南洋师范学院

内容提要：新型农村社区建设作为统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点和促进农村发展的增长点，对于构建新型城镇化体系，实现三化协调发展，提高农民生活水平具有重要作用。不过当前新型农村社区发展实践中存在着社区居民主体性弱化、产业空心化、社区功能模糊化、社区组织培育边缘化等问题，影响了新型农村社区的可持续发展，因此必须采取有效措施解决新型农村社区实践中存在的问题，为新型农村社区的可持续发展创造有利条件。

关键词：新型农村社区  可持续发展  主体性

新型农村社区建设作为新时期推进社会主义新农村建设的一项重大惠民利民工程，对于完善城乡公共服务一体化，改善农民居住环境，减少土地资源浪费和农村空心化，构建新型城镇化体系，实现三化协调发展等具有重要的促进作用。但是由于新型农村社区建设是一种全新的政策实践创新，并没有现成路径可以遵循，地方政府在实践探索过程中不可避免的将会出现一些问题。本文从可持续性的角度出发，描述了新型农村社区实践中存在的问题，揭示了新型农村社区发展实践中存在问题的原因，构建了新型农村社区发展的具体对策。

一、新型农村社区发展实践中存在的问题

当前新型农村社区建设中存在一些不容忽视的问题，概括来说主要集中在“只见房屋不见人”，只见“硬件优化”不见“软件升级”，更关注当下现实问题[1]的解决而缺乏全面协调可持续发展的前瞻性。从可持续性发展的角度来说，当前新型农村社区建设实践中存在以下几个问题：

（一）新型农村社区居民的主体性弱化

新型农村社区建设是在政府主导下推动的基层社会变迁，新型农村社区建设的最终目的就是构建农民社会生活的共同体，建设属于农民自己的幸福家园，因此在新型农村社区实践中必须保持农民的主体性。不过当前新型农村社区建设实践中，社区民众对于新型农村社区建设的功能认知不清，参与新型农村社区建设的动力不足，地方民众的认可度不高，缺乏政府部门与社区民众以及社区居民之间的互动合作。无论是在社区规划还是社区建设，农民的主体性都是缺失的，大多数时候都是作为旁观者边缘化的角色而存在。大多数社区民众并不知道何谓新型农村社区建设，新型农村社区建设又能够给他们的生产生活带来什么变化，他们的视野里只是简单的把新型农村社区建设作为一种地产开发项目。虽然现有的政策文本中都已经明确规定新型农村社区建设需要农民参与，但是参与仍处于一种文字层面，很难落实到具体的政策实践中。

（二）新型农村社区产业空心化

新型农村社区建设作为新型城镇化的重要一环，新型城镇化的良性发展需要完善的产业体系的支撑。不过对于大多数的新型农村社区来说，并没有完善的产业体系的支撑。特别是在欠发达的地区，工业化和农业现代化的水平较低，产业空心化的问题更加凸显。新型农村社区产业空心化，首先，不利于三化协调发展。政府希望通过新型农村社区建设促进三化协调发展，但是如果缺乏三化之间的有效协调互动，那么通过新型农村社区引领三化协调发展终将成为一句空话。其次，不利于改变社区居民原有的生活生产方式。新型社区能否让就地城镇化的农民减少对土地的依赖是农民能否适应社区化生活生产方式的关键因素。农业现代化和新型工业化的发展将会改变农村原有的经济结构，减少农民对土地的依赖性，改变其传统固有的生产生活方式。如果缺乏相应的产业配套体系的支撑，新型农村社区建设虽能及时改变农村居民原有的居住环境和居住行为，但是却很难改变其固有的生产生活方式。再者，新型农村社区产业空心化不利于提高农村社区居民收入水平的提高。农业发展的弱质性早已成为社会的共识，如果强制改变其原有生活方式，必然会增加其生活成本支出，如果没有收入水平的相应提高，则是福利水平的净损失。最后，新型农村社区产业的空心化不利于吸引农民工的返乡就业创业。要想吸引农民工返乡减少新时期农村社会的空心化状态，就必须形成新的农村社会产业结构，如果没有新的产业体系的支撑，则难以吸引其返乡创业就业，最终将会形成新型空心化社区。

（三）新型农村社区发展功能的模糊化

社区概念是由滕尼斯于1887年在他的成名作《共同体与社会》一书中首次提出，认为社区就是由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的“共同体”。这种共同体关系不是社会分工的结果，而是由传统的血缘、地缘和文化等造成的^[1]，从中可以发现所谓社区就是聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体，而不是物的共同体。不过在新型农村社区建设实践中，地方政府更加关注住房、道路设施等硬件环境的改变，而忽视社区内人的发展以及社区组织培育等软件环境的优化，导致社区发展功能的模糊化。特别是随着农村社区化实践将会使得传统农村社区的熟人社会向陌生化社会发展，如果新型社区内部缺乏社区居民自治意识与能力的培养，良好人际关系的构建，缺乏对异质性社区内部的有机整合，那么新型农村社区建设就只具有形式化的空壳，无非就是新型农村集中住宅区而已，根本无法凸显新型社区的核心功能。在农村社区化的过程中，正是由于社区是亲密无间、守望相助、富有人情味的共同体，是为了满足人的各种现实需要，才使得新型农村社区实践具有现实意义。

（四）新型社区社会组织培育边缘化

社区社会组织的发展能够增强异质性社区内部的有机整合，提升社区民众积极参与社区建设的动力，提升社区公共服务供给的能力以及能够形成强有力监督体系防止基层部门在社区建设过程中的行为异化，维护社区居民的利益。不过当前新型农村社区实践中并没有着力培养各种类型的社会组织，无论是社区群众组织、社区服务组织还是社区经济组织等都没有提升到其应该具有的地位。

（五）社区公共服务供给能力有待强化

公共服务一体化均衡发展是推进新型农村社区建设的重要动因，但是当前新型农村社区建设中的公共服务供给能力不足已是不争的事实。现有的公共服务供给仍然局限在农村社区的基础设施、住房条件、生活环境改善等有限的公共服务领域，而对于农村社区居民最迫切需求的留守儿童教育，农村留守老人养老、农村文化发展、农村的就业、医疗和社会保障体系的完善等等都还是一个急需解决但现时期仍未能解决的问题。

二、新型农村社区发展实践中存在问题的原因

（一）新型农村社区实践的政治性特征导致政策执行异化

新型农村社区建设是政府自上而下推动的结果，本身具有明显的政治性特征。新型农村社区建设本身赋予的政治性特征虽然能够保障政策在基层社区的有效执行，但也有可能导致基层政府执行行为异化，弱化新型农村社区的可持续发展。首先，规避惩罚导致行为异化。基层政府在政策执行的过程中，为了完成上级政府自上而下下达的政治性任务，避免上级部门的惩罚就有可能在具体的建设过程中脱离原有的社区规划，更多关注能够看得见的社区硬件发展，而忽视了社区人际关系的构建和社区组织发展以及社区与产业之间的有效融合等软环境建设，或者为了应付上级政府的绩效考核要求，而在不具备条件的情况下匆忙推进新型农村社区建设导致社区建设急躁冒进乃至于大跃进。在政绩考核的压力下，基层政府在推进新型农村社区建设的过程中更多考虑上级政府部门的需要，设计出上级政府部门所乐意看得见的农村社区形象，不顾实际情况加快推进新型农村社区建设。其次，获得认可导致行为异化。基层政府为了获得认可奖励的需要，同样可能出现盲目攀比，在新型农村社区建设实践中更加关注其外在形象而忽视其内在功能的健全。新型农村社区建设中的奖励指标和范围就成了地方政府在社区实践中的行为选择，不过由于实际中社区奖励的标准是模糊和多元的，在多元模糊化的指标体系下，社区建设外观形象、建设数量，建设速度，入住新社区的人数、绿化情况，基础设施等可见可视且有着明确考核标准的硬性指标就成了基层政府关注的重点。而有些指标是软性指标，无法进行有效考核，比如社区民众的参与性，社区组织的培育和生成、社区配套产业的互动融合情况等就成了基层政府的次要选择。基层政府如果在社区实践过程中关注于软性指标的实现就有可能在压力型管理体制[2]下难以脱颖而出，这同样也刺激着地方政府在新型农村社区建设的功利性而忽视社区发展的长远性。最后，自利行为导致异化。在新型农村社区建设实践中，无论是奖励还是惩罚都会不断的刺激地方政府的行为选择，导致基层政府更加关注当下现实问题的解决，更加关注社区硬件环境的改善，而忽视软件环境与内在环境的互动协调发展。不过上级政府对基层部门的奖励和惩罚都是一种外在的压力，实际上基层部门本身仍然可能存在着一定的自利行为，期望能够从新型农村社区建设中获取一定的个人或群体利益，在缺乏严格监管的情况下就有可能导致基层政府人员行为的异化，忽视社区民众利益的实现。正如有学者指出地方政府之所以在新农村建设和城镇化建设中热衷于村改社区，其动机在于寻土地财政这个“经济租”^[2]。

（二）新型农村社区建设本身赋予功能的多元化导致具体的实践困境

新型农村社区建设作为新型城镇化的重要一环既是引领三化协调科学发展，统筹城乡发展的结合点又是推进城乡一体化的切入点，促进农村发展的增长点。其还被赋予了节约土地，整治农村空心化，改善农村居住环境，以及扩大内需的重要功能。而在新型农村社区建设中其本身就面临着资金匮乏，社区成员自治意识弱化以及社区组织发展相对滞后等先天不足，其又被赋予了多元化功能时，就有可能导致新型农村社区建设无法有效承载不同功能之间的协调性。

（三）基层部门的认知意识偏差影响新型农村社区的可持续发展

有些基层政府工作人员认为，在新型农村社区建设中着眼于当下存在的资金问题，土地问题等现实问题的解决对于基层政府部门来说是至关重要的。因为土地、资金等问题直接影响到新型农村社区是否能够顺利的开工建设，而新型农村社区按时顺利的开工建设又直接影响到社区长远的发展。特别是在有限的时间、资源约束限制下，地方政府只能着手优先解决住房、道路等硬性环境的改变，而在社区建设完成以后才能关注社区人员的主体性、社区人际关系、社区内部整合，社区组织的培育以及社区内部的产业融合等软性环境问题。

三、促进新型农村社区建设良性发展的对策

新型农村社区建设作为一种全新政策实践，由于基层部门的执行异化，本身承载功能的多元化以及基层部门的认知偏差导致新型农村社区发展实践中的困境。不过只要政府部门转变思维方式，完善绩效考核体系，充分发挥农民的主体性，强化产村互动融合，提升公共服务供给能力就能有效规避实践中的问题，促进新型农村社区的可持续性发展。

（一）转变基层政府部门的思维方式，完善其绩效考核体系，循序渐进式推进

新型农村社区建设是政府自上而下推动的一项惠民工程，是农村社会发展的创新实践，上级政府部门不仅需要做好顶层设计，还需要有好的基层落实。因此为了促进新型农村社区的可持续发展，防止基层部门在执行中的行为异化，就需要切实转变现有的思维方式，完善基层政府部门的绩效考核指标体系，循序渐进式推进新型农村社区发展。

首先，转变思维观念。由于基层政府部门的思维方式直接影响到新型农村社区建设的具体实践行为，如果不能转变思维方式就很难突破现有的实践行为困境。虽然新型农村社区建设与农民的内在需求有很大的契合性，农民本身也希望改变现状。而且从农村长远发展来说，推进新型农村社区建设也是一个不可逆转的过程，但是建设什么，怎么建设却是一个需要不断探索的过程。随着新型农村社区的不断纵深发展，新型农村社区在解决原有问题的同时也会凸显新问题。因此新型农村社区建设更多的应该采取一种引导而不是包办替代，应该是尊重农民的意愿放手让农民自己去探索而不是采取定指标，下命令，单纯以行政化、运动式、一刀切的方式推进，否则造成的麻烦比要解决的问题还多。

其次，完善绩效指标考核体系。新型农村社区建设是在上级政府的强力推动下进行的，上级政府制定的绩效考核指标和考核行为直接影响了基层政府的理性实践行为。因此需要采取多元化的考核指标，完善现有的绩效考核体系。对于新型农村社区建设的考核不仅需要考核建设的速度，还要考核建设的质量，不仅需要上级政府部门的满意还要基层执行部门和社区民众的满意，不仅需要住房、公共基础设施等硬环境的改善，还需要社区组织的培育和发展、社区内部的有效整合以及农村居民主体性的发挥，社区产业发展融合等软性条件的考核。

再者，加强对基层政府行为的监管。在新型农村社区建设的实践中要谨防基层部门的不当逐利行为。当前部分新型农村社区建设中所谓的“灭村运动”，就是打着神圣的名义（诸如让农民住进现代化的楼房、城乡一体化、新农村建设等）没收农民宅基地、侵害农民财产权益、破坏农民村落文化的一种地方政府强制收地行为，其实际目的是借助“土地增减挂钩”政策漏洞获取建设用地指标、突破国家土地管制红线、满足土地财政与开发商需要的侵民运动^[3]。

最后，循序渐进式推进。目前在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要的收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的^[4]。因此推进新型农村社区的过程要因地制宜探索社区建设模式，稳步开展试点，切忌在不具备条件的情况下一窝蜂似地推进。

（二）充分发挥农村居民的主体性

新型农村社区建设从本质上是农村居民生产生活方式的一个调整过程，其中每一个环节都涉及到农民的切身利益。为此在新型农村社区建设的过程中必须要充分了解农民的需求，尊重农民群众意愿，发挥农民主体作用，无论是新型农村社区建设聚居点的选择、新型农村社区工程建设，主导产业的发展，还是基础设施建设、公共服务配套，都必须让农民群众自主选择、自主参与、自主监督、自主评判^[5]。

首先，提升社区居民的参与意识。农村社区建设的执行者在构建新型农村社区时能否充分认识农民对农村社区建设的认知、意愿和公共需求，事关农村社区建设能否顺利推进”^[6]。如果新型农村社区是农民想要的，政府不支持他们也干；若只是政府想要，农民的愿望是派生出来的，则政府要负担成本，农民还有可能不买账^[7]。因此要想提升农民的参与意识就要以农民为本，以农民的真正需求为本，充分尊重农民意愿，满足农民的现实需要。除此之外地方政府要充分做好群众的思想宣传动员工作，密切与群众之间的联系，要让社区民众真正知晓社区是什么，建设新型农村社区能够给其带来什么，否则农村社区建设将沦为政府的独角戏。

其次，提升社区民众的参与能力。社区居民参与能力的培养需要充分利用社区的组织化功能以及发掘社区精英力量，通过社区组织化提升其话语权，通过社区精英的动员能力带动其他社区成员的积极参与。在新型农村社区建设中可以借鉴赣南新农村建设中的理事会经验，赣南现时期已经成为新农村建设的一个标杆。赣南新农村建设的成功，很大程度上得益于理事会和村中威望较高的老年人的社会动员能力。理事会主要由村内一些威望较高、能够服众的老年人组成。这些老人有的是从外退休回村老干部，有的是退休教师，有的是卸任村干部。他们负担轻、劳动量小，拥有较多的闲暇时间来为村庄公益事业服务^[8]。

再者，畅通参与渠道，完善参与机制。农村社区居民参与意识不足在很大的原因上则是由于其没有正常的参与渠道以及参与的无力感。因此必须构建农民自主参与的内在机制，让农民有充分的话语权，能够充分表达其利益诉求^[9]。一方面基层部门要设立相关的民意机构，能让基层农民的声音有正常的传播渠道。另一方面要加强监督，限制地方政府的不当权力。可以通过组建由基层政府代表和具有公正心的村民代表组成的监督委员会全程参与社区规划、拆迁、安置、建设和工程质量监督等，充分的保障群众的知情权、参与权、建设区、监督权和选择权。

（三）强化新型农村社区建设和新型工业化、农业现代化产业之间互动融合

新型农村社区建设作为三化协调发展的重要支点，如果只关注新型社区建设而忽视了新型社区与产业发展之间的融合互动，将难以实现三化协调发展，不利于改变农民原有的就业状态。如果政府的产业发展严重滞后，农民只是被动地往一起集中，新型社区建设就失去了发展基础，农民上了楼之后，也会变得无所事事。实现新型农村社区与新型工业化和农业现代化之间的良性互动，不仅能提高其收入水平，而且能改变其传统的生产生活方式，逐步的适应于社区化的生活方式，因此新型农村社区的可持续性发展需要优化农村社区产业结构，推动新型工业化和农村现代化之间的互动融合。首先，发展新型工业化。不同社区要根据各区域的实际情况，发展适合于本地实际情况的产业格局。地方政府充分利用东部产业转移的时机，结合本地方的地域特色，促进地方产业集聚区建设。其次，积极发展现代农业。积极创新农业生产经营体制机制，按照党的十八大要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。再者，引动农民加快农村土地流转。不管是新型工业化还是农业现代化的发展，都需要通过土地流转才能实现把土地集中。通过新型农村社区建设与农业现代化和新型工业化的互动融合实现新村让农民享受现代生活，让农民增收致富。

（四）完善农村社区公共服务供给体系

城乡统筹背景下新型农村社区的建设和发展就是让农村社区居民能够享受到与城市均等化的公共服务。但是由于政府资金投入的有限性，就需要充分挖掘社区内部资源，依靠社区力量协同推进社区公共服务体系供给。首先，农村社区公共服务的供给应该从社区居民最基本、最迫切的需求出发，有重点的提供。特别是由于农村社会成员之间已经存在着严重的经济差化和不同的利益需求的情况下，政府部门不要为了面子政绩而提供一些并不适用的服务项目。比如根据笔者的调查有些地方的新型社区建立相对豪华的路灯、喷泉等等基本公共设施，但这并不农民所能够享用的起的。很多的时候就成为了一种纯粹的摆设而已，因此在公共服务实施建设规划中一定要以农民的内在需求为出发点，而不能以一种想象的思维，建构起与城市完全一致的公共服务。其次，借鉴城市社区的公共服务理念和机制，以社区为公共平台，整合各类服务资源，推进社区公共服务事业，让居住在农村同一区域内的所有社会成员得到平等、良好的公共服务。”^[10]特别是要加强社区内部整合，通过建构社区内部人人之间良好的社区信任机制，通过人人互助的方式供给公共服务。再者，要壮大农村集体经济的力量，依靠农村不断生成的各种社会组织，实现多元化的公共服务供给。新型农村社会组织的完善和发展不仅可以弥补政府提供公共服务能力的不足，增强社区内部的整合而且是农民进行社区参与和利益表达的重要方式和渠道。地方政府应该通过各种方式引导新型农村社区组织的建立和发展，特别是农村的志愿者组织，农村互助组织的发展完善农村社区的公共服务供给体系。

四、小结

新型农村社区的可持续发展需要切实转变地方政府当前在社区建设实践中采取的见房不见人的发展思维。作为一项仍在持续不断推进中的政策创新，新型农村社区的全面发展将是一个必然的过程，而且在既定的政策运行过程中，各个地方政府通过不断探索也已经获得了解决现实困境的各种有效对策。因此我们不能仅仅关注眼前面临的现实困境，尽管没有新型农村社区建设完成就不会有新型农村社区的可持续性发展，但是如果仅仅停留在具有城市化外壳的住房居住环境等硬件条件的改善，而没有产业发展互动、社区内部整合、社区组织培育等软性条件的支撑则将最终损害农村居民的利益，造成大量资源的闲置浪费，不利于社区的全面协调可持续发展。如果缺乏长远发展的前瞻性眼光，缺乏对新型农村社区发展长期性的认识将会不利于新型农村社区的可持续性发展。实际上在城市社区建设过程中所存在的人情冷漠、社区内部整合能力不足、社区互济功能弱化问题等应该引起我们足够重视，谨防在农村社区化的过程中重新出现。

参考文献：

〔1〕 滕尼斯.共同体与社会———纯粹社会学的基本概念[M].商务印书馆,1999:5-6.

〔2〕 吴业苗.新型农村社区建设：如何可为[J].社会主义研究,2012（3）：65-69.

〔3〕 郑凤田.未来，村庄会消失吗？[N].社会科学报,2012-10-9第2版.

〔4〕 郑凤田. 迁村并居五种不良倾向剖析[J].人民论坛,2010（10）：50-51.

〔5〕 房方.新村建设，让农民充分参与决策[J].瞭望,2012（44）：40-41.

〔6〕 袁方成,王剑虎.社区建设中的农民：认知、意愿和公共需求[J].华中师范大学学报（人文社会科       学版），2009（3）..

〔7〕 石破.河南新型农村社区调查[J].南风窗,2012（23）：42-44.

〔8〕  田先红.国家与社会的分治——赣南新农村建设中的理事会与乡村组织关系研究[J].求实,2012（9）.

〔9〕 郭晓鸣.释放农民内生动力[J].瞭望,2012（44）：43.

〔10〕吴卫平.创新公共服务模式，推进农村社区建设[J].乡镇论坛,2009（6）:21-22.