中国国土资源经济研究院

内容提要：在澳大利亚，矿产资源一般属于全体人民所有。从事矿产资源勘查和开发，除了要缴纳一般工业企业的税费外，还要缴纳权利金、资源租赁税等等。澳大利亚矿产资源租税收益实行财政分权，充分考虑中央和地方利益关系；租税使用方向广泛，体现资源收益全民共享；矿业权设置考虑多重因素，矿业权申请费和租金则根据矿业权类型实现差别化管理；对于大型开发项目制定特殊开发协议，鼓励社会投资；在生产初期，免征或减征权利金，减轻矿山企业负担。对于我国矿产资源领域，建议改革税费制度，完善矿产资源有偿开采制度；统筹协调各方利益，调整完善矿产资源收益分配使用制度。

关键词：澳大利亚  矿产资源  租税制度  西澳

我国现有矿业租税体系主要是通过大量的调查与研究，比较和借鉴国外许多市场经济国家相关经验的基础上建立起来的。澳大利亚是矿业较为发达国家，矿产资源丰富，对其矿产资源租税制度进行研究，不仅对我国矿产资源租税制度改革具有借鉴作用，还对中国矿业企业走出去具有实际指导意义。

一、澳大利亚矿产资源租税制度

（一）澳大利亚矿产资源管理体制

在澳大利亚，除少量早期被私人获得的土地之外，土地地表所有权与地下矿藏所有权分离，对土地的所有权并不代表对地下资源拥有所有权。在澳大利亚，矿产资源一般属于全体人民所有，联邦和各州（或领地）政府有权代表人民对矿产资源开采和油气生产征收相关租金，以保障矿产资源所有者权益。

澳大利亚是联邦立宪体制，其立法权、行政权和司法权由联邦和各州（或领地）政府分享。澳大利亚矿产资源实行联邦和州或领地分权管理。

对于陆上矿产资源（包括石油和非油气资源），州或领地制定各自的矿业开采条例和相关规章制度，由矿山、矿产、能源或相关部门进行管理。

对于海上石油，领海基线3海里以内水域（coastal waters）石油的勘探与开发，由州或领地政府各自立法和管理；领海基线3海里以外水域，主要依据2006年海上石油和温室气体储存法案（Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act 2006）及相关法律规章，由联邦政府负责，联邦和与海面相邻的州（或领地）共同管理。

对于海上非油气矿产，根据1979年澳大利亚联邦政府和各州之间缔结的离岸宪法解决协议(The Offshore Constitutional Settlement) 和1994年海洋非油气矿产资源法（Offshore Minerals Act 1994），对于领海基线3海里以内水域，由各州或领地政府各自立法并负责管理；对于领海基线超出3海里以外水域，主要依据1994年海洋非油气矿产资源法及相关法律规章，由联邦和州（或领地）共同管理。

（二）澳大利亚矿业租税制度

在澳大利亚从事矿产资源勘查和开发，除了要缴纳一般工业企业的税费外，还要缴纳一些特殊租税。例如，申请和使用矿业权要缴纳相关费用和租金，开采矿产资源必须缴纳权利金。

澳大利亚矿业租税由联邦政府、6个州和2个自治领地政府共同承担征收。联邦政府征收范围包括：（1）所有澳大利亚陆上和海上石油和天然气项目，其中包括西北大陆架和煤层气项目，征收石油资源租赁税（Petroleum Resource Rent Tax，PRRT）；（2）对澳大利亚所有煤炭和铁矿石矿山开采企业征收30%的资源租赁税（Minerals Resource Rent Tax，MRRT）；（3）对原油和凝析油产品征收原油消费税（Crude Oil Excise）；（4）由澳大利亚和东帝汶共同管理的联合石油开发区（Joint Petroleum Development Area-JPDA）内实行产品分成合同（Production Sharing Contract，PSC），等等。州或领地政府则对开发陆上和近岸水域（coastal waters）的石油征收权利金或资源租赁权利金（Resources Rent Royalty，RRR），对开发陆上和近岸水域非油气矿产征收权利金，等等。

权利金不同于所得税，以及矿业权相关费用和租金，它是由于矿山企业开采导致矿产资源物质耗减而对矿产资源所有者（主要国家）的经济补偿。在澳大利亚，权利金主要由州或领地政府矿产资源行政管理部门征收，且可以用以抵扣公司所得税。各州或领地政府权利金制度各不相同，大致可以分为四类：从量征收，即对于矿产品产量按一定标准征收；从价征收，即按矿产品生产价值的一定比例征收；以利润为基础征收，类似资源租金税；混合权利金制度，即从价和以利润计征相结合。

据统计，2004年，矿业公司向州或领地政府缴纳的非油气矿产的矿业使用费和权利金约占矿产品生产总值的3.5%。

表1  澳大利亚资源租金（权利金）征收机构

资料来源：根据澳大利亚相关政府网站资料整理。

表2  油气资源租税征收情况

资料来源：根据澳大利亚资源能源和旅游部资料整理。

表3  非油气矿产租税征收情况

资料来源：根据澳大利亚资源能源和旅游部资料整理

二、西澳矿产资源租税制度

（一）西澳矿业发展概况

西澳大利亚州（以下简称西澳）是澳大利亚最大的州，面积相当于整个西欧。西澳蕴藏着多种丰富的矿产资源，矿业商业性开发涉及50多个矿种。2012年，西澳矿业产值约969亿澳元，约占整个澳大利亚的52%，其中铁、石油、金、铝、镍分别占53%、25%、10%、4%和4%；矿产品和能源出口996亿澳元，约占整个澳大利亚矿产品和能源出口的55%，约占整个澳大利亚出口总产值的40%；非油气矿产勘查投资21亿澳元，约占整个澳大利亚的56%，油气投资28亿澳元，约占整个澳大利亚的88%；矿业固定资产投资509亿澳元，约占整个澳大利亚的54%。

（二）西澳矿业管理

根据西澳《采矿法》（Mining Act 1978），所有矿产资源归王室（联邦政府）所有（1899年前转让的自有土地上的非贵金属除外）。法律上将国家所有的土地分为三种基本类型：即王室土地、公用保留土地和私有土地。在西澳，从事矿产资源勘探和开发活动，首先必须取得土地许可，还必须向矿山石油部申请并取得普查许可证（Prospecting Licence）、勘探许可证（Exploration Licence）、黄金特别普查许可证（Special Prospecting Licence for Gold）、采矿租约（Mining Lease）、普通租约（General Purpose Lease）、辅助许可证（Miscellaneous Licence）、保留许可证（Retention Licence），等等。

（三）西澳矿产资源权利金制度

澳大利亚是一个分税制国家，西澳州政府除了征收工资税、土地税等税收外，申请各种类型矿业权，必须缴纳并交纳申请费和租金；开采矿产资源还必须缴纳权利金（Royalty）。根据西澳财政部门统计，2012年权利金收入共计约53亿澳元，约占整个州税收和权利金总额的42%（包括西北大陆架海洋石油权利金）。其中，非油气权利金收入约为44亿澳元，主要用于教育、医疗、基础设施建设、社区发展等方面。

在西澳，权利金主要是矿山石油部依据《矿业法案》（Mining Act 1978）或州政府协议法案（State Agreement Acts）负责征收，其中州政府协议法案是州议会通过的关于一些重大资源项目的政府与矿业企业之间合作协议，该协议规定矿业企业的权利、义务等等，有时还包括一些具体的权利金条款。

在西澳，权利金征收方式主要有两种：从量定额和从价定率。从量定额主要针对低价值的工业和建筑材料，其中建筑材料0.62澳元/吨；冶炼材料1澳元/吨。从价定率主要针对铁矿石、金、镍等，原矿税率为权利金价值的7.5%，精矿为5%，金属为2.5%。

西澳州政府宣布，从2013年起未来三年内，将对权利金率进行调查评价，并对将权利金率调整至矿产品坑口价值的10%可行性进行分析研究。

三、经验与启示

（一）经验

1.制定特殊开发协议鼓励企业投资，定期评估维护公平竞争。对于一些大型资源开发项目，为鼓励企业投资道路、港口等基础设施建设和矿产资源勘查开发，政府与企业协商制定特殊开发协议，并经议会批准实施。与此同时，为避免税收歧视，维护公平竞争，州政府定期会对协议法案进行评估。例如，The Alumina Refinery Agreement Act1961和the  Alumina Refinery Agreement Act 1973，都包括一项七年权利金评估条款，以确保铝权利金为铝土矿价值的7.5%。

2.制定权利金减免措施，减轻企业负担，推动矿产品深加工。为减轻矿山企业负担，在生产初期，州政府一般免征或减征权利金，以促进企业尽快收回投资成本；为鼓励矿山企业延长产业链，推动矿产品深加工产业，州政府会减征权利金。例如针对铁矿石，南澳大利亚州规定，新建矿山前五年权利金率2%；北方领地针对矿产品产值的前5万澳元免征权利金；昆士兰州和塔斯马尼亚州对在本地采选或采选冶企业免征20%权利金。

3.中央地方财政分权管理，资金使用方向多元化。澳大利亚主要通过税收分权制度来分配矿产资源财政收入，对于西澳等矿产资源较为丰富地区，权利金不仅可以作为地方财政收入的主要来源，而且使用范围比较广泛，既可用于地质矿产管理等专项支出，也可用于社会经济发展各个领域的一般性支出。

4.矿业权设置考虑多重因素，租费金额实行差别化管理。矿业权设置和管理综合考虑矿产勘查阶段、矿体规模、勘查开发周期、特殊矿种管理和辅助活动等因素，矿业权申请费和租金则根据矿业权类型实行差别化管理。

（二）启示与借鉴

1.改革税费制度，完善矿产资源有偿开采制度。制定矿产资源补偿费与资源税一体化调整方案，逐步向国家通行的矿产资源权利金制度过渡，研究制定矿产资源权利金征收、管理和使用管理办法，加快制定矿产资源权利金征收管理规定，完善权利金与勘查开发效率挂钩机制。

2.统筹协调各方利益，调整完善矿产资源收益分配使用制度。完善矿产资源收益分配制度，健全中央和地方财力与事权相匹配机制。地方政府收益分配应直接向资源所在地县级以下政府倾斜，惠及矿区群众；鼓励矿山企业建立社区发展合作项目，加大对社区居民赔偿，并给予收入减免和抵扣的激励机制。加快矿产资源收益使用制度改革，既要体现资源产业特殊性，又要体现资源全民所有。除了用于矿产资源领域专项支出，“取之于矿，用之于矿”；还要用于医疗卫生、文教等一般性公共事业支出，“取之于矿，惠及于民”。

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