。

其次，如何实现财政职能从投资主导型到公共服务型的转变？2008年之后，我国深受世界金融危机的影响，国家及时启动新一轮积极财政政策以及适度宽松的货币政策，和以4万亿投资为主要内容的经济刺激计划。在此政策拉动下，2010年我国GDP增长率开始回升，但国民经济中的投资率和消费率的比例被进一步扭曲，投资率从2007年的41.7%大幅提高到2010年的48.6%。虽然我国的公共投资在反危机中发挥了重要作用，但固化了经济增长对投资的依赖，加剧了转变经济发展方式的难度。改革政府投资倾向，需要多角度、系统化的改革，但关键在于转变财政职能，促进经济发展方式的转变。

（二）合理划分各级政府事权范围，进一步明确各级财政支出职责

    我国正处于经济社会的转型期和战略机遇期，财政职能应在做好自身职能的同时，逐渐扩张，以应对转变经济发展方式、节能环保、调节收入分配差距等难题。在界定财政职能范围的同时，更需要明确财政事权和财政支出职责的纵向划分。各级政府间事权的划分合理与否，直接关系到各级财政的支出职责范围和公共品提供效率等方面问题。楼继伟（2013）指出，政府间财政关系应该按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则处理。[③]

随着市场经济范围的扩大，许多事物越来越宏观化，如道路交通的统一规划、环境生态的保护、甚至疫情的防御和救治。这些原本具有较强区域性特点的公共服务不再是地区事务，随着经济一体化，人口和资本流动带来的效益外溢等原因，这些事务越来越需要中央政府和上级政府的参与和协调。对于卫生防疫、跨区域性公路和铁路、教育、社会保障和就业等方面的支出，应打破行政性分权的做法，明确各级财政支出的责任分担机制，减少各级财政之间容易扯皮、相互推托责任的问题，将上述支出逐渐列入中央、省、市县级政府的共同职责，由中央统一规划、统一调控，在资金上由享有主要收益的地方提供，上级政府和中央适当的资助；或者由上级政府和中央共同提供，共同分享收益。

我国正处于工业化、城镇化的发展进程，工业化和城镇化所需要的基础设施建设，成为战略机遇期内的财政支出重点。在基础设施建设方面，首先应界定清楚政府与市场的职能界限；其次，应完善纵向投资责任，改革投资性支出的融资体制和机制。进一步理顺地方政府债务发行机制和制度，不断完善财政投融资体制对基础设施等投资性支出的财力支持。

（三）合理界定各级政府间的财力，调整和优化中央与地方税收收入划分

    “十八大”报告指出，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

将税制优化和财力配置优化相结合，调整和改善各级政府的财力分配格局。目前的“营改增”改革，已完成部分行业改革的全国推广，下一步将扩大试点行业，最终增值税完全取代营业税。但“营改增”由于直接造成了地方第一大税种---营业税的减少甚至取消，动摇了分税制财政体制原有相对稳固的根基，触动了地方财政的利益。伴随着当前“营改增”，未来纵向财力分配的深度调整和优化不可避免，比较可行的调整方案应在如下的几个方面做选择：提升增值税的地方分成比例；或者调整其他税种的纵向分配比例；或者构建地方税体系，积极培育地方税主体税种，如销售税、房产税；或者上述兼而有之。

（四）围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度

重视政府间转移支付体系的整体功能，调整和优化转移支付的规模和结构，合并专项转移支付，完善一般性转移支付，发挥其在实现公共服务均等化和主体功能区建设的财力支持作用是关键所在。均衡性转移支付是落后地区和主体功能区的重要财力来源，通过均衡性转移支付等方式来弥补这些地区的财力缺口是促进这些地区经济良性、健康发展的主要原因。

将具有均衡地方财力意义的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、一般公共服务转移支付等一般性转移支付中的其他项目纳入均衡性转移支付，以标准收支为核算基础，实行统一编制和管理，突出以实现地区间基本公共服务均等化和主体功能区建设的主体功能。

健全公共服务制度体系，全面实现基本公共服务的均等化，缩小城乡之间、区域之间的财力差距。从项目结构看，今后中央财政应继续增加用于民生方面的转移支付；从区域结构看，应进一步加强对中部地区的转移支付力度，以解决基本公共服务均等化方面最需要财力支持的区域的财力问题。

 

参考文献：

〔1〕朱青.从国际比较视角看我国的分税制改革.财贸经济，2010年第3期.

〔2〕李萍.中国政府间财政关系图解.中国财政经济出版社，2006年版.