刘尚希、赵大全/财政部财政科学研究所
内容提要：全面建成小康社会应是当前深化财政体制改革的总目标，为此，本文提出了构建以“辖区财政责任”为核心的分税分级财政的构想，即建立辖区财政体制。该体制是一种立体的分级模式，不同于注重本级财政的平面分级模式，更适合我国以“中央决策，地方执行”为基本特征的国家治理架构，也更有利于国家“五位一体”建设的全面贯彻落实。
关键词：辖区财政体制 层级财政体制 分税制 国家治理架构
1994年的分税制改革，促进了全国统一市场的形成，为我国经济的持续增长创造了条件；提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央的政治控制力，为国家的长治久安奠定了基础。分税制改革的成果要充分肯定并长期坚持。然而，分税制改革只是搭起了中央与地方财政关系的框架，并不意味着我国财政体制改革的终结。毋庸讳言，分税制来自于西方，在西方发达国家的长期实践中，与其政治基础和社会环境之间经过长期相互磨合、相互适应、相互兼容，进而实现了相互促进乃至相互完善。由于政治制度、治理架构、问责机制、社会条件等方面与西方国家存在诸多差异，我国在引进分税制的同时无法引进与之兼容的运行环境，适合中国国情的配套机制又未随之建立，因此，我国的分税制财政体制日趋走向过度层级化，与全面建成小康社会的要求不相适应，进一步改革现行财政体制是大势所趋。
一、两个基本概念的界定
层级财政体制与辖区财政体制作为本文涉及的两个基本概念，对其内涵予以界定是必要的，也有利于理解后面的分析。
(一)层级财政体制
层级财政体制是针对现行财政体制的运行特征提炼出来的一个概念，其含义是指过度重视本级而轻视辖区责任的财政体制。这是由于过度层级化造成的，分税变成了分家，各个层级政府在财政上只注重本级财政，而对其辖区内各级财政的状况基本上视为“份外”之事。分级吃饭，各吃各的饭，是财政联邦主义体制的典型特征，但与我国的治理架构和社会条件不吻合，在没有配套构建相应的财政问责机制的情况下，导致财政分权演变成分家，地方财政不能有效履行对辖区的财政责任，这使现行财政体制趋于过度层级化、平面化，其缺陷日渐凸显。
层级财政体制具有三个基本特征：一是以本级财政利益为中心。各层级财政成为利益主体，各级政府都以本级财政利益为中心，并利用政权架构中的优势，从上截留财力，向下集中财权，只对上负责，不对下负责。二是以本级财政预算平衡为目标。通过税种划分的方式实现本级财政平衡的目标，各层级政府从自身利益出发，在分税时留大弃小，留易弃难，政府层级越低，财政压力越大。三是以本级财源开发为依托。各级政府以“本级经济”为基础，包括本级的财源、税源、资源和资产以及本级的各类产权，通过发展本级经济开发本级财源，以扩大本级财力。
在行政上委托代理和下级服从上级的条件下，上级拥有的财政权力大而责任小；下级拥有的财政权力小而责任大，这使各级政府的财政权力和财政责任不对称，从而造成了政府层级越低，其财力与事权越是不对称的局面。2005之后，这种状况有所缓解，但缺乏体制保障。
(二)辖区财政体制
辖区财政体制是指在政府间财政关系中，各层级政府不仅对本级财政负责，而且对辖区内的各级财政状况负责的一种体制安排。通过构建中国特色财政责任与问责机制，使现行分税制财政体制逐渐克服因分级吃饭而过度注重本级财政，轻视辖区财政责任的倾向，实现各级政府的财政权力与财政责任对称。辖区财政体制以科学发展观为指导，以构建中国特色财政责任与问责机制为手段，以全面建成小康社会为根本目标，进而使分税制走向完善而实现中国化。
辖区财政体制具有三个基本特征：一是以辖区的整体财政利益为中心。这意味着本级财政利益和辖区内各级财政利益形成一个整体，既分级吃饭，而又不是分家各顾各，本级对下级财力与事权是否匹配负有最终责任。二是以辖区财政预算整体平衡为目标。既有各个层级财政预算的平衡，又有辖区作为一个整体的财政预算平衡。只有这样，才能真正实现各级政府的财力与事权相匹配，避免辖区内纵向的和横向的财政能力失衡。三是以辖区整体的财源开发为依托。辖区内各级政府的财源、税源应以辖区内经济的整体发展为依托，而不是强调各级政府的本级财源和本级税源。只有形成整体的有差异的均衡发展，辖区内各级政府的财权才能获取充足的财力。而层级化的财源结构往往会使一个地区的经济结构扭曲，辖区内的发展差距拉大。
通过每一级政府的辖区财政责任，可以形成一个内在的责任链条，使各级政府之间的分工自动地连成一个协作的整体，避免财政分级变为分家所导致的不良后果。
(三)二者的逻辑关系
层级财政体制和辖区财政体制实质上都属于分税制财政体制，只是二者适用于不同的条件。层级财政体制的适用条件是：各级政府都有独立的决策能力和独立的执行能力，在事权划分上不存在“上级决策，下级执行”，即没有行政上的委托代理，各级政府都是直接向辖区居民负责，不同层级政府的事情都是本级政府自己做，无须假手下级政府，各自直接向居民提供不同的公共服务。这种体制的深层政治基础是以宪法为纽带的政治分权和地方政府自治。而辖区财政体制的适用条件是：行政分权基础上的委托代理，即中央政府缺乏独立执行能力，除军事、外交之外的任何决策都依赖于各级地方政府的执行。财政既分层级，实行分级财政，但又不完全独立，上级对下级财政状况负有责任，保障辖区内各个政府和各级政府都能有效履行其职能。
层级财政体制是各级政府平行分税的体制，事权、财权一旦划分清楚，以法律形式确定，各吃各的饭，下级财政即使出现危机，上级财政也不轻易援手相助。辖区财政体制是上级包含下级的立体分层分税体制，层级财政总是从属于辖区财政之内，因而不是平面的而是立体的分级财政。我国分税制主要表现在中央与地方之间财权的划分，但地方不具有税收立法权，而且地方内部各级政府间是否分税，视经济发展水平、生态脆弱性程度等具体情况而定。建立辖区财政体制的目的，就是继续完成1994年分税制改革没有完成的任务，使分税制更适合于我国的治理结构和经济社会条件。
财政体制改革产生的影响是战略性的、全局性的，涉及到各方面利益关系，牵一发而动全身。财政体制改革一定要有清晰具体的符合国家战略的根本目标，全面建成小康社会是财政体制改革的总目标。相对于财政体制改革所要达到的具体要求而言，辖区财政体制又是当前财政体制改革的中介目标。
层级财政体制的形成不是分税制改革的过错，而是分税制改革未能随着发展阶段和条件的变化继续推进而导致的。注重本级财政的层级财政体制与全面建成小康社会所要求的经济、政治、文化、社会、生态文明全面协调可持续发展是不相适应的。
(一)层级财政体制与我国委托代理的治理架构不相容
分级分税一旦变成了分家，各级政府就要自己找饭吃。但并不是每一个地方都具备发展的条件，更不等于赋予了财权就有了财力。对于那些缺乏发展条件的地方，能获得多少财力是不确定的，县乡政府尤其如此。尽管设定了政府间转移支付制度，但在层层都注重本级财政的体制环境下，财力与事权相匹配的不确定性程度随着政府级次的降低而增大。到了基层，不确定性达到最大。2005年之后，状况有所改善，但主要是通过行政性措施实现的，缺乏制度保障。而当前正在推进的县级基本财力保障机制建设，是中央直接抓的，并未构成省、市两级政府的内在责任，县级基本财力的保障机制是外在的，仍属于行政性措施。这意味着财力与事权相匹配仍缺乏确定性。
我国的治理架构是委托代理方式，即中央决策，地方执行，在一般意义上，即上级决策，下级执行。这种治理框架决定了财政体制三要素——事权、财权、财力的配置，其主动权在上级政府，下级服从上级。如果每一级政府的决策——包括事权的划分、财权的配置和财力的分配，都从其辖区整体来考虑，其分级匹配的确定性程度就会很高，不至于出现钱与事的脱节。但若主要是从各个政府层级的本级财政之间来考虑，就会出现内在的冲突和矛盾。
一方面，事权——即政府职能的履行，是一级一级往下委托的，下级政府要承担多大的事权，尤其是在基层政府，决定于上面的决策。因为上级政府缺乏执行能力，大多数事权都是层层委托代理。老百姓所需的各种公共服务主要靠基层政府来提供。另一方面，按照财政联邦主义的层级化思路，分级吃饭，财权一旦划定，意味着财政上分家——财政本级化。在下级服从上级的行政体系中，财政上分家的优势在上级政府，下级政府处于劣势，到了基层就成了明显的弱势财政。事权的履行不分家，而且在我国现行治理架构下也无法分家，而实际上财政上却分家，财力与事权不匹配就成了内生的结果。越到基层，这种状况就越严重。
通过进一步分析可以发现，这种层级财政体制会引发种种公共风险。例如，上下级政府之间因各自本级的利益倾向而彼此不信任，大家都只算本级的小账，而辖区整体的大账被忽略在体制之外，使公共服务决策的执行成本、监督成本大大增加。而且，在本级利益驱使下，下级政府会选择性地执行上级决策，使上级决策难以落实的风险也由此扩大。另外，提供公共服务的基层政府，也会因财力与事权匹配的不确定而难以履行相应的事权。这不只是存在上级决策落空的风险，而且还增加了居民对基层政府不信任的风险。在民众看来，上面政策是好的，就是下面不落实。这会使整个政府拥有的信任资源渐渐流失。
(二)层级财政体制与全面建成小康社会的目标不相容
层级财政体制是一种压力型体制，由于注重各层次政府之间的本级财政关系处理，在财政压力的传导过程中，下级政府的积极性会因此而调动起来。但这种积极性会发生变异，导致下级政府行为发生扭曲。层级财政体制的核心是“分级吃饭”，要想“吃饱”、“吃好”，就必须多收。而政府多收的基本前提是必须发展经济，开发财源，培养税源。这种体制设计对地方各级政府所带来的财政压力，转化为各地大力发展经济的动力。可以说，这是财政分权对地方产生的激励。这种财政激励与以GDP为主要考核指标的官员政绩考核机制共同作用，形成了中国经济发展的强大动力。
但是，发展的动力不会自动地带来科学发展，更不会自动带来民生改善和民众生活水平和质量的自动提升。
一是形成层层都以GDP为核心。无论对一个国家或地区来说，GDP增长很重要，是发展的基础。在各级都主要靠自己找饭吃的层级财政体制下，从上到下，一直到乡镇一级势必都要追求GDP增长，以其通过体制赋予的财权来获得相应的财力。要使在这种体制下的政府行为不发生变异，必须满足的条件之一是：各个地方都具备发展的条件，每一个地方，直到县乡这样较小的区域，都是可开发的。显然，从现实来看，这个条件并不存在。这样便不可避免地导致了种种不良后果。从上到下层层都搞招商引资，区域恶性竞争，区域结构趋同；与此同时，掠夺性开发，破坏性发展也会一并出现，生态环境相应恶化。在主体功能区概念产生以前，对于这种现象是视而不见的。现在大家都看到了这些问题的存在，在通过各种行政手段来限制地方政府的各种变异行为，以期转向科学的发展方式，但只要这种体制环境存在，其效果是有限的。
二是民生难以保障。民生理念不断深入人心，但要变成各级政府的自觉行为却很难。原因十分简单，注重本级财政利益的行为倾向，导致辖区财政责任缺失，财力下移的障碍重重，使基层政府提供公共服务的能力不足。基层政府面向广大农民，其提供公共服务能力不足，同时意味着农民这个庞大群体的民生改善难以与整个发展同步。民生与民力是联系在一起的，人力资本积累不足，社会群体的能力差距拉大。更重要的是,追求GDP快速增长的方式，外来资本成为第一推动力，而劳动者参与创业和就业的能力不足，经济发展的成果更多地被外来资本分享，居民收入占国民收入的份额不断下降，民生难以改善，民力难以提高，陷入恶性循环。当前面对的分配问题，实质上是民生改善未能与GDP增长同步，民生妨碍民力提高，民力鸿沟妨碍贫富差距缩小。尽管民生问题、分配问题不能统统归咎于层级财政体制，但至少说明，层级财政体制对解决这些问题难以发挥积极作用。全面建成小康社会，民生是关键，若不能在发展中促进民生同步改善，则表明层级财政体制已经与此不相适应。
具体而言，层级财政体制与全面建成小康社会不相适应表现为以下几个方面：
――重外延扩张、轻质量提升。税收与GDP正相关性明显，外延扩张的难度又远小于内涵质量的提升，在财政压力和GDP政绩考核双重导向下，重外延扩张轻内在质量提升的粗放型发展倾向难以避免。外延扩张带来的是短期利益，难以持续。
――重经济增长、轻环境保护。改革开放以来，经济的持续高速增长与生态环境的日益恶化相伴生，并且具有高度的正相关性。从财政体制来看，原有的设计并没有把环境成本的分担考虑进来，环境成本由全社会来承担。在这样一种体制下，各级政府通过追求经济增长所获的税收收入实际上是“毛收入”，而不是扣除环境成本的“净收入”。就此来看，现行财政体制对经济增长的激励作用很强，而对环境保护实际上形成了负面激励。
――重城市发展、轻农村发展。乡镇处于政权的末梢，层级财政体制上聚财力易，下移财力难，乡镇和农村都处于财政阳光难以照射到的地方。城乡分治背景下公共资源配置向城市倾向的基本政策导向，使得农村公共服务长期处于严重不足的状态，而农村人口向城镇的流动同样受制于以人口静态分布为假设前提的层级财政体制，人口城镇化表面上不断提高，而实际上是以牺牲农民工的利益为代价。
――重物的生产、轻人的发展。物质财富的增长是经济社会发展的基础，也是经济发展的动力和目标。但是教育、文化、卫生、社会保障、公共设施的建设是人的全面发展的物质基础和社会条件。人是生产力中最积极的因素，离开了人的素质提升和全面发展，经济发展就会成为无源之水。然而，关注人的发展，就要求政府把财政支出向教育、文化、卫生、社会保障、环境保护等公共服务倾斜。但这并不能给地方政府很快带来经济效果和财政收入增长，自然也就缺乏动力。同样，为了追求经济增长的目标，一旦发生资本拥有者和普通劳动者之间的利益冲突，地方政府站在资本一方。这使财政也变为“以物为本”的财政，而不是以人为本的民生财政。
(一)辖区财政体制是完善分税制的可行路径
1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的政府间财政关系调整。从当时情况看，分税制改革在策略上采取了“双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位”的思路，体制设计之初就表现出明显的过渡性特征。层级财政体制就是此背景下的分税制财政体制的异化。其实，完善分税制的实践一直在进行之中，但是其迫切性在全面建成小康社会的宏伟目标提出之后更凸显出来了。为此，我们提出“辖区财政体制是完善分税制的基本路径”的命题，并基于以下考虑判断命题的真伪：完善分税制的标准是什么？完善分税制的关键是什么？辖区财政体制能否胜任？
――完善分税制的标准。分税制财政体制的完善，首先要体现正的激励效应，充分调动中央和地方两个积极性，让各级政府自觉履行辖区财政责任，提升经济增长质量和改善民生。其次，要有助于处理政府与市场、政府与社会的关系。财政体制对各级政府如何处理政府与市场、政府与社会的关系具有联动性、引致性和推动性作用，这同样要通过辖区财政责任来矫正各级政府与市场、政府与社会关系可能出现的扭曲。
――完善分税制的关键。完善分税制的关键在于与其他体制改革一道，共同矫正“四重四轻”，即重外延扩张轻质量提升，重经济增长轻环境保护，重城市发展轻农村发展，重物的生产轻人的发展。这“四重四轻”是导致经济发展与社会发展不平衡，城乡发展不平衡，地区发展不平衡，人与物发展不平衡的根本原因。
――辖区财政体制的可行性。辖区财政体制是符合科学发展观理念的财政体制，体现“以人为本、全面、协调、可持续的”科学发展内涵。更为重要的是，辖区财政体制切中了分税制层级化的要害，并有针对性地对其进行弥补和矫正，即通过构建中国特色民生财政责任与问责机制，实现分税制的中国化。而且，辖区财政体制在构建策略上遵循“兴利除弊，扬长避短”八字原则，既不损害分税制的效率优势，又能有效弥补其公平和民生之不足。
(二)辖区财政体制的核心是辖区财政责任
以蒂布、马斯格雷夫和奥茨等为代表的传统财政联邦制理论认为，居民通过“用脚投票”给不同辖区政府以压力，迫使辖区政府提供最适公共服务。蒂布等人的研究表明，通过竞争机制，居民对公共服务偏好信息能得到有效的揭示，从而提高辖区政府提供公共服务的效率。第二代财政联邦制理论认为，传统财政联邦理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。从制度上激励地方官员履行辖区财政责任，这是建立辖区财政责任机制的一个重要方面。
凡是财政能发挥作用的地方，同时也是财政应当承担责任的领域。分税制财政体制层级化之后，经济社会的诸多问题可以归结为民生财政责任的缺失，表现为民生财政责任的“职责不明，归属不清，问责缺失”。在经济持续飞速发展的同时，出现城乡之间、地区之间民生差距扩大；农民工无法扎根城市，不得不像候鸟一样在城乡之间来回流动；GDP上升为世界第二，老百姓幸福感反而下降等奇怪现象。离开了辖区财政责任的清晰界定与有效问责，经济发展指标的一枝独秀，并不能带来整个社会的民生改善，反而会使公平问题更为突出，最终制约经济的可持续发展。可以说，离开了辖区财政责任，从眼前看，导致的是社会公平缺失的问题，从长远看，导致的是经济不可持续的问题。辖区财政体制以“辖区责任”为最鲜明的标志，这是它与层级财政体制的根本区别所在。
构建辖区财政体制，一方面要在现有成功经验的基础上，合理界定政府事权和财权，进一步理顺中央与地方财政关系的基本架构。另一方面，以创新性思维跳出全国上下同构的彻底分税制的思路，依据主体功能区要求，在省以下实行地方分类的因地制宜的财政体制。
(一)各级政府事权的界定
从财政体制三要素即财力、财权与事权来看，政府之间事权划分和界定是前提。1994年的分税制改革主要体现在财权划分方式——从按照企业隶属关系划分转变到按照税种来划分，以及财力分配方式——从一事一议到转移支付制度。而在事权划分上，由于当时改革的重点不在于此，因而并未触动。后来也曾想对事权划分进行改革，但囿于认识上的局限，故而一直未有进展。
事权划分与一国的治理架构有内在的关联性。我国的治理架构是很独特的，是长期的历史演变形成的，其特征很难用“集中”或“分散”这样的词语来描述。“中央决策，地方执行”，这是我国治理架构的基本特征。从决策来看，似乎是高度集中的，地方听令于中央；从执行来看，又是高度分权的，中央依赖于地方。历史上分分合合的循环往复，与这种治理架构密切相关。我国的治理架构至今都未脱离这个框架。在这个框架下，我国的事权划分与西方市场经济国家不同，主要是按照事权要素来划分和界定的，即把决策、执行、支出责任和监督在不同层级政府间进行划分和界定。除了国防和外交是按照事权项目划分和界定之外，其他的事权都是按照事权要素来划分的。例如教育的事权，大政策在中央，地方主要是执行，并在这权限内可以做出小的决策。无论是那种类型的教育，高等教育、成人教育、职业教育和基础教育等等，很难归为哪一级政府，各级政府的教育行政管理部门都在履行教育事权。这种不同于西方市场经济国家的事权划分方式，决定了我国事权划分改革的路径不是比照西方，而是在现有国家治理架构内进行。如果要改掉现有的国家治理架构，那好比要改变一个人的基因一样困难。
那么，如何完善我国政府间的事权划分呢？基本思路是分两个层次考虑：一是中央与地方；二是地方内部，即省以下。这两个层次不具有同质性，无法上下贯通，必须分开考虑。
第一层次的事权划分，应当全国基本统一,主要针对决策和监督。涉及到方向性、全局性和长远性的决策，应当划归中央，其他的决策可以划归地方。当前面临的问题是中央决策的范围过宽、过于微观，应当通过简政放权改革来下移。监督和决策是连在一起的，对决策落实情况的监督主要是在中央。同时，适当上移部分执行权，由中央执行。其标准是涉及到跨省区的执行权应当划归为中央来履行，减少不必要的委托代理。这意味着相应的支出责任也一并上移，这也可减少财力下移过程中的漏损。当前85%的全国财政支出在地方，这说明委托代理过多，把一些不适宜于地方履行的执行权也下放了，应当通过上移执行权来适当矫正。
第二层次的事权划分在地方内部，主要针对执行和支出责任。“地方”是与中央相对的概念，在我国具有特殊的意义，是一个相对独立完整的国家治理单元，也是一个责任主体。在省以下及各级政府之间同样有决策、执行、支出责任和监督权的划分问题。由于各地的市场化程度、发展水平、社会历史状况和地理条件不同，地方事权划分应因地制宜，不能一刀切。全面建成小康社会，对各个地方的要求是不同的，各个地方面临的具体条件、任务和重点也是不同的，因此，对于省以下的事权划分不能强求一律，应让“地方”这个主体来负责，只要做到财力与事权相匹配即可。
事权共担，是我国现行国家治理架构下一种有效的事权履行方式，也是经济、社会发展现阶段只能采取的方式。因此，应从政府间委托代理关系这个现实出发，对我国政府间事权划分主要应从事权要素的角度来完善。这就是将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出责任进行不同程度的细分，并分权到不同层级的政府。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。同时，完善决策方式、执行方式和监督方式以及支出责任的确定方式，也是完善我国事权划分和界定的重要内容。
(二)合理配置各级政府的财权
财权是指各级政府自主获取财力的权限，形成各级政府财政自有收入。财权包括税权、费权、产权、债权四个方面，财权的划分也就是对上述“四权”在政府间进行分割。1994年的分税制财政体制主要针对税权划分，费权、产权和债权都没有纳入现行体制之内。作为公有制国家，我国拥有大量的公共产权，但如何在政府之间界定，实际上没有破题。在“国家所有，分级管理”原则下，公共产权的管理体制变成了事实上的“分级所有”，各级政府作为管理者替代了所有者，而真正的国家所有者被虚化了。各级政府把属于国家所有的各种公共产权变成了为自己利益服务的工具，土地、矿藏及各种自然资源，还有存在于各类国企的国有资产，事实上的所有者是管理者——各级政府及其各个部门，而不是国家，变成了“地方所有制”和“部门所有制”。公共产权的处置及其收益都是地方或部门说了算，由此带来了一系列当前及今后需要面对的重大利益问题。如何把公共产权纳入分级财政体制框架之中，是完善财权划分的一个重要内容。
各级政府之间的财权配置，不是机械地按照“财权与事权相匹配”，而是首先要服从政治目标，即与整个国家的政治控制力要求相匹配。这是保证政治稳定、国家安定的大前提。在任何一国，财权与事权的匹配都是不完全的，地方政府履行其事权都离不开中央政府的转移支付。其次，财权的配置还与区域差距大小，以及中央政府平衡区域差距的目标相联系。在区域差距大，且中央政府平衡差距的目标较为迫切的条件下，财权将需要更多地向上移，财权的集中程度相应就高；反之，则可以降低财权的集中度。
另外，财权的分割也与经济发展阶段有紧密关联。在短缺经济条件下，需要把财权更多地下放给地方，以调动各级政府发展生产、增加财政收入的积极性。在过剩经济条件下，财权往往更多地上移，以弱化省以下政府过于强化的财政收入目标，以有利于落实主体功能区规划，实现经济增长与资源、生态和环境的协调。从世界范围来看，随着经济发展水平的提高，世界各国的财政集中度也在相应地提高。
(三)建立民生导向的辖区财政责任与问责机制
能否建立适合我国政治环境和社会条件的民生导向的辖区财政责任与问责机制，事关辖区财政体制成败。我国并不缺乏问责机制，诸多“一票否决”就是最行之有效的问责机制。问题的核心是问责机制要从单一的GDP导向转为民生导向，发挥上级政府对下级政府动员能力强的政治优势。
1.建立辖区财政责任机制。为了防止只顾本级过日子，应建立有效的辖区财政责任机制，这是当前财政体制改革的核心，是建立辖区财政体制的关键。
建立辖区财政责任机制，首先要区分不同级次政府的财政责任和公共服务提供责任的大小。一是辖区财政责任有大小之别。一般而言，政府的级次越低，其所辖的区域越小，所辖区域越小，基本公共服务差距就越小，反之就会越大。与此相联系，辖区财政责任大小与基本公共服务均等化的责任呈同向关系。基本公共服务均等化的财政责任主要在中央政府和省级政府，主要通过中央和省级财政的公共资源分配来促进均等化。二是提供责任有大小之别。从基本公共服务提供的有效性来看，越是接近居民，提供的公共服务就越有针对性，效果就越好。显然，公共服务提供责任大小的排序规则与财政责任大小的排序规则恰恰相反：政府级次高低与其提供责任呈负反向关系。
财政辖区责任以“财力”为基点，而提供责任以“办事”为基点。在层层委托代理的治理架构下，辖区财政责任的关键是要让财力跟着事权走，避免二者在任何一级政府脱节。这就要求：
一是明确辖区内横向的财政能力平衡责任。省域范围内发展不平衡现象普遍存在，如何保障省域范围内横向财政能力基本平衡，就成为整个政府间财政关系中具有承上启下功能的关键环节，也是实现全国基本公共服务均等化的基础。在既定的中央与地方的财政体制框架下，省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。如果省财政的能力确实不够，难以承担省域范围内的平衡责任，再由中央财政给予相应财力。但在责任顺序上不能颠倒，辖区范围的最高政府承担第一责任，超出辖区的更高一级政府承担第二责任。目前把责任顺序颠倒了，让中央政府首先负责。中央政府的责任主要是全国各省际之间的横向财政能力平衡，而不是向下越级负责。
二是明确辖区内纵向的财政能力平衡的责任。不能像层级财政那样只顾本级过日子，还要保障辖区内下级政府财政能过日子。纵向平衡的财政责任应当是除了乡镇政府的各级政府承担，不同的是承担的责任大小不同。层级越高的政府，其责任自然就越大。如果每一级政府的纵向财政平衡的责任能够到位，那么，每一级政府就只要下管一级，就可以实现整个全国纵向的财政平衡。
三是财政平衡标准是财力与事权相匹配。横向来看，就是各个相同层级政府之间都做到财力与事权相匹配，例如市级与市级之间、县级与县级、乡镇与乡镇之间比较，其财力都应能满足其履行事权的需要。纵向来看，就是每一个层级的政府财政都实现了财力与其事权相匹配。如果纵横都实现了财力与事权相匹配，也就可以说，实现了辖区内的横向和纵向财政能力平衡。
建立辖区财政责任机制的实质，是让每一级政府的权力与责任对称。一级政府既然有委派事权和上移财权的权力，那么，也应有其对称的责任：财力下移，以使其辖区范围内纵向的各级政府和横向的各区域政府都能实现财力与事权的匹配。
2.辖区财政责任的立法界定。必须通过制定政府间财政关系法和辖区财政责任法，界定各级政府之间的财政关系和各级政府的辖区财政责任。政府间财政关系法着重要解决的是中央政府和地方政府间在决策、执行、支出责任和监督等事权要素上的权限划分问题，以降低地方行为预期的不确定性，从根本上矫正各级政府只关心本级财政的状态，避免基层财政陷入困境。辖区财政责任立法的最终目的是建立各级政府财力与事权相匹配的法律保障。该法应明确中央要对各省财力的均衡负责，各省则要对辖区内各市的财力均衡负责，各市、各县都负有财政方面的辖区责任。同时，辖区财政责任法还有利于约束中央政府的行为，避免不适当的干预，有利于全国财政体制的稳定。
3.建立辖区财政问责机制。建立责任政府是现代国家治理的核心问题。在中国财政分权改革的实践中，中央在赋予地方越来越多的财政支配权的同时，在政治上保持了对地方的绝对控制力，这种制度安排构成了“中国式分权”的核心内涵，充分认识和把握这一实质可以有效地建立有中国特色的辖区财政责任与问责机制。
财政信息公开与透明是明确责任和实现问责的基本前提。财政信息综合反映各级政府的行为导向和具体行为绩效。财政信息公开与透明，是上级政府承担辖区责任，同时问责下级政府的必要条件，当前出现的许多问题，如政府间彼此不信任、监督无力、问责难等等，都与各级政府的财政信息公开与透明不够有关。建立辖区财政责任与问责机制，财政信息公开与透明的必要性是不言而喻的。
(四)主体功能区视角下的地方分类财政体制
地区差距巨大是中国的基本国情之一。中国东中西部的地区差异、差距非常明显，不同省份人口规模不同、地理状况千差万别、资源禀赋各异，经济发展水平也不一样。如此差异、差距决定了越到基层，越难以实行全国整齐划一的财政体制，如果僵硬地推行同样模式的省以下财政体制，必将严重制约全面建成小康社会宏伟目标的实现。
国家主体功能区战略就是根据资源环境承载能力、自然生态状况、水土资源承载能力、区位特征、环境容量、现有开发密度、经济结构特征、人口集聚状况以及参与国际分工的程度等多种因素，把全国划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。应该说，这是一个因地制宜的实事求是的科学发展思路。地方财政体制改革应充分考虑主体功能区的要求，不搞一刀切。省市县乡之间的财政关系如何处理，应依据各地方的具体情况——自然资源禀赋、区位特征、经济发展潜力、人口与区域文化等等，对事权、财权与财力这财政体制三要素实行不同的匹配组合，形成适合当地民生保障和改善的财政体制。全面建成小康，不断改善民生，这个大方向都是一致的，应允许各个地方自主探索不同的体制类型，做出不同的选择。也只有这样，才能真正建立起以辖区财政责任为核心的蕴含激励与约束的分级财政体制。
参考文献
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