中国社会科学院
内容提要：当前，辽宁省既处于“黄金发展期”，又处于“社会矛盾凸显期”。本文对近年来辽宁省社会管理创新实践进行了较为系统梳理，并重点从管理理念、参与主体、管理手段、公众利益诉求渠道以及社会管理创新面临的严峻形势等多层面剖析了辽宁省社会管理创新中存在的主要问题，在此基础上，文章借鉴西方发达国家社会管理经验，提出辽宁省做好社会管理创新需要转变社会管理观念、加强社会组织培育、建立健全利益协调机制、加强和改善网络社会管理等对策建议。
关键词：辽宁省 社会管理创新 问题对策
一些国家（地区）的发展历程表明，国民收入从中等收入向高收入提升时期，往往是经济关系容易失调、社会秩序容易失常和人们心理容易失衡时期。当前，辽宁省正经历着经济社会结构、社会秩序和社会观念的急剧转型与变迁，面临着比以往任何时候都更加复杂多变的发展环境。可以说，辽宁省既处于“黄金发展期”，又处于“社会矛盾凸显期”。加强社会管理创新，准确把握辽宁省社会管理创新中存在的突出问题和解决之策,对于新形势下建设富庶幸福文明新辽宁有着重大战略意义。
近年来，辽宁省对创新社会管理进行了积极探索，取得了显著成绩。辽宁省社会管理创新实践大致可以归结为三个方面：
维护社会稳定一直是社会管理最基本任务之一。面对经济社会转型中不断显露出来的社会矛盾，建立社会矛盾调节机制十分必要。辽宁省从四个方面建立社会矛盾调解机制：一是健全舆情信息定期报送制度。深入了解和把握舆情信息是化解各种社会矛盾的基础。辽宁省建立健全舆情信息定期报送制度，通过对突发、典型、影响大的民间纠纷信息随时报告，做到报送的信息源头可查，信息反馈及时。如盘锦市兴隆台区以基层调解为重点，通过在街道选拔一批责任心强的综合治理信息员，确保做到对突发性事件早发现、早控制，从而达到预防、预警、化解、处理社会不稳定因素的目的。二是实现人民调解与“三调联动”对接。辽宁省尝试以人民调解为基础，逐步建立人民调解、司法调解和行政调解三位一体的调节新机制。通过整合多种社会资源，形成一种部门联手、上下联动的调解工作新格局，为化解社会矛盾开辟一条有效途径。如通过落实人民调解、行政调解和司法调解“三位一体”的机制，辽阳市把一些曾经远近闻名的“问题镇”建设成和谐镇。三是确立处理社会矛盾的危机公关管理机制。辽宁省在社会管理中重视矛盾激化时期的危机公关管理。辽宁省在全国率先出台了专门应对突发事件的省级地方性法规《辽宁省突发事件应对条例》。《辽宁省突发事件应对条例》的制定与执行有利于规范全省突发事件应对机制，提高处置突发事件的效能。四是完善社会矛盾的责任评价机制。辽宁省在矛盾调解机制中重视各级人大、政协、工会、民主党派和社会各界履行事前监督和事后评估职能，确保重大决策和重大项目公平、公正、公开实施。通过加大社会监督和舆论评价力度，建立多项有效的、广泛的监督保障和评价制度保障，从而实现化解矛盾于无形。
近年来，在强化“党委领导、政府负责”的前提下，辽宁省沈阳、大连和鞍山等市大力推进了“社会协同、公众参与”，构建“共建共享”的社会治理结构。通过不断出台政策法规培育发展了基层社会组织。社区社会组织的发展，承接了大量社会服务功能，弥补了政府和市场缺陷；与此同时，社区社会组织通过组织社区活动，促进了居民的全面发展，提升了居民自我管理、自我教育和自我服务能力。目前辽宁省各类社区社会组织发展迅速，已成为社会管理创新的一个亮点。如沈阳大东区津桥街道莱茵河畔社区发掘各自的人才、资源、技能等优势，组建了具有本社区特色的社区社会组织。其中，连续多次受邀参加中央电视台春节晚的老年合唱团等已形成品牌效应。又如大连西岗区将加强社区服务与管理作为重点工作，按照“政策扶持、发挥作用、分类指导、典型引路”原则，积极培育、扶持、发展社区社会组织，强化社区社会组织建设。2010年大连西岗区扶持社区社会组织发展资金达到150万元，资金的支持促进了社区社会组织的规范管理。同时，西岗区在社区社会组织的发展中还加强了党组织建设，社区社会组织在共建和谐社区等方面发挥了积极作用。
近年来，辽宁省以改善民生为宗旨，以改革创新为动力，不断开创社会管理工作新模式。沈阳市作为全国社会管理创新综合试点城市开展了大规模的社会管理创新“百点示范工程”建设，大连市开展了以便民、利民为主线的社会管理创新活动。鞍山市开创了辽宁综治工作的先河，通过不断的努力从地方立法的高度，把工作中一些长期以来行之有效的经验做法加以确定和完善，出台了《鞍山市社会治安综合治理条例》。铁岭市和朝阳市从着力解决好事关民众切身利益的教育、就业、医疗、社保等基本民生问题入手，逐年提高用于民生事业的财政支出比例，社会管理创新深入推进。大连、营口和葫芦岛等市在流动人口管理工作上提出“人性化管理、亲情化服务、本土化融合、市民化对待”的创新理念。葫芦岛市积极推进户籍管理制度改革，着力解决流动人口就业、居住、就医和子女入学等突出问题。营口市实现了流动人口与本地职工同管理、同福利和同使用的举措。这些举措有力地保障了流动人口的民生权益，为社会和谐稳定与经济发展奠定了良好的基础。
通过社会管理模式创新，辽宁省落实“以人为本、民生为本”的理念。卓有成效的社会管理创新实践极大地激发了社会各方的活力，影响社会和谐稳定的民众最关心、最直接、最现实的问题得到解决。
近年来，辽宁省创新社会管理取得一定成绩，但是，在经济转轨和社会转型复杂背景下，辽宁省社会管理创新面临严峻形势，社会管理中依然存在诸多不容忽视的问题。
（一）社会管理参与主体不足，社会组织不发达
随新兴社会力量的发育和成长，社会管理的组织基础已从单一走向多元，由党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的社会管理运行模式已渐明朗。而社会组织由于其成员具有特有的献身精神和较高的工作效率，使其完全可以担负起一部分政府和市场无法完成的社会责任，在一定程度上解决政府失灵和市场失灵。新时期辽宁社会组织发展迅速。截至2011年末，辽宁省有社会团体8803个，民办非企业单位9939个，基金会50个。然而，辽宁省社会组织发展仍面临着诸多问题。长期以来，政府没有完全从计划经济体制中解脱出来，在面对纷繁复杂的公共事务时，习惯于通过政权组织、工青妇组织等所谓“体制内”的组织来进行社会管理。由于对“体制外”社会组织的作用重视不够，结果致使政府对社会组织的管理走向了无为放纵和过度干预的两个极端，以至于该管的事情没有管起来，管了许多管不了也管不好的事。政府对社会组织监管的“缺位”与“越位”不但直接影响了社会组织的独立性，而且导致了政府与社会组织互动过程中定位不清和角色模糊，政府该放的权力没有真正下放给社会，社会组织该做的事情也没有足够的权力和空间进行，这在一定程度上挤占了社会组织的发展空间，社会组织的功能发挥也受到极大限制。
（二）社会管理手段落后
随着经济社会的发展，新生事物层出不穷，这需要政府不断扩大管理领域，改善社会管理手段。而信息化社会到来对于传统社会管理手段冲击最大。近年来，我国网络虚拟社会迅猛发展。截至2012年12月底，我国网民规模达5.46亿，是世界上使用互联网人口最多的国家。信息网络发展给社会管理带来严峻挑战，社会问题与社会矛盾日益复杂化。一是现实社会的违法犯罪已经开始向虚拟社会蔓延，利用互联网和手机等新兴媒体进行赌博和诈骗等违法犯罪活动猖獗。二是网络虚拟社会对现实社会的影响日益增强，一些公共事件网上网下遥相呼应，导致各种热点敏感问题快速放大，严重影响社会稳定。而在现实中，社会治理手段远没有达到应有的多样性和现代化要求，一些地方政府仍然沿袭传统的高压手段，致使其实践中陷入了非常尴尬境地。
（三）公众参与社会管理能力不足，渠道不畅
当前，公众参与意识薄弱，能力不足，渠道不畅。我国走过了两千多年的封建社会。正如邓小平所说的：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[①]这种封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德、伦理、思维模式和文化心理结构，至今仍影响着广大社会公众的思想与行为。目前，我国教育发展不平衡，文盲、半文盲还占相当大的比例，公众整体素质较低。即使有的社会公众希望参与社会管理，但是限于能力不足，其管理国家和社会事务的权利也难以实现。社会管理的范围涉及社会生活的方方面面，科学的社会管理需要科学的公众参与，科学的公众参与则有赖于人民群众素质普遍提高。不仅如此，目前社会公众参与社会管理的渠道依然不畅。我国除了宪法明确规定我国公民享有参政权、监督权、言论自由等基本政治权利外，还没有任何其他的法律法规提出公民参与的制度、方式及渠道等方面的具体规定和可操作性的解释。我国建立了诸如人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度、信访制度等，经过几十年的发展，成就显著。然而，不可否认的是，这些制度执行过程中还存在着许多偏颇，公众参与社会渠道狭窄且不畅通，合理利益诉求往往不能获得充分表达和实现，各阶层利益协调机制缺乏科学性和有效性。
（四）社会管理创新难度加大
当前，辽宁省社会管理创新面临严峻形势。首先，收入分配差距加大造成阶层之间对立情绪增加，化解难度加大。辽宁省在经济社会发展过程中，出现了比较严重的城乡、地区收入差距扩大现象。改革开放以来辽宁城乡收入差距从1978年到2011年的34年间有14年超过两倍以上，而且在2000年以后，城乡收入差距有缓慢扩大趋势。近年来，辽宁城乡居民相对收入差距基本维持在2.4左右，2011年辽宁城乡居民相对收入差距为2.47。
其次，人口管理难度加大。当前辽宁省流动人口和特殊人群增加，给社会管理带来了巨大压力。据统计，我国大约有2.3亿农民工，辽宁省约有近300万农民工。农村劳动力大范围流动，不仅造成数量惊人的农村留守儿童、留守妇女和留守老人，而且导致城市的违法犯罪行为增多。而辽宁省在1996年就进入老龄化社会。第六次全国人口普查的数据显示，辽宁人口老龄化程度居全国之首，65岁及以上人口占常住总人口的比重已达10.3%，但与之相应社会养老服务还明显不适应养老需求。
辽宁省社会管理除存在管理难度方面挑战外，一些社会矛盾呈现出的新特点也增加了社会管理的难度。如社会矛盾往往涉及多阶层，既有农民、城镇居民、离退休人员、个体工商业者、出租车司机，也有军队退役人员、原民办教师、退休教师等特定人群。又如，当前人流、物流、资金流不断加大，在整个社会的防范管理机制相对薄弱的情况下，违法犯罪有大量的可乘之机。
在西方，社会管理往往以“社会行政”（social administration）或“社会政策”（social policy）的名称出现。20世纪70～80年代，伴随着新公共管理及福利国家改革运动的兴起，西方发达国家的社会管理实践有了新进展，积累了丰富的经验。西方发达国家社会管理实践对于辽宁省社会管理创新与发展具有重要启示和借鉴。
（一）依法进行社会管理
社会管理决策科学化、实效化的重要支撑是完善相关法规。发达国家通常具有完备的法律体系，用以规范政府、社会组织与公民的行为。如新加坡从三个方面加强法制在社会管理方面的作用。首先，立法极为完备。为创建一个秩序井然、遵纪守法的社会环境，新加坡国会和政府制定了一整套详尽、具体的法律、法规，使政府行为、公民举止均有法可依。其次，严格执法，处罚严厉。新加坡对违法犯罪者处罚相当严厉。公务人员犯罪不仅会受到刑事处罚，其公积金将被全部没收。最后，建立有效的法律监督体系。新加坡建立了严密有效的法律监督体系来保障法律法规的执行。健全的法制环境维持了稳定的社会秩序，创造了良好的社会环境，建立了政府社会管理的“有形之网”。
（二）政府扮演管理者和服务者双重角色
现代社会管理倡导政府作为管理者和服务者双重角色，提倡改变层级式的集权管理体制为平行网络状的互动管理型态，形成一种政府、公民与社会之间的良性互动关系。
兴起于20世纪70年代初的韩国“新村运动”，之所以取得成功就充分体现了政府作为管理者和服务者角色的重要性。“新村运动”初始阶段，韩国政府向全国所有行政里和居民区无偿提供水泥，用于基础设施建设；70年代末，政府逐渐退出“新村运动”；80年代，“新村运动”逐渐完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过渡。为保障“新村运动”的顺利实施，韩国政府对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源都作了详细规定；设立“新村运动本部”、“新村运动指导部”和“救持会”三级指挥机构，形成了高效的指导网络。“新村运动”成为政府、公民和社会之间广泛的社会互助发展运动，有力推动了韩国城乡经济社会均衡发展。
（三）非营利组织充分参与社会管理
发达国家充分利用非营利组织优势，提高了社会管理的效率。首先，建立政府与非营利组织的合作伙伴关系。如1998年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”，在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、志愿活动、社区、政府采购等五个方面确立了合作原则，并适度放宽一些政府补助的政策限制。到2004年，所有的英国地方政府都实行了这一协议。其次，非营利组织参与政策的制定，更好地表达公民利益诉求。20世纪70年代以来，非营利组织在政府决策和管理的过程中已经成为一支重要力量，为政府决策提供各种咨询。政策推促型的非营利组织[②]通过形成政策提案，提供和分析政策选择，并且监督所采用的政策执行情况，从而影响公共制定政策的过程。最后，政府通过采办、发放公民票券的形式购买非营利组织提供的公共物品和服务。采办、向公民发放票券改变了政府作为公共物品和服务的生产者和提供者的双重角色，建立了社会管理的“准市场”机制。如德国在就业管理中发放就业券，而政府负责对提供者的服务质量进行监督和评估。
（四）重视社区在社会管理中的作用
社区具有参与社会管理的独特优势。发达国家一直十分重视发挥社区发挥社会管理主体的作用。首先，制定社区发展计划，给予社区组织制度和资金支持。在荷兰和英国社区发展基金不仅仅从国家政府获得资金，而且从地方机构和一些基金会及私人部门处也可以获得补助资金。其次，扩大社区参与社会管理的范围与内容。发达国家社区发展突破了城乡的限制，参与社会管理的范围得到了拓展，参与社会管理的内容也得到了延伸。发达国家治安、就业、教育、环境、保障等社会管理内容都是以社区为依托进行的。此外，发达国家还致力于建立政府与社区志愿组织的合作伙伴关系。如在美国，非营利组织一直是城市社区发展的主力军，尤其是社区发展合作组织(简称CDC)在争取捐款、游说议员和社区建设方面，做出了重要的贡献。
（五）发挥网络媒介信息交流和舆论引导的独特优势
互联网为人们的相互交流、意见表达提供了更为广阔、便捷的平台，已成为思想文化的集散地和社会舆论的放大器。如何应对一个以自由性匿、名性和虚拟性为特征的网络社会的崛起，加强网络社会管理成为世界各国社会管理的新兴重点领域。西方发达国家十分重视发挥网络媒体信息传播和舆论引导优势。如美国政府在甲型H1N1爆发后，充分运用网络媒介和手机短信平台，传播事件相关信息和最新进展，构建官方电子舆论平台，实现了对公众舆论的合理引导。
（一）转变政府管理观念，构筑多元主体共同参与的社会管理模式
社会转型期，社会矛盾凸显，政府包揽一切的社会管理方式已使政府力不从心，特别是突发公共危机事件往往复杂性强，牵涉面大，仅仅依靠政府力量已经很难顺利地解决。这需要政府转变社会管理意识，构筑多元主体共同参与社会管理的新模式，建立政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会治理机制。因此，辽宁省社会管理创新需要发挥党在社会管理格局中总揽全局、协调各方的领导作用，同时也需要政府逐步从“全能政府”向“有限政府”转变，解决政府在社会管理中存在的越位、缺位和错位问题；加强各种社会组织服务社会的能力；发挥城乡基层组织协调利益、化解矛盾的作用；提高公众素质，增强公众参与社会管理的意识和能力，为公众参与社会管理提供渠道和平台。
（二）加强社会组织培养，建立政府与社区组织间的合作关系
新公共服务理论认为，各种社会组织在社会管理过程中发挥着至关重要的作用。实现辽宁社会管理创新要积极扶持、培育基层社会组织发展，加强社会组织的活动资金、动场所等方面的支持；要充分发挥社会组织在表达民意诉求、民主参与和协商、协调利益关系等方面的积极作用；要发挥党组织对社会组织的引领作用，鼓励党员参与到社会组织活动中去，发挥党组织的政治核心作用，使社会组织始终保持正确的政治方向，促进社会组织健康有序发展；要依法加强对社会组织的监督和管理，确保社会组织依法成立，依据法律和章程提供社会管理和服务。需要强调的是，当前，辽宁省社会组织与政府的相互关系实际上还并不是合作伙伴关系。绝大部分的社区组织都是由政府主导的，具有半官方性质。为此，应借鉴国外先进经验，在完善法律、制度的前提下，实现政府应通过委托合同与采取招标等形式与社会组织建立合作伙伴关系。
（三）健全利益协调机制，畅通社情民意诉求渠道
马克思曾说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。利益严重失衡，不仅会葬送改革开放的成果，严重时还可能导致亡党亡国。社会管理创新的一项重要工作是建立健全利益协调机制，均衡不同阶层之间的利益关系，使全社会范围内的社会资源分配处于均衡合理的分布状态，以此达到化解社会矛盾，维护社会秩序目标。健全协调利益机制，要围绕群众最关心、最现实的利益诉求，加强社会矛盾源头治理，回应公众利用诉求，消除公众不满与抱怨，统筹协调各方面利益关系，妥善解决人民内部矛盾。政府要综合运用教育、协商、疏导等方法和法律、法规、行政等手段，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，化解矛盾纠纷。政府要拓宽、畅通社情民意诉求途径，通过网络舆情收集、领导信箱、手机短信等多种渠道，广泛收集民意，把握社会焦点，了解公众诉求；重视社会舆情汇集和分析，形成社情民意反馈机制，积极建设群众平等表达利益诉求的制度化平台。此外，在社区服务中心设立信访和调解等服务窗口，密切干群联系。
（四）改善网络社会管理，加强网络制度建设
互联网为人们的相互交流和表达意见提供了更为宽广和便利的平台，已成为思想文化的集散地和社会舆论的扩大器。借鉴西方发达国家的网络管理经验，结合辽宁省实际，加强和改善社会管理一方面是建立政府与公民之间良性互动的网络社会关系。而建设这种良性关系的的基石是做好网络制度建设。网络制度建设是加强网络虚拟社会管理、促进互联网健康有序发展的最重要因素，其核心内容是正确处理互联网、政府、公民之间的关系。网络制度建设应使互联网成为政府与公众之间沟通的桥梁，应对政府信息公开、公民诉求表达等做出规定，保障公民的知情权、参与权和表达权。另一方面是通过手机短信、网络舆情收集等多种渠道和方式发挥网络媒体优势，促进网民有序的政治参与。发挥网络媒体信息传播的优势和网络互动平台交流沟通的优势，及时把握公众利益诉求；发挥互联网作用，创造公众监督政府的有利条件，积极推行网络反腐等有效监督手段。同时，要提高网民政治参与的组合化、科学化程度，引导网民有序政治参与。
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