国家税务总局税收科学研究所

内容提要：1994年分税制财政管理体制改革是规范、稳定中央与地方财政分配关系的重要举措，强化了中央宏观调控能力，调动了中央和地方的积极性。从国外的情况来看，保证中央或者联邦政府税收收入在税收总收入中的主体地位，强化中央宏观调控能力，是各国通行的做法。中国必须继续坚持税权相对集中的税收管理体制，坚持以税收收入作为各级政府财政收入的主要来源，强化中央政府的宏观调控能力，主要税种收入必须由中央政府所有，保持分税制财政管理体制的相对稳定。

关键词：税制改革  税权  分税制

目前，有一种观点认为，中国是事权从中央到地方逐级向下倾斜，税权向上层层集中，各级政府的事权、财权、税权不统一，建议以事权为基础，建立财权和税权统一的分税制。特别是上海市率先在部分行业实施营业税改征增值税并在全国实施以来，由于营业税收入是地方政府的主要税收收入，尽管在“营改征”过程中，原征收营业税的行业改征增值税后，其税收收入归属关系不变，但也有一些实践部门和学术界的人士认为，应借些机会，完善地方税体系，保障地方政府有稳定的税收收入来源。我认为，必须回顾一下1994年分税制改革的背景和重大意义，分析世界各国的普遍做法，及时纠正一些错误的观念和做法，坚持一些应该继续坚持的原则，进一步巩固1994年分税制财政管理体制改革成果。

一、1994年分税制财政体制改革的背景

改革开放前，中国实行传统计划经济体制，财政体制的基本特征是“统收统支”，主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，在某些阶段，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但财政体制一直不稳定，呈现变动频繁、中央集权和分权交替的特征[①]。

　　从1979年开始到1993年，中国财政体制的主要特征是“分灶吃饭”，财政体制开始了适应改革开放需要，改革的首要目标是解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，规范国家与企业、中央与地方的分配关系，因此，财税体制改革以“放权让利”为突破口，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，旨在调动企业和地方的积极性。

在对工商税制进行全面改革的基础上，中国先后实施了“划分收支，分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”和中央地方大包干财政体制。尽管财政体制适应了改革开放的需要，特别是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制时，由于1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重逐步转向以税为主，中央与地方基本按“利改税”以后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类，形成了中国分税制财政体制的雏形。但是，中央财政收入占全国财政收入的比重由1984年的40.5%下降到1988年的32.9%[②]，中央宏观调控能力减弱。针对这一问题，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。

因此，在1994年分税制财政体制改革前，通过两步“利改税”，工商税制的不断完善，国家财政收入结构由税、利并重，转向以税收收入为主，1979年，各项税收收入占财政收入的比重为46.9%，1992年这一比重上升为94.6%，到1993年上升到97.8%[③]，为分税制财政体制改革创造了条件。对财政体制也进行了由集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索。但是，在财政管理体制频繁变动的传统问题没有解决的同时，又出现了多种财政体制并存、中央与地方“一对一”谈判等新问题。一方面财政体制不规范、不透明，一方面导致国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显下降[④]，财政管理体制已到了非改不可的地步。

二、充分认识1994年分税制财政体制改革的重大意义

1994年实施的新税制和分税制财政体制改革，是中国由过去的计划经济体制转向社会主义市场经济体制的分水岭，新税制规范了国家与企业和个人的分配关系，分税制财政管理体制规范了中央政府与地方政府的分配关系，对于促进中国社会主义市场经济发展，强化中央宏观调控能力，调动中央和地方两个积极性，发挥了积极作用，为中国近20年经济长期稳定、持续高速发展奠定了制度基础。1994年在税制全面改革的基础上实施的分税制财政管理体制改革，从根本上解决了中国财税管理体制长期存在的一系列问题。

一是确保了中央财政收入稳定增长，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央财政的宏观调控能力。中央财政收入占全国财政收入的比重由1992年的28.12%和1993年的22.02%，提高到1994年的55.70%，除少数年份外，该比重一直稳定在50%以上[⑤]。

二是为了减少改革阻力，在保持了原有地方既得利益格局，通过主要税收收入增量中央多取的方式，形成了逐步过渡的制度。以1993年为基期年，分省分别确定中央财政对地方税收返还数额和中央从地方净上划的收入数额，保证地方既得财力。中央财政收入在增值税收入和消费税收入增量中拿的比例较高，通过税收收入增量调整，保证了中央财政收入的增长。

三是建立了一套稳定、透明的财政管理体制。1994年分税制财政管理体制改革以来，虽局部有所调整，但基本框架一直保持不变，大大提高了国家财力分配的透明度、规范性和稳定性，明确了中央与地方之间的利益界限，促使各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”，调动了中央与地方的积极性。

达到上述目的的主要手段是：集中税权，将主要税种划为中央税或者是中央和地方共享税。1994年实施分税制改革后，由于通过分税制规范了中央和地方、政府和企业、政府和个人的分配关系，充分调动了各利益主体发展经济的积极性，包括地方政府在内的各利益主体一心一意以经济建设为中心，发展经济的积极性得到前所未有的充分发挥。一方面调动了各方面的积极性，一方面促进了中央与地方财政收入的持续、快速增长，增强了中央政府的宏观调控能力，为改革开放的顺利进行打下了坚实的物质基础，为社会经济稳定发展做出了应有的贡献，推动了我国的经济建设和社会发展，使中国社会、经济发展自1994年后，进入一个快速发展的轨道。特别是美国次贷危机引发的全球性金融危机及主权国家债务危机的教训，更从另一个侧面表明，1994年分税制管理体制改革，充分保障了国家财政收入，也为中国政府从容应对世界金融危机提供了财力基础，实践证明，这一体制是符合中国国情的。

三、强化中央（联邦）政府调控能力是各国通行的做法

根据现有资料分析，国外没有一种理论强调各级政府间事权、财权与税权的匹配，因为任何国家各个地区之间社会经济发展都存在一定的差异，想通过一个统一的分税制财政管理体制，确保各级政府的事权、财权和税权正好匹配，除非是中央（联邦）政府与地方政府一对一谈判，从理论上也是不可能的。现实中也没有一个国家能够在各级政府间做到事权、财权与税权的对应匹配，多是中央（联邦）政府通过转移支付，平衡地方政府间的财政收支，从而发挥调节作用。

综观世界各国的分税制模式，大致可分为以美国为代表的分权型、以法国为代表的集权型和以日本为代表的介于二者之间的混合型。

（一）以美国为代表的税权分散模式的税收收入划分

税权分散型模式主要在一些典型的联邦制国家实施，类似的国家还有加拿大和澳大利亚。

美国各级政府税收收入非常规范、明晰，是较典型的分税制国家。以2007年为例，按照OECD的分类，属于联邦政府独享的税收收入（主要是个人和公司所得税）占全部税收收入的51.9%，属于地方政府（州和地方）的税收收入占27.1%，21%的是共享税。即便是美国这样高度分权的国家，2007年年联邦政府税收收入占税收总收入（含社会保障税）的43.0%，州政府占19.7%，地方政府占14.0%，社会保障税占全部税收收入的23.4%；如果剔除社会保障税因素，则联邦政府税收收入的比重为税收总收入的56.1%。从表1我们可以看出，真正由地方政府独享的税源较少，大的税源多是由联邦政府的税收来源。

表1  1975年和2007年美国各级政府税收收入分类表

       单位：百万美元

资料来源：《Revenue Statistic 1965-2008》,OECD2009,www.oecd.org,P266。

（二）以法国为代表的税权集中模式的税收收入划分

税权集中的国家，一般国土面积不大，政治体制相对简单的单一制国家。类似的国家还有英国、韩国。

法国各级政府税收收入划分中，以保障中央政府收入为主，是典型的集权制国家。以2007年为例，法国中央税占全部税收收入（不含社会保障税）的63.2%，中央和地方共享税占26.8%，中央政府税收收入占全部税收收入的75.5%。如果考虑社会保障税，中央政府税收收入占税收总收入的37.3%，地方政府只占12.1%，社会保障税占50.6%。法国也是一个以社会保障税为主的国家（见表2）。从表2可以看出，所有较大的税源都是由中央政府独享，地方政府没有独享的税源。

表2  1975年和2007年法国各级政府税收收入分类表

     单位：百万欧元

资料来源：《Revenue Statistic 1965-2008》,OECD2009,www.oecd.org,P244。

（三）以日本为代表的混合制模式的税收收入划分

实行这种模式的国家，历史上曾集中过税权，经过改革后采取一定程度的分权，主要国家有日本和德国。

日本政府间的税收划分更倾向于各级政府共享。以2007年为例，全部收入属于中央税的占税收总收入（不含社会保障税）1.6%，地方税占全部税收收入的11.1%，87.3%的属于中央与地方共享税，中央政府税收收入占全部税收收入的56.6%。如果考虑社会保障税因素，日本中央政府的税收收入占税收总收入（含社会保障税）36.0%，地方政府税收收入占27.6%，社会保障税占36.4%（见表3）。从表3可以看出，除少量的其他税外，其他多是中央和地方共享税源。

表3  1975年和2007年日本各级政府税收收入分类表

单位：10亿日元

资料来源：《Revenue Statistic 1965-2008》,OECD2009,www.oecd.org,P251。

（四）国外中央政府与地方政府税收收入划分特点

从中央政府与地方政府的分配关系来看，无论是集权国家、分权国家还是介于两者之间的混合型国家，税收收入都是各级政府财政收入的主要来源[⑥]，维护中央（联邦）政府税权权威和税收收入占主导地位是各国政府间财政分配关系的基本特点。

1.维护中央（联邦）政府税权的绝对权威。税权分散的国家在强调联邦宪法的绝对权威和维护国家统一和完整，联邦政府税权的绝对不可侵犯的基础上，地方政府往往拥有一定的自主权。税权集中的国家强调中央对地方的有效控制，故在权力划分中,中央处于绝对主导的地位,税收权限基本集中于中央，地方只有较少的权限。混合型则是适度集中、相对分散。因此，税权的集中与分散都是相对的，无论是何种类型的国家，都强调中央税权的绝对权威和主导地位，这种权威是以法律的形式，甚至通过宪法来明确的，这是各国税权划分上的共性。以美国为例，为了维护国家税制的统一，避免税制的冲突，美国宪法对一些税收权划分设置了底线。首先是禁止性条款，法律规定州以下政府不得课征的税种。美国宪法第一条第十款规定，一般情况下，禁止任何州课征进出口隶属于联邦的关税。其次是确保联邦税法的权威性。美国宪法第六条规定，联邦法律高于条约，是美国境内的最高法律，意味着州或地方税法与联邦税法发生冲突时，联邦法律优先适用。第三是最高法院有根据宪法纠正一切法律和行为的权力。美国宪法第三条规定，最高法院有权对国会制订的法律根据宪法做出违宪的判决，对各级政府的行为和法律做出违宪判决，包括对地方政府的不适当课税行为做出纠正，这样就从法律制度上建立了一套纠错机制[⑦]。

2.中央（联邦）政府税收收入绝对大于地方政府税收收入。根据现有的公开统计资料，在税收收入统计中，由于社会保障税是带有直接返回、专款专用的税种，因而，除少数国家将部分社会保障税纳入中央或者地方税收收入外，其他国家一般是将社会保障税收入单列，既不属于中央政府，也不属于地方政府。

从OECD和IMF公开出版物公布的各国历年统计数据来看，如果剔除社会保障税，大多数国的中央（联邦）政府税收收入都高于地方政府税收入。以2008年为例，在OECD国家中,所有联邦制国家联邦政府税收收入占税收总收入的非加权平均数为65.8%。在所有单一制国家中，中央政府税收收入占税收总收入的非加权平均数为83.5%。OECD将西班牙列为唯一的地区性国家，其中央政府税收收入占税收总收入的比重也为49.7%，是唯一的中央政府税收收入低于地方政策税收入的国家，该国1990年中央政府税收收入占税收总收入的比重为80.4%。根据OECD的统计，2009年，拉美国家中，没有一个国家的中央政府税收收入低于地方政府税收收入。据世界银行的统计，俄罗斯、南非等国2010年数据表明，这些国家中央（联邦）政府的税收收入都高于地方政府的税收收入[⑧]。从历年的数据来看，绝大多数国家的中央（联邦）政府税收收入都高于地方政府税收收入，且分税制财政管理体制相对稳定。由于税收收入是国家财政收入的主要来源，而中央（联邦）政府的税权和税收收入占主导地位，直接控制国家的大部分财政收入，从而强化了中央（联邦）政府的调控能力。

四、进一步巩固1994年分税制财政管理体制改革成果

1994年实施分税制财政管理改革是借鉴国外的经验，按照中国国情设计的。在实践过程中，又作了局部修改和完善。中国社会经济发展的实践表明，这一体制是促进了中国社会经济的发展，但也存在一些问题：一是地方政府非税收入有扩大的趋势，特别是国有土地有偿使用收入划归地方，来自土地的收益起来越多，地方政府的财政收入与土地价格捆绑在一起，成为各大城市房价高涨的重要因素之一，严重影响了社会稳定和经济发展。非税收入扩大，也冲击了税收作为财政收入主要来源的地位，影响了税收调节功能的发挥。二是现有的财政管理体制不利于东西部地区社会经济平衡发展。1994年分税制财政管理体制的核心是以1993年的财政收支盘子为基数，中央与地方一对一谈判的结果，只不过是将这种分配格局制度化、固定化。因而，目前这种财政分配体制是承认1993年地方既得利益基础上形成的，只不过是在增量上起到了一些在各地之间平衡的作用，客观上仍然是鼓励一部分先富起来的地区，对东部沿海地区是有利的。长此以往，将不利于社会的稳定和经济的可持续发展。

一些学者认为，中国税权高度集中于中央，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都集中在中央。地方只有部分地方税种的征收管理权以及制定一些地方税种具体的征管办法和补充措施的权限。认为应给地方适当放权，我认为，从长远来看，是可行的，但在近期内，由于地方政府预算约束软化，法制建设还待完善，为保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争，在条件还不成熟的情况下，还不宜分权。另外一些观点认为，中国的地方税源分散，1994年分税制财政体制改革方案，在划分中央税和地方税时，将一些收入规模小、税源零星分散，调节经济力度弱的税种划为地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税或中央与地方共享税，地方税税源从创立之初到现在就一直是以零散税种为主。这本身就是一个伪命题，世界各国的分税制几乎都是如此，中央或者联邦政府为了加强调控能力，这是普遍的做法。

进一步巩固和完善1994年分税制财政管理体制改革成果，应旗帜鲜明坚持一些好的经验和做法。

一是坚持税权相对集中的税收管理体制。中国幅员辽阔，民族众多，东西部地区之间和城乡之间社会经济发展水平相差较大，各地区间税收收入水平相差也较大，在法制建设还不够完善的情况下，地方政府预算约束机制没有建立和完善之前，为了维护社会的安定和国家的统一，中央政府必须在税权上树立绝对的权威，在相当长的时间内，应旗帜鲜明地坚持税权相对集中的税收管理体制。

二是坚持把税收收入作为各级政府收入的主要来源。各级政府通过规范的税收方式取得主要财政收入，这是社会主义市场经济体制的客观要求，有利于建立公平竞争的市场环境，也有利于增强政府开支透明度和防止腐败。必须坚持以税收收入作为财政收入主要来源这一根本的改革方向。

三是继续保持中央政府较强的宏观调控能力。近年来，尽管中央政府不断加大了财政转移支付力度，还发明了有中国特色的东部沿海地区对口支援西部地区、支援地震灾区等不规范的地方政府之间自愿转移支付模式，但东西部地区社会经济发展的差距仍在扩大。因此，必须维持现有的中央税收入在税收收入的主体地位，以保证中央政府的财政收入的主导地位，保持中央政府较强的宏观调控能力，用规范的财政转移支付方式，逐步缩小东西部社会经济发展差距。

四是必须坚持主要税种收入由中央政府所有的原则。从世界各国的情况看，大宗税收都划归中央（联邦）政府所有，一些零星分散的税收划归地方。因此，地方税收收入的增加，不可能指望税种的重新划分，必须着眼于加强税收征管，确保零散税收的有效管理。

五是坚持分税制财政管理体制相对稳定的原则。在相当长时间内，坚持税制改革和完善与分税制财政管理体制相对分开的原则。部分税种的完善、调整和新税种的开征，可以对税收收入划分进行局部调整，但总体的原则是将税制完善与政府间税收收入划分分开，保持各级政府原有收入水平基本不变，以减少税制改革和完善的阻力。在税制相对完善和稳定后，再综合考虑财政转移支付制度和分税制财政管理体制的综合改革。

参考文献：

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