中央财经大学

 

    内容提要：随着全球经济一体化及贸易自由化的发展，政府采购国际化的趋势越来越明显。我国于2007年开启加入政府采购协议(GPA)的谈判。本文综合借鉴美国、日本、欧盟等已加入GPA的国家和地区的开放与保护经验，对我国加入GPA谈判过程中应采取的开放与保护策略提出建议。

关键词：政府采购协议  保护  开放  经验借鉴

 

1947年，旨在促进贸易自由化的《关税及贸易总协定》(GATT)签订之时，各国并没有把政府采购市场的开放列入其中。但随着国际贸易的发展以及发达国家开拓海外市场的需要，政府采购市场的开放被列入GATT谈判议事议程。1981年经过谈判达成的《政府采购守则》生效，但其包括的范围非常有限，仅限于货物采购的开放。1995年《关税与贸易总协定》更名为世界贸易组织，之后，1996年经过新一轮谈判达成的《政府采购协议》(the Agreement on Government Procurement，GPA)正式生效。GPA是世界贸易组织诸边协定之一，它不仅将政府采购标的从货物扩展至货物和服务(包括工程服务)，而且将采购实体范围从中央政府扩展至次中央政府和公用企业。截至目前，GPA有41个成员方，25个观察方，我国自2001年加入WTO时便成为GPA的观察方。[①]

2006年12月WTO政府采购委员会对GPA进行了最新修订，修订后的文本于2007年1月1日生效，内容包括1个序言、22项条款、7个附件(6项附录和1个原文注释)，主要对政府采购的概念界定、范围、例外条款、发展中国家待遇、原则等进行规范。

一、我国加入GPA的谈判进程

2007年12月28日，中国正式向WTO秘书处递交了加入GPA的申请书和初步出价清单，标志着我国正式启动加入GPA的谈判进程。初步出价清单由五个附件和总备注构成。主要对开放的政府采购实体范围、门槛价及例外条款等作了规定。2008年2月18日至21日，我国分别与美国、欧盟、日本、加拿大和韩国进行首轮磋商，各谈判方提出的问题集中在我国政府采购市场开放范围窄、门槛价高、没有开放地方政府采购实体三方面。2010年7月，我国根据自身社会经济发展状况，结合GPA参与各方要价提交了第二份出价清单，对初次出价做出实质性改进。主要内容包括：扩大了中央实体的开放范围，同时各中央政府实体开放范围由初次清单中的中央政府实体本级扩展至包含各实体机关本级及其在京所属行政机构；大幅度降低中央政府实体开放门槛价，缩短履约时间；扩大中央政府实体的货物、服务及工程的开放范围。之后，GPA参与方向我国提出第二轮要价，未开放地方政府和国有企业、准入门槛高是美欧等GPA成员方对第二份清单的主要不满。2011年11月，我国政府提交第三份出价。主要增加了部分地方采购实体的开放，并且降低了中央实体采购的准入门槛，但相对各方仍认为我国出价存在准入门槛过高，未包含国有企业，例外范围非常广泛等问题(见表1)。2012年5月，第四轮中美战略与经济对话中，我国政府承诺将在年内提交第四份政府采购协议出价清单。

表1  我国加入GPA的三次谈判出价

资料来源：根据中国加入GPA初步出价[J].中国政府采购,2011(7):16—17； 中国加入GPA 第二份出价[J].中国政府采购,2011(7):18—19；中国GPA最新清单出炉：京津沪苏浙首次列入[N]. 21世纪经济报道,2011.12.15整理。

*SDR，即Special Drawing Rights(特别提款权)的缩写，自2006年起，一个特别提款权的定值货币及权数分别为：美元(44%)，欧元(34%)，英镑(11%)，日元(22%)。

**联合国主要产品分类(Central Product Classification，CPC)是产品分类的国际标准。CPC覆盖的范围要比一般的产品广。它除了包括一般意义的可运输产品外,还包括不可运输的产品和服务，以及非生产性财产或资产，如土地和具有法律效力的契约合同等形成的无形资产(如专利、商标及版权等)。

由以上三次出价清单可见，我国当前加入GPA策略呈现出以下特点：

(一)坚持了发展中国家立场

我国是典型的发展中国家，在GPA出价谈判中，我国有权利争取作为发展中国家的差别待遇。从目前的出价来看，虽然三次出价门槛价呈现逐渐递减的特点，但总体来说，我国门槛价的设定高于GPA参与方的门槛价设定[②]，这符合GPA对于发展中国家参与方给予特殊照顾的规定。

(二)开放实体以中央为主、地方为辅

我国承诺加入GPA的中央政府实体范围已由初步出价的50个增加至61个，包括绝大部分国务院序列部委，数量上有所增加；同时各中央政府实体开放范围由最初中央政府实体本级扩展至包含各实体机关本级及其在京所属行政机构。第一、二次出价清单中均未开放次中央政府实体市场，在第三次出价清单中北京、上海、天津、江苏、浙江5个地方政府的171个实体被纳入其中，包括北京市的34个机构、天津市34个机构、上海市35个机构、江苏省的33个机构，以及浙江省的35个机构。

(三)采购对象范围标准与国际相接轨

中央政府实体货物采购范围由初次出价中根据我国《政府采购品目分类表》的办公设备类、一般消耗用品、建筑装饰材料扩展至适用于联合国《主要产品分类》(CPC)中的相应的货物、服务与工程项目，同时，我国政府保留对相关实体政府采购例外项目在今后明确细化的权力。

(四)出价体现了渐进开放的原则

结合我国实行分级管理的行政管理体制，地方实体纳入出价范围与否，应由各地结合自身情况决定。我国各区域发展不均衡，地方政府由于普遍不了解GPA，地方政府是否加入GPA应审慎选择。在第一、二次出价中根据我国的实际情况均未列举地方政府实体，而在第三次出价中我国政府将北京、上海、天津、江苏、浙江五省市列入出价清单，上述五省区社会、经济各层面相对发达，五省区的开放，既是迫于外界的压力，也是对其余未加入GPA省份的保护。这一举措既体现我国加入GPA真诚务实的态度，又对保护我国整体次级中央政府实体的政府采购市场起到积极作用。在开放对象的安排上，也体现了先货物，后服务和工程的渐进策略。

二、典型国家和地区加入GPA的经验借鉴

GPA成员方主要为发达国家和地区，美、日、欧盟在加入GPA时所采取的策略具有典型代表性。

(一)美国加入GPA的主要做法

    1.政府采购市场开放范围。美国是最早加入GPA的国家之一，其中央政府实体开放范围包括联邦政府、国家航空航天局、进出口银行、商务部等79个部门。各州作为次中央政府有权根据自身情况选择是否加入GPA及加入GPA的范围程度，目前包括华盛顿、纽约在内的近40个州根据自身特点选择全部或部分加入GPA。其他开放实体包括纽约和新泽西州港务局、乡村电气化资金管理局、能源部有关机构等。[③]

    2.美国的例外条款和除外项目。美国声明其纳入GPA的范围不包括为财务机构调节流动性和提供管理的服务、非合同性协议或任何形式的政府援助、政府债务的销售和分销等。同时，美国加入GPA时，为扶持帮助中小企业和少数民族发展预留了采购项目。

美国的除外项目主要为涉及国家核心利益及国家安全的领域，包括国土安全部、农业部、国防部、交通部、国际开发总署等中央实体的采购项目，联邦政府投入资金的交通道路与机场建设项目，具有特殊意义(如为促进落后地区发展、为扶持残废退伍军人、少数民族及妇女经营企业、为保护环境)的采购，涉及高新技术的政府采购等。

    3.美国加入GPA谈判政策协调机制。美国加入GPA谈判事务由白宫贸易代表办公室领导，并建立多层次的机制用以协调立法机构、联邦政府、地方政府、企业之间的关系，实现全方位的政策协调。其核心工作组是贸易政策协调小组，由负责谈判的国务院19个联邦政府部门组成，包括商务部，国防部，财政部，劳工部等，其中白宫贸易代表办公室担任主席。白宫贸易代表办公室有一个专门的工商咨询委员会和政府间咨询委员会。其中，工商咨询委员会是负责与美国企业的沟通，政府间咨询委员会由50个州的代表组成，主要负责与各州政府沟通。白宫贸易办公室也保持与参议院和众议院财政委员会的沟通。在决策的过程中如遇到分歧，首先在贸易政策协调小组讨论谈判。如无法组内达成一致，将提交至副部级“贸易政策审核小组”解决。如仍无法达成共识，争议将被提交由总统主持的国家经济委员会做出最后决定。

    (二)日本加入GPA的主要做法

1.日本政府采购市场开放范围。日本是GPA的发起方和最早签字方之一。在中央政府实体方面，日本承诺GPA 覆盖所有受到日本《会计法》约束的实体，包括21个政府机关。门槛金额方面，日本建筑采购为450 万SDR[④]，比大多数GPA 参与方(500万SDR)要低。

日本开放的次中央政府实体包括所有47个县级实体和12个“政令指定城市”。[⑤]而且，所有这些实体下级机关、附属和分支机构都在GPA 的覆盖范围之内。因此，可以认为日本将几乎全部地方实体都纳入了GPA 的管辖。不过，地方实体在门槛金额上要显著高于中央实体，货物的门槛金额为20万SDR，建筑为1500万SDR，其他服务为20 万SDR。其中建筑的门槛金额大大高于美国的500万SDR。

在其他实体方面，日本也有大量的国有企业或事业单位，部分履行着政府的管理或其他职能，这些实体并非赢利性机构，而以实现特定的政府目标为责任，此类机构被列入开放范围，门槛价规定与中央实体相同。

2.日本的除外项目和例外条款。中央政府实体方面被排除的产品包括武器设备和一些军民两用产品，汽车及零部件、电力和电子设备、建筑材料和预制构件、纺织品和服装等产品也被排除在外，体现出日本在做出承诺时保护本国相关产业的目的。在次中央政府实体方面，与电力生产、输送有关的采购不受GPA 管辖，而且地方政府实体出于盈利目的进行的采购也不适用GPA。日本的国有企业或公共公司，如东京地铁公司、日本高速铁路公共公司等，被列入开放范围，但日本在注释中特别规定这些实体出于盈利目的的采购不受GPA约束。

日本的服务清单采用了正向列表法，列举了受到GPA 覆盖的服务种类，但范围相当有限，仅包括两类：一是国内不能充分提供的，比如废物处理服务、排水服务、大厦清洁服务、快递服务等；二是国外企业难以同国内企业竞争的，比如印刷和出版服务、陆路客运服务、航空客运服务、汽车维修服务等。在149个服务分部门中，日本只承诺开放39个部门。

    3.日本履行GPA承诺的情况。日本一直实行公开、开放和非歧视的政府采购制度，尽管如此，在名义上开放政府采购市场的同时，日本的各级政府采购实体仍然有较大的自由度来选择自己中意的供应商。同时日本在符合GPA 规则的前提下，采用“分拆合同”，使更多采购项目金额低于门槛价保留给国内市场，尤其是日本的中小企业。数据显示，在全部政府采购中，高于门槛金额的采购合同的平均比例从1983－1992 年期间的40.8% 降至1997－2003 年间的33.1%。[⑥]

    (三)欧盟加入GPA的主要做法

    1.欧盟政府采购市场开放范围。在中央政府实体方面，欧盟总部(欧盟部长会议和委员会)以及各成员国的中央政府都被列入清单；在次中央政府实体方面，一般均由成员国自身决定谈判，但大部分地方政府机构被列入清单；在其他实体方面，欧盟大部分公共部门企业均被列入政府采购清单，包括电力、港口、机场等。欧盟的采购对象开放程度非常高，包括除军事原材料以外的所有货物，大部分的服务项目，以及大部分的建筑工程。在采购门槛价设置方面，货物和服务的采购中央政府实体门槛为13万SDR、次级中央政府机构实体门槛为20万SDR、其他实体门槛为40万SDR；工程采购的门槛均为500万SDR。[⑦]这与GPA成员方普遍的门槛价一致。

    2.欧盟加入GPA的例外条款。欧盟加入GPA的例外条款主要包括：军事原材料采购项目、保护环境、医疗、教育等方面的采购和BOT项目等。欧盟为确保例外项目的具体实施，制定了相应的法规细则，并由实务部门负责执行。

    3.欧盟加入GPA谈判政策协调机制。加入GPA谈判时，欧盟成立了“谈判协调办公室”以便协调、综合欧盟各成员国的观点和立场，同时负责制定谈判方案。该办公室包括欧盟贸易司、欧盟内部市场司和驻世贸组织代表团。谈判协调办公室通过讨论制定谈判方案后报送部长理事会，经批准后形成对外谈判的正式方案。

(四)美、日、欧加入GPA的共同经验

相对来说，由于美、日、欧为发达国家和地区，因此其开放的市场范围较宽，其通行做法有：

1.都实行开放与保护并举的策略。没有任何一个国家和地区完全开放政府采购市场。保护的领域通常为涉及国家安全、本国民族产业、环境、高新技术等领域。

2.充分发挥政府采购的社会政策功能。例如美国GPA例外条款体现了对中小企业、少数民族发展、促进落后地区发展、扶持残废退伍军人、妇女以及环境的保护。日本“分拆合同”的做法也体现了对中小企业的照顾，同时日本对服务业的保护也很明显。欧盟也体现了对环境、医疗、教育及建筑业的保护。

3.次中央政府的开放有一定的谨慎性。美国州政府有权选择纳入与否，日本地方实体在门槛金额上要显著高于中央实体，甚至在建筑上门槛价高于一般标准。欧盟也一般由成员国自身谈判决定。

4.由多部门联合组成专门的谈判组织。如美国加入GPA谈判事务的核心工作组是贸易政策协调小组，由负责谈判的包括商务部、国防部、财政部等在内的国务院19个联邦政府部门组成。欧盟在加入GPA时也成立了“谈判协调办公室”，囊括了欧盟贸易司、欧盟内部市场司和驻世贸组织代表团。

5.各国政府采购市场开放与否取决于机会是否对等。表面上发达国家开放范围普遍较宽，这一方面是因为其在产品、技术等方面有较强的竞争实力；另一方面是由于GPA开放范围取决于双边谈判的结果，因此双方开放的实质原因则在于互相提供平等的参与竞争的机会。例如，由于美国没有开放全部州一级采购实体，欧盟按照机会均等的原则进行测算，仅向美国开放了次中央一级采购实体的货物采购。

三、我国现阶段加入GPA整体趋势判断和总思路

(一)以“商机互惠”为原则，当前开放范围不宜过大

1．我国产业竞争实力尚需积累。与GPA其他成员方相比，我国产业竞争实力明显较弱。如加入GPA，开放政府采购市场，在汽车产业、电子信息产业、绿色能源产业等高新技术产业与服务方面，我国政府采购市场将被外国产品和服务占领，而我国现今仍旧以劳动密集型产业为主的经济模式很难通过GPA成员国政府采购市场进一步扩大出口份额。2008年经济危机以来，我国多次遭遇WTO成员国对我国制造业产品反倾销、反补贴调查，我国作为“世界工厂”输出高能耗、低附加值的产品已经面临越发艰难的境地，这也将促使我国加快产业转型和产业升级。在我国完成经济体制转型之前匆忙加入GPA对促进我国社会经济发展并无过多益处，还将对我国重点扶持产业的发展造成冲击。

2．各国政策转向“内向化”。当前金融危机背景下，世界经济增长整体放缓，美国经济复苏乏力、失业率居高不下，欧洲主权债务危机有愈演愈烈之势，世界贸易保护主义抬头，不少国家倾向利用政府采购政策拉动内需。我国作为新兴经济体，仍旧保持着旺盛的经济活力，面对需求乏力的外部环境，我国的经济政策已经明显趋向于通过国内投资、刺激消费拉动内需来保持和实现我国经济的持续增长。政府采购市场是全球贸易的重要组成部分，我国现阶段保持对国内政府采购市场的自主，将对我国经济保持平稳较快发展起到至关重要的作用。

(二)在遵守谈判准则的前提下采取渐进策略

1．认清我国发展中国家地位。GPA是名符其实的“富人俱乐部”，目前GPA共有41个缔约方，其中除欧盟的27个成员国中有部分经济不太发达国家外(如拉脱维亚、保加利亚等)，其余缔约方都是老资格的发达经济体。GPA各项规则建立之初是基于发达国家的制度理念构建的，规则后期的修改完善也同样由发达国家主导。GPA参与各方强烈要求我国加入GPA也是看中了我国广阔的政府采购市场和潜力[⑧]。我国作为发展中国家在加入GPA中处于相对弱势的地位，如未做好充足准备便加入GPA将有较大损失，这一点我们必须认清。

2．制定渐进性加入策略。我国加入GPA的谈判随着时间推移将面临来自各方的巨大压力，基于我国开放政府采购市场动力不足的实际情况，我国在谈判中应循序渐进，在实体开放范围、门槛价、例外条款等方面逐步降低开放条件，缓解外部压力、满足各方需求的同时为我国调整体制制度和经济结构争取更多时间。我国加入了一些国际协定和地区组织，同时我们又有自身的国家发展战略，制定加入GPA的策略要充分考虑到这些因素。例如我国政府已承诺将在2020年向APEC成员方[⑨]对等开放政府采购市场。目前同为GPA和APEC的成员有：美国、加拿大、日本、韩国、中国香港、新加坡、中国台北。因此，我们应重视和这些国家的谈判，将GPA谈判和APEC谈判衔接起来。

(三)充分认清我国目前的事实开放度^[⑩]，采取有保有放的措施

我国现阶段的政府采购市场实际情况显示，我国政府采购市场的事实开放度已经很高。例如在汽车行业，2010年，自主品牌轿车的政府采购量也不足总量的30%；2011年1至6月，政府采购中自主品牌比例仅为20%。[11]在GPA谈判过程中，我国应将既成事实的已开放的政府采购市场加以分类，对我国准备开放的领域予以制度上明确和进一步规范；对我国暂时将给予保护的领域在制度上明确规定，给予实际保护，体现我国政府采购市场的实际开放程度。

四、我国加入GPA的开放与保护策略选择

(一)开放实体范围的确定

在确定我国政府采购实体开放范围时应充分借鉴其他GPA成员方的经验。在具体双边谈判时，遵照基于严格的市场统计的商机互惠来开放我国政府采购市场。目前，对于中央政府实体的开放我国与GPA参与方差异不大，各方分歧主要体现在次中央政府实体即地方政府实体的开放与否及开放程度。迫于谈判方的压力，在第三次出价中，我国首次将北京、上海、天津、江苏、浙江五省市纳入开放范围。可以预见，随着GPA谈判的深入，各方对于扩大我国地方政府实体开放范围将会提出进一步的要求。但从国际一般做法来看，地方政府在加入GPA时可以有一定的选择权，我国也要充分利用这一点，并应依据政府采购规模及政府采购法律制度等指标将地方政府划分为多个梯队，依据谈判进展对各梯队是否加入GPA及加入时间进行最终确定。

未来国有企业的开放是不可避免的，但由于我国并没有将国有企业纳入到政府采购法范围，考虑到法律的严肃性，在修订政府采购法之前我国完全有理由不开放国有企业。之后也要审慎考虑是否开放国有企业，先将竞争力强、成熟稳健的部分国有企业纳入GPA开放范围作为试点，而对于涉及国计民生的国有企业则采取保护。

(二)门槛价的制定

GPA对于发展中国家加入应给予适当的优惠，因此我国最终的货物采购、服务项目、工程采购的出价均应高于GPA参与方的平均出价。同时，对我国暂不想开放却迫于各方压力开放的采购主体设立高门槛价予以保护，地方政府门槛价也应高于其他国家和地区。门槛价应继续坚持5年的过渡期，为我国适应政府采购市场开放所面临的风险提供时间。

在出价时我国可在对中央政府采购门槛统一划分的前提下，对次中央政府实体出价门槛根据其自身经济发展水平采取分层划分。经济相对发达、各类法律制度相对健全、竞争力较强的地区可以适当降低出价门槛，而对于经济发展相对落后、竞争力较弱、国家希望给予实质保护的地区则应适当提高其门槛价。

    (三)开放项目的例外与发展中国家条款

我国还应充分利用GPA中规定的例外条款。结合美国、日本、欧盟等国家和地区的经验，我国在涉及国家安全、能源、公共事业等领域的政府采购活动，以及为扶持中小企业发展、保护民族企业、促进落后地区经济发展、具有特殊帮扶用途等的政府采购项目，应列为GPA的例外条款，同时进一步完善我国国内政府采购法律法规的相应配套依据，在不同GPA“非歧视性原则”相违背的前提下，更好的促进我国经济发展。由于例外条款的存在，即使像美国这样的发达国家，其实际开放程度也是有限的，如美国70%的政府采购来自于国防安全。

GPA出价采取分别承诺的方式，在规定中明确指出发达国家成员在与发展中国家成员谈判时，应充分考虑发展中国家成员现阶段所处的经济社会发展阶段，对其经济贸易需求应给予优先考虑与关照。我国在谈判过程中，尤其是对GPA中发达国家成员的谈判中应充分利用我国发展中国家的特殊地位，结合我国经济发展的特点，发挥我国劳动密集型产业优势的同时，充分引进先进技术，采购先进的产品、服务与工程项目。在保证贸易优势的前提下，利用对外采购填补我国现有经济的不足，推动我国产业转型与产业升级。总之，应利用我国的发展中国家地位在谈判过程中争取更大的优势。

    (四)确立国货标准优先购买国货

美国、欧盟、日本等国家地区在一定程度上都存在购买国货条款，其中美国最具代表性，如美国政府出台《购买美国产品法》，规定联邦政府采购货物及工程中，必须明确购买美国产品的要求，该法律对国货的定义为在美国本土制造比率超过50%。[12]这一政策的实施在金融危机的关键时期提振了美国经济。在各国均存在国货标准的情况下，我国也应在政府采购市场开放后根据不同行业划分，确定相应的国货认证标准，在一定程度上扶持国内自身产业发展，尤其是对处于成长阶段的企业与行业。特别是在经济相对萧条时期，实行国货采购政策对本国企业的生存与发展起着至关重要的作用。如印度规定政府官员用车采购必须为国产汽车。

    (五)规定对外采购的规模限制

在采购国货的同时，很多GPA参与方对外国产品的采购同样设有限制，如我国台湾在《政府机关及公营事业机构办理进口签证须知》中规定，对于电子、机械、电机等设备进口，超过60万美元须附工业局无限制说明，否则将无法获得进口签证。欧盟则规定采购金额在20万欧元以上的货物和服务、500万欧元以上的工程必须在欧盟范围内采购。我国应该在政府采购市场开放后制定相类似的规定，对于涉及金额巨大的政府采购项目，规定只能在本国范围内采购。

(六)充分发挥政府采购的政策功能

一是给予国内产品一定的价格优惠。部分GPA参与方规定在国内外产品性能相同情况下，优先采购本国产品，并给予国内产品一定价格优惠。例如欧盟曾规定，对能源、自来水、通讯、运输等公用事业的政府采购，凡在3%价差以内的，应优先采购欧盟产品。我国在政府采购市场开放后，对于公共事业项目可采取价格优惠措施，对于我国产品可以满足采购需求的政府采购项目，给予相应的价格优惠。二是支持中小企业发展。我国《政府采购促进中小企业发展暂行办法》中规定面向中小企业采购的预算应当占政府采购项目预算总额的30%以上，其中预留给小型和微型企业的不能低于60%。对于非专门面向中小企业的项目，对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除。三是要鼓励自主创新。虽然2011年6月我国停止执行2007年5月颁布的《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》三个文件的通知，但这并不意味着我们就不能利用政府采购促进自主创新，国外的经验也表明，即使加入GPA，也可以将高新技术作为保护领域。

 

参考文献：

〔1〕刘慧,时光.日本政府采购制度与实践[J].中国政府采购，2001(5).

〔2〕王习武,唐龙生,臧发臻.美国政府采购的国际化进程及对我国的借鉴[J].财经论丛，2002(5).

〔3〕美国加入GPA有关情况及对我国的启示[J].中国政府采购，2008(1).

〔4〕屠新泉.日本参与《政府采购协议》的经验与启示[J].国际经济合作，2009(10).

〔5〕邓利华.加入GPA 后开放湖北政府采购市场的利弊及对策[J].湖北社会科学，2010(9).

〔6〕韩常,青蔡坚.加入GPA 对我国产业安全影响的实证分析[J].国际贸易问题，2010(12).

〔7〕李成钢.中国加入政府采购协议的形势判断和对策分析[J].经济研究参考，2010(20).

〔8〕张建伟.GPA次中央政府实体范围的界定及对我国开放范围的建议[J].生产力研究，2011(9).