陈阵/丹东市政府 潘爽/大连理工大学
内容提要：我国加入GPA谈判已经进入关键时期，地方政府采购市场将逐步开放。加入GPA将对辽宁省省级政府采购产生重要影响，此外省内招标采购、省属事业单位采购等也将受到GPA的影响。为此，辽宁省应以积极主动姿态迎接挑战，采取措施减轻加入GPA产生的负面影响，同时做好法律准备。
关键词：GPA 出价清单 门槛价格 辽宁
一、我国加入GPA谈判的最新进展
（一）地方政府采购实体首次被纳入新的出价清单
为履行入世承诺，我国政府于2007年末正式启动了加入WTO《政府采购协议》（Government Procurement Agreement, GPA）谈判。我国加入GPA谈判的核心议题是通过谈判，列出出价清单中的政府采购实体（中央政府、地方政府、国有企业）的范围以及采购对象（货物、服务、工程）的范围及门槛价格。GPA要求新加入成员要在清单中充分列出政府采购实体以及采购对象的范围，以及相对较低的门槛价格，以使参加方能够开放足够规模的政府采购市场。
在2007年末首次出价清单与2010年6月第一次修改的出价清单中，我国仅列入了部分中央政府部门及一些中央级事业单位，地方政府与国有企业并未列入；在2011年11月末递交的第二次修改的出价清单中，我国首次列入了地方政府实体，包括北京市、天津市、上海市、江苏省、浙江省5个地方政府的发改委、国资委、地税局、财政局等总计171个采购实体机构，国有企业仍未被列入出价清单。根据2012年5月第四轮中美战略与经济对话（S&ED）成果，我国政府将在2012年WTO政府采购委员会最后一次会议前提交第三次修改的出价清单。
（二）GPA新文本的修订扩大了参加方政府采购规模
在我国于2011年底提交第二次修改的出价清单的同时，GPA 42个成员（包括欧盟27个成员）通过艰苦谈判，完成了WTO《政府采购协议》新文本的修订。新修订后的GPA将进一步扩大政府采购实体与对象的范围，包括加拿大首次将10个省级政府机构列入了出价清单，日本、以色列、新加坡、瑞士等国新增了50多类政府采购服务项目。WTO估计，新修订的GPA每年将增加1000亿美元的政府采购市场份额。GPA新文本完成修订为我国未来加入该协定建立了新的制度框架，同时也将使我国未来承诺的政府采购市场规模进一步扩大。
由此可见，我国加入GPA谈判已经逐渐进入实质性出价阶段，根据修订后的GPA文本内容以及参加方的要价，在2012年末的第三次修改的出价清单中我国将有更大范围的政府采购实体纳入，其中地方政府实体范围将进一步扩大；同时，各级政府采购实体对应的货物、服务与工程的门槛价格也可能有所下调。
二、加入GPA对辽宁省政府采购的潜在影响
由于政府采购规模与经济发展水平成正比，我国地方政府采购市场开放将以东部沿海地区经济发达省份为主。因此，随着我国加入GPA谈判清单中的地方政府实体范围逐步扩大，辽宁省很有可能步上述五省市之后尘，被列入新的出价清单中。因此，辽宁省应未雨绸缪，在正式列入出价清单前充分研究加入GPA对辽宁政府采购带来的潜在影响。
（一）公用事业单位与国有企业采购实体纳入出价清单仍存变数
确定政府采购实体范围是目前我国加入GPA谈判所面临最大的挑战之一。我国《政府采购法》明确规定政府采购主体为政府部门、事业单位与团体组织。而GPA采用的却是“公共采购”的概念，采购主体除了上述使用财政资金采购的政府、事业单位、团体组织之外，还包括公用设施单位与国有企业非商业目的的采购，且不限于用财政资金。
根据WTO公布的数据，GPA成员方政府采购规模约占其GDP的15%-20%。2008年欧盟政府采购规模为20880亿欧元，占GDP的比重为17%。根据我国官方公布的数据，2011年我国政府采购总额为9000亿元人民币，约占我国GDP的2.6%；若按照GPA的口径估算，涵盖了公用设施单位与国有企业之后的我国公共采购规模估计高达7万亿人民币，约占我国GDP的20%。国内学者曾根据GPA的统计口径对大连市2006年-2008年三年的政府采购规模进行统计，大连市公共采购总支出占大连市GDP的比重分别为22%、24%、23%，政府部门、事业单位与团体组织的政府采购支出占全市公共采购总规模的比重分别为13%、18%和19%，公用设施单位与国有企业的政府采购支出所占的比重分别为87%、82%和81%。
公用设施单位与国有企业采购占据公共采购的大部分比重，国有企业是否应纳入出价清单已经成为加入我国加入GPA谈判的焦点议题。按GPA成员的要价口径，省级政府采购主要由现行省级政府采购、省级重大工程招投标、机电设备国际招投标、省级医院药品采购、省属国有企业采购五大块组成。尽管欧美等GPA成员极力要求将国有企业纳入我国的出价清单，但目前我国政府对国有企业的开放仍持有保留意见，在已提交的二次修改的出价清单中均未列入，我国在第三次修改的出价清单中是否纳入公用事业单位与国有企业仍存在变数。
（二）辽宁省、沈阳市与大连市可能列入新的出价清单
GPA谈判遵循着采购规模对等与双边互惠的原则，除了作为发展中成员应享有的优惠之外，我国承诺开放的政府采购规模应与目前GPA主要成员的开放规模大体一致。目前GPA主要参加方中，美国政府采购规模总计约2万亿美元，欧盟采购规模约为2.8万亿美元，日本中央政府采购总额366亿美元、地方政府91亿美元，韩国政府采购总额约432亿美元。尽管我国出价清单中的采购实体不断增加，但我方的出价中承诺的采购规模与美国、欧盟等GPA主要成员方的要价仍存在较大差距。在第三次出价清单中，京津沪苏浙5省市GDP规模占全国的25%，5省市的政府采购规模约占全部地方政府的30%。此外，5省市开放的实体仅包括一些省级政府组成部门，并未涉及省属学校、医院等事业单位，更未涉及公用设施单位与国有企业。而根据美欧的最新要价，次中央实体应包括我国全部27个省区、4个直辖市以及23个大中型城市，其中就包括辽宁省、沈阳市与大连市。
辽宁省政府采购规模较大，开放程度较高。2010年辽宁省GDP规模占全国的4.2%，政府支出占全部地方政府支出总量的3.2%，与上述5省市的水平接近。地方政府开放的层次要受到其他类型采购主体尤其是国有企业开放程度的影响。从目前的谈判形势看，辽宁省政府采购实体将会依据一定的开放层次与开放次序纳入出价清单。首先，辽宁省省级采购机构将最有可能被纳入出价清单中，类似于已经列入的5省市，包括省发改委、卫生厅、交通厅、环保厅、教育厅等省政府组成部门可能最先开放，随后开放省级事业单位与团体组织的采购，包括学校、医院、科研机构等采购实体。其次，随着更多地方政府采购实体纳入出价清单，沈阳市与大连市的政府部门、市属事业单位与团体组织也可能依次列入新的出价清单中。最后，辽宁省省属国有企业在短期内被列入出价清单的可能性较低，欧美要价中列出的国有企业主要是国资委监管的100余家中央企业，省属国有企业加入GPA仍需时日。
（三）门槛价格对辽宁省省级政府采购的潜在影响
门槛价格与采购实体与采购对象范围共同决定了GPA参加方政府采购的规模，GPA成员方的政府采购货物、服务与工程的金额超过门槛价格则需要对其他成员方开放。因此，确定各级采购实体对应的门槛价格是我国加入GPA谈判的另一焦点议题。目前GPA成员方承诺的门槛价格基本相同，地方政府采购货物、服务、工程的门槛价格分别为20万、20万和500万SDR。我国在第二次修改的出价清单中将地方政府工程采购的门槛价格在过渡期结束时设定为3000万SDR，是GPA成员工程门槛价格的6倍。可见我国目前出价中的门槛价格与GPA成员的要价之间仍存在较大差距，在未来的出价中可能还存在着一定的下调空间。
由于地方政府采购的门槛价格尚未明确，我们可以就门槛价格设定对辽宁政府采购的潜在影响做出模拟分析。假定辽宁省级政府部门采购货物、服务、工程的门槛价格为现行GPA成员水平的20万、20万、500万SDR，按照SDR（IMF特别提款权）目前的计价水平1SDR约为9.7RMB（按2012年5月份汇价计算），以人民币计价分别为货物194万元、服务194万元、工程4850万元（若人民币汇率继续升值，则以人民币计价的门槛价格将有所下调）。作者收集并整理了“辽宁政府采购网”公布的2011年辽宁省省级政府采购数据，在辽宁省省级政府组成部门中，公安厅、卫生厅、环境保护厅、交通厅、教育厅、国土资源厅、民政厅等25个省政府机构实施了政府采购，采购合同总金额为9.3亿元人民币。其中，货物与服务采购7.0亿元，工程采购2.3亿元。在货物与服务采购中，金额超过194万元的采购总计约5.4亿元，约占全部货物与服务采购的77%；金额超过4850万元的工程采购仅有1份合同（辽宁省公安高清视频监控系统工程项目，7700万元），占工程采购总量的33%。可见，如果辽宁省加入GPA，省级政府部门的货物与服务采购的开放度将大幅提高，而工程采购由于多数合同金额没有达到门槛价格而使开放度较低。总体上分析，加入GPA后的辽宁省级政府采购市场开放程度将实质性提高。
除此之外，如果辽宁省加入GPA，除了省级政府部门采购之外，还将包括省级重大工程招投标、机电设备国际招投标、省级医院药品采购、省属国有企业采购等采购市场的开放，可以预见政府采购对辽宁政府采购市场的开放将产生实质性影响。
（四）辽宁省政府采购的自主创新政策功能将受到限制
政府采购实施公共政策的功能体现在自主创新政策、采购国货、绿色采购、支持中小企业等方面，而加入GPA则将使政府采购的宏观调控政策功能受到限制。其中，加入GPA要求我国的自主创新政策与政府采购行为脱钩。2010年4月，科学技术部、国家发展改革委员会和财政部联合下发了《关于开展2010年国家自主创新产品认定工作的通知（征求意见稿）》并公开征求意见。
三、辽宁省加入GPA的对策建议
（一）辽宁省应积极主动应对加入GPA谈判
对于以何种态度面对GPA，是主动还是被动，是积极还是悲观，国内还存在不同声音。作者认为辽宁省应以积极主动的姿态迎接加入GPA的挑战。一方面，我国加入GPA已是大势所趋。GPA不仅是WTO的一个诸边协定，同时也是区域与双边贸易协定的重要组成部分，我国政府采购市场的开放已是不可逆转的潮流。从我国的出价清单中逐步扩大采购实体以及下调门槛价格来看，我国政府最终达成协议并成为GPA成员的决心没有动摇。随着谈判的不断深入以及国内外经济形势的发展，我国将加快加入GPA的步伐。另一方面，我国加入GPA具有重要政治与经济意义，将推进提供公共产品和服务为主的公共服务型政府的建立和完善。加入GPA使我国政府采购制度更加透明，降低腐败案件的发生；提高政府采购效率，促进政府采购市场竞争程度，节约政府财政预算资金；使我国具有国际竞争力的产品与服务进入国际政府采购市场，参与国际采购竞争；在国际经济规则制定中具有更强话语权。
有鉴于此，辽宁省省级政府、事业单位、国有企业以及沈阳市、大连市相关部门应积极把握我国加入GPA谈判的最新进展，派出考察团向已经加入的五省市学习经验，并熟悉修订后的GPA的法律规范。
（二）辽宁省应认真谨慎对待加入GPA后可能带来的负面影响
通过对辽宁省政府采购统计数据分析后发现，门槛价格以上的辽宁省级政府部门采购的货物与服务的比重超过了50%，参与辽宁省政策采购的企业将面临激烈的国际竞争；而省级政府采购工程受到的影响较小。然而，省级政府部门采购市场仅仅是冰山一角。辽宁省面临开放的还有省级事业单位，包括省属医院、高校等主要采购实体，沈阳市、大连市政府部门与市属事业单位也可能进一步纳入出价清单的地方政府实体中，同时中央级国有企业在辽宁的分支机构的采购也可能列入到新的出价清单中。这要求辽宁省政府决策部门与高校智库等科研机构通过公布更加详尽的统计数据，准确衡量辽宁省政府采购实体范围与采购规模，并设定不同水平的门槛价格进行模拟，分析各级政府部门开放之后可能产生的影响，为辽宁在提交自己的政府采购实体范围与门槛价格时提供证据支持。
（三）辽宁省应逐步调整政府采购相关法律法规
按照GPA的要求，我国关于政府采购的法律制度应与WTO规则相一致。但我国《政府采购法》与《招标投标法》之间存在着大量的重叠和矛盾。我国《政府采购法》规定只有各级政府部门、事业单位和团体组织才能作为政府采购的主体，政府采购工程进行招投标的适用《招标投标法》。对于政府采购中最为庞大的工程建设部分，《政府采购法》与《招标投标法》分开立法与GPA存在矛盾。国企的公共采购支出并未纳入《政府采购法》的适用范围，许多建设项目如高铁的设备采购只适用于《招标投标法》。GPA规定中凡使用政府财政支出进行的政府消费性支出和投资性支出项目，无论采购主体是政府单位、公共机关还是国有企业或者民营企业，都要纳入政府采购法所规范的主体范围。然而，《政府采购法》与《招标投标法》融合还受到政府部门权力和利益重新分配的阻碍。《政府采购法》的实施主体为财政部，而《招标投标法》的主管部委是发改委，在
参考文献：
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〔4〕吴妙丽.GPA逼近浙江 考验浙商国际竞争力.浙江日报，
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