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内容提要：转移支付制度是政府间财政关系的重要内容。我国经分税制改革而建立、完善的中央对地方转移支付制度业已实施了近20年，在发挥一系列积极效应的同时，也受到了一些挑战。深入研究中央对地方转移支付制度、认识其中存在问题并予以解决是一个具有现实意义的紧迫课题。本文以财政分权理论及其实践的兴起为出发点，总结中央对地方转移支付制度在世界主要国家的实践特点，结合目前对我国现有转移支付制度的主要质疑，提出了完善我国中央对地方转移支付制度的政策建议。

关键词：转移支付  财政分权  转移支付专项化

一、前言

自秦汉帝制政体产生以来，在大部分时间里，我国的央地关系都以高度的中央集权为特征。在中央对地方的控制工具中，最重要的两件工具无疑是政治手段和经济手段。政治手段体现在对地方重要官员的政治命运决定权上，中央政府通过中组部来统管高级领导干部，对他们的调动、升迁、降职、罢免都具有重要决定权。中央通过这种政治上的控制和联系确保地方和中央在政治上形成利益共同体，进而推动在经济和社会等领域的一致性。经济手段中最重要的无疑是中央对地方的转移支付，这种公共财政资源为中央政府加强其在地方的影响力提供了经济基础。

我国的中央对地方转移支付制度是自1994年分税制改革以来得以确立并开始制度化的。分税制改革之前，中央政府财政陷入了较大困境，财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入的比重迅速下降，中央政府面临着“弱中央”的状态。分税制的实行，使得我国的财政体系发生了较大变化，中央财政得到充实，宏观调控能力也因财政实力增强而不断提高。在1997年-2012年间，中央对地方转移支付在绝对数量上从2856.67亿元增长到45361.68亿元，在相对比重上则是占地方政府收入（公共财政收入与中央对地方转移支付之和）的43.9%（年均）。

分税制改革、中央对地方转移支付制度业已实施了近20年，这个财政体制框架发挥出了一系列的正面效应，但同时也受到了一些挑战。目前我国经济发展已经进入到地方政府发挥重要作用的关键时期，在这个城市化进程加快的时期中，地方政府的政务能力对经济发展、社会稳定进步都将是十分重要的。因此，深入研究中央对地方转移支付制度、认识其中存在问题并予以解决是一个具有现实意义的紧迫课题。本文以财政分权理论及其实践的兴起为出发点，总结中央对地方转移支付制度在世界主要国家的实践特点，结合目前对我国现有转移支付制度的主要质疑，提出完善我国中央对地方转移支付制度的政策建议。

二、财政分权理论和实践的兴起

财政分权（Fiscal Decentralization），是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和划定其支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。财政分权是20世纪80年代以来在世界范围内兴起的财政变革，其主要特点是政府内部自上而下的纵向分权和地方政府的财政独立趋势。从本质上来说，财政分权是政府间财政关系顺应经济全球化和冷战结束后政治环境日益宽松而做出的相应改变。

最早系统研究财政分权理论的主要有Tiebout（1956）的用脚投票模型、Buchanan（1965）的俱乐部模型、Oates（1972）等具有代表性的开创工作。一般认为，地方政府具有信息优势，能更好地使公共物品的提供适合当地偏好；财政分权可以在一定程度上鼓励地方政府间竞争，从而提高基本公共服务的数量和质量；地方政府可以作为公共物品提供的创新实验田，为基本公共服务提供创新支持。在财政分权理论不断发展完善的同时，财政分权的政策实践步伐也在大步迈进。20世纪80年代以来，世界各国普遍出现了财政分权的趋势，全世界人口超过五百万的75个转型经济体中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力（Dillinger，1994）。正如Taillant（1994）所指出的，许多国家的问题不是“要不要”分权，而是“如何更好地”实现分权。

三、世界主要国家中央对地方转移支付制度的实践特点

财政分权就必然会引起不同级次政府之间的财政权责关系。在财政分权的基础上，世界上几乎所有国家都建立了中央对地方转移支付制度。总结起来，中央对地方转移支付制度的目的不外乎两点：一是补充地方政府财力，保障其提供基本公共服务的能力；二是平衡地区间财力差异，实现基本公共服务均等化目标。尽管各国为转移支付项目取了形式各异的名称，但从根本上转移支付的形式主要有两种：财力性转移支付（General purpose transfer, Lumpsum transfer）和专项转移支付（Special purpose transfer）。前者既不指定转移支付资金的用途、也不需要地方政府提供配套资金，地方政府自由支配的程度较高；后者或者指定转移支付资金的用途、或者需要地方政府提供配套资金，地方政府自由支配的空间受到限制，但也有助于实现特定的转移支付目标。当然，由于国家之间的具体国情、政情不同，中央对地方转移支付也表现出不同的特点。笔者在研究世界主要国家中央对地方转移支付情况之后，归纳总结其实践特点如下（详见表1）：

表1  世界上主要国家中央对地方转移支付情况

备注：笔者根据资料整理。转移支付重要性从高到低的排序是：相对较大（++++）、较大（+++）、相对较低（++）、较低（+）。资料来源：财政部财政科学研究所编著，《经济危机中的财政---各国财政运行状况（2011）》，中国财政经济出版社，2012年11月第1版。

首先，单一制政体的国家财政集中程度较高，相应地中央对地方转移支付的重要性更高。在单一制政体的国家中，中央政府财政实力较强，基本的税收立法权都集中在中央政府，地方政府只有税收执法权和地方性零星小税种的立法权。中央政府通过制定较大规模的中央对地方转移支付来补充地方财力和均衡地区间财力差距。如英国、法国、韩国。

其次，联邦制政体的国家财政集中程度较低，地方政府有更多的财政实力和财政自主权。地方政府在不违背联邦宪法和相关法律的基础上可以制定辖区内的具体税收，自主征税筹集财政收入。中央政府的转移支付在地方财政收入中的重要性比较适度，并更多地是以均衡地区间财力差异为主要目标。如加拿大、美国。

第三，地区间经济发展差距较大的国家，其财政集权的特征比较明显，中央对地方转移支付的重要性较大。一般来说，地区间经济发展差距较大，自然会导致地区间财力差异较大，不同地区的基本公共服务水平呈现出较大的差异。为平衡地区间财力差异，就必然要求中央政府具有较强的财政实力，通过提供中央对地方转移支付来实现区域间的财力均衡。如巴西、俄罗斯、德国（原西德地区和原东德地区经济发展差距较大）。

第四，转移支付中专项转移支付的重要性在不断提高中。专项转移支付日益得到重视，这与专项转移支付具有提高特定领域的公共服务数量、提高地方征税努力的作用是离不开的。英国、俄罗斯、韩国都出现了转移支付专项化的趋势。

最后，在转移支付比较完善的国家中，无论是财力性转移支付，还是专项转移支付，绝大部分转移支付资金的分配都是按照既定公式规范地予以分配的，人为干扰的因素较少。只有部分用于临时性、突发性用途的转移支付没有具体分配公式予以规范。如美国、日本、德国、法国、英国。

四、我国中央对地方转移支付的实践及政策建议

2012年，我国公共财政体系的基本情况是：中央政府公共财政收入56175.23亿元，地方政府本级收入61078.29亿元，中央对地方转移支付（包括税收返还、一般性转移支付、专项转移支付）45361.68亿元。最终的公共财政收入分配状况是：中央政府10813.55亿元，占比9.2%。地方政府106439.97亿元，占比90.8%（其中，中央对地方转移支付占38.7%）。这种公共财政分配状况引起了一些新闻媒体、专家学者们的广泛质疑，归纳起来主要是：中央政府集中了过多的财政收入，地方政府在财政收入上捉襟见肘。中央政府通过规模庞大的转移支付体系来给地方政府转移财政资金，而转移支付尤其是专项转移支付存在着诸多问题，造成了“跑部钱进”的低效率局面。严格来说，这些质疑声音是具备一定道理的，但是深究其背后的内在逻辑却更为重要！

在研究世界主要国家政府间财政关系之后，我们发现，实际上财政收入集中于中央政府是具有一定的实践基础和内在逻辑的。中央政府聚集大部分财政收入，一方面是因为税收集中征管具有规模经济的好处，可以节约征管成本；另一方面是从有利于加强中央政府宏观调控能力、平衡区域间差距和减少地区间过度财政竞争的角度出发。因此不能妄断现在的政府间财政关系局面是失控的、不合理的。有些批评认为专项转移支付规模过大，产生了“跑部钱进”的低效率局面。但实际上我们发现，世界各国的转移支付形式也存在着专项化的趋势，但却并没有产生类似我国“跑部钱进”的情况。所以说，专项形式的转移支付不是重要原因，根本原因在于我国的专项转移支付项目没有公开、透明，没有进行公式化的分配，而其他发达国家的专项转移支付都存在着公开、规范、透明的法律约束。值得一提的是，转移支付专项化的趋势表明，以专项形式开展的转移支付项目具有一定的内在优势，比如能够促进特定领域的公共服务显著增加、能够提高地方财政努力、避免地方政府财力过度依赖等。

根据以上研究结果，就完善我国中央对地方转移支付制度提出以下政策建议：

第一，推进财政转移支付立法，制度化、法制化转移支付。制定《财政转移支付法》，上升到法律的高度来规范政府间转移支付制度，进一步提高政府间财政关系的规范化、法制化。

第二，建立健全转移支付公开透明和监督约束机制，削弱政治力量、人为因素的干扰。转移支付资金的使用和分配要做到公开透明，摒弃以往“一对一”谈判模式，同时提高主管部委和审计署的监督力度，削弱政治力量或人为因素的扭曲作用，保证转移支付目标的实现。

第三，切实保障地方政府公共财政能力，提高地方政府自有财政收入的保障力度，减轻其对转移支付资金的依赖程度。应从制度上赋予地方一定的税收自主权，培育地方主体税种，增强地方财政收入的稳定性和自足性；适当调整中央和地方税收收入分配关系，提高地方政府在共享税种的分享比例。

第四，整合转移支付项目，推进中央对地方转移支付的公式化，科学合理地分配转移支付资金。以财力性转移支付和专项转移支付两条主线整合、规范现有的转移支付项目。要整合现有的一些具有财力性质的转移支付项目，避免现在的多龙治水、分别立项的局面，以统一、科学的公式进行分配，更好地起到补充地方财力、均衡地区财力差异的作用。对专项转移支付，也应逐步推行公式化分配。

第五，提高中央对地方转移支付的均等化效用，保证基本公共服务均等化目标的实现。目前，我国明确能够发挥均等性质作用的转移支付项目主要是均衡性转移支付，但是在转移支付的盘子中，均衡性转移支付无论从资金绝对数额还是相对比重上来说都很小，无法有效地实现均等化效果。应扩大均衡性转移支付资金的来源渠道，加大其转移支付系数，并在其分配公式中更多地考虑人口规模等因素。

第六，合理设计转移支付项目，避免转移支付对地方征税努力的消极作用。要正确认识税收返还、一般性转移支付对地方征税努力的消极作用，建立内置激励机制，尽可能少地损害地方征税积极性。在保证公开透明、监督有效的前提下，合理利用专项转移支付对地方征税努力的积极作用。

参考文献：

〔1〕 Dillinger, William R., 1994, "Decentralization and its implications for urban service delivery", Washington, D.C., The World Bank.

〔2〕 Feld L P, Schnellenbach J. Fiscal federalism and long-run macroeconomic performance: a survey of recent research[J]. Environment and Planning C-Government and Policy, 2011,29(2):224-243.

〔3〕 Oates, Wallace E., 1972. Fiscal Federalism, New York, NY: Harcourt Brace Jovanovich, Academic Press.

〔4〕 Taillant, D. 1994. Decentralization: Local and Regional Government Development. A Literature Review.

〔5〕 Tiebout, 1956. A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, Vol. 64, No. 5 (Oct., 1956), pp. 416-424.

〔6〕 财政部财政科学研究所、中国财政学会外国财政、研究专业委员会，《经济危机中的财政》，中国财政经济出版社，2012年11月第1版。

〔7〕 蔡红英，中国地方政府间财政关系研究[M]，2007。

〔8〕 丛树海，我国不同级别政府间的财政关系[J]，河南财经学院学报，1991(2)：44-48。

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