张粲东/同济大学

    内容提要：在经济下行压力不断加大的背景下，加大新基建领域的投资规模成为政府刺激经济的新选择。由此，客观理解新基建，对于完善相关政策、落实相关投资有着重要意义。本文从三个角度对新基建进行解读：首先，本文认为，新基建包含了补短板项目和信息科技项目两个部分，既是对现有传统基建结构的调整，又是对新增长动能的挖掘。第二，新基建的创生有其历史必然性，即新基建是从传统基础设施发展而来的，是传统基础设施在经济增长的新旧动能转换期间的特定表现形式。第三，在当前，新基建既能增加有效供给，又能带动大量需求，起到了“稳投资”的作用。在未来，新基建政策是形成新的经济增长点，实现科技跨越发展的关键抓手。

    关键词：新基建 政府投资  财政政策

    一、引言

    基础设施建设投资历来是我国政府应对经济下行压力的有效手段（周黎安，2007；张军等，2007）。比如，在1998年，为应对亚洲金融危机的冲击，我国开展了一轮以中央政府为主导的，以一般国债、长期建设国债为主要融资手段的基建计划。该计划通过投资公路等领域拉动内需，将GDP增速由1998年2季度的7.1%提升至1999年1季度的8.9%。此后，在2008年国际金融危机中，我国亦采取了以地方政府为主导的，以城投债等地方政府性债务为主要融资手段的“四万亿”基建投资计划。与1998年的基建投资类似，2008年的投资计划以投资铁路为主，在2009年第1季度至第3季度的6个月内，将GDP增长率提升了4.2个百分点，迅速扭转了经济的颓势。

    目前，我国经济下行压力加大，正处于新旧动能的转换期。为此，基建投资的顶层设计集中出台，基建投资再一次成为逆周期调节的重要政策工具。但和以往主要投资于公路、铁路等传统基建的计划不同，本轮投资计划更加强调了新型基础设施建设（后文简称：新基建）的作用。具体而言，在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议指出，基础设施是经济社会发展的重要支撑，而在各类基建项目中，新基建和传统基建应协同发展。此后，2月21日的中央政治局会议点明了新型基础设施建设的几个发力点，即5G网络、工业互联网等领域。进一步，2月23日的中央统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议和3月4日的中央政治局常委会则指出了新基建可能的融资方式：一方面以地方政府专项债资金为抓手；另一方面充分调动民间投资的积极性。

    为了响应政策号召，多个省份也陆续公布了2020年重点建设项目，投资总额近40万亿[①]。本文对2020年前2个月的专项债用途进行统计发现，投入新基建的专项债资金约占全部投入基建项目资金的20%左右，这一数字是去年同期的约10倍。鉴于此，资本市场对“新基建”这一概念普遍持乐观预期，甚至有观点认为，“新基建点亮中国经济的未来[②]”。乐观预期普遍认为，超前建设新基建能够实现稳增长、挖掘经济新动能的政策目标。与此同时，也有部分学者认为，超前基建应考虑现实需求；新基建规模尚小，不足以担当稳经济的重任。那么，在当前的情况下，我们应当如何理解新基建呢？

    要判明上述问题，首先就要弄清楚新基建的定义。目前，市场对于新基建的定义已经找到了大致的方向，但还没能完全达成共识。当前的定义多以2019年一则央视新闻的定义思路为基础，即总结归纳新基建所涉及的行业。但单纯归纳总结，可能会造成各机构统计口径不一致等问题。针对这一问题，本文认为，新基建可以分为补短板和信息科技两大部分，补短板是“从有到优”，即对传统基建进行结构调整，而信息科技则是“从无到有”，即政府加大对于信息科技项目的投入能够培育出新的技术。

    其次，要使用历史的眼光理清新基建的发展轨迹，从而判断新基建为何而来，当前发展到了何种程度。现有文献大多将传统基建和新基建相分离，对比二者的不同点，阐述新基建的优势。但本文认为，新基建和传统基建都是基础设施在不同时间段的特定表现形式，从传统基建向新基建演进的过程是客观存在的。具体而言，在亚洲金融危机、非典时期和“四万亿”计划时期实施的基建项目，基本以铁路、公路和机场等传统基建为主体。但随着“铁公机”的建设逐渐完善，为之融资的地方政府性债务不断攀升，对这些项目进行追加投资会带来边际收益递减等问题（孙早等，2015）。因此，在“四万亿”过后的一段时间，国家力主基建补短板，旨在调整传统基建的结构。但传统基建并不能挖掘经济增长的新动能。因此，2018年12月，中央经济工作会议首次提出了5G、大数据等以信息科技为核心的新基建。目前，我国正处于传统基建规模较大、补短板项目正在进行、信息科技项目逐渐起步的基建转型期。

    最后，分析相较于传统基建，新基建的优势体现在何处？针对这一问题，现有文献已经提供了较为充分的论述，但亦存在着部分问题：现有文献多是从市场的角度出发，得出的结论相对而言比较散碎，在新基建领域尚缺乏系统性的学术文章。在分析整理现有文献的基础之上，本文认为，新基建同时具备了补短板项目和信息科技项目的优势。其中，补短板项目的优势更符合当前现实需求。这是因为，从供给端来看，新基建包含了城际轨交等目前较为缺乏的基建项目，能够改变布局失衡的存量基建结构；从需求端来看，补短板项目能够带动大量需求，起到“稳投资”的作用。而信息科技项目的优势更偏向于满足未来发展的需要。这是因为，信息科技项目风险和收益都较高，具有较强的不确定性，其发展则更多依靠市场自发的力量，因此能够在更大程度上调动民间资本的积极性。政府若加大对信息科技领域的投入力度，则更容易发挥后发优势，实现科技的跨越式发展。

    总体来看，本文认为，新基建的推出，是符合历史发展规律、当前现实需求与未来发展需要的。但是，新基建在落实过程中可能存在着项目回收期长、政府过度干预和挤出效应强等问题，这需要政府厘清中央和地方、政府和企业以及政策与制度文化之间的关系。

    二、新基建的定义

    在定义基础设施时，现有文献的常用做法是将所涉及的行业、项目进行分类整合。世界银行（1994）就将基础设施划分为经济基础设施和社会基础设施两个方面。其中，经济基础设施涵盖了电力、燃气、自来水和通信等公共设施、水利等公共项目以及铁路、机场等交通工程；社会基础设施则主要包括卫生和教育两个行业。国内文献在对基建进行定义及测算时，主要采用的思路有两种：一是流量指标法，即使用官方统计文件所划分的行业来对基建进行定义。比如，范九利等（2004）从统计局和国家建设部统计数据中提取出5大行业作为基建的拟合，但这样做存在着数据来源不一致的问题。为解决这一问题，胡李鹏等（2014）以2002年之前的统计局口径为基准，采用“电力、燃气及水的生产和供应业”、“地质勘查业、水利管理业”和“交通运输、邮政及仓储业”对基础设施进行定义，并对2003年国家统计局统计口径修改后的数据进行调整。另一种定义方法是存量指标法，即通过在主要行业中找出具体投资项目的相关指标来对基建进行定义。比如，张军等（2007）选择了交通基础设施、能源基础设施、通讯基础设施和城市基础设施中的铁路运营里程等14个相关指标定义了基础设施。

    随着国家政策侧重点的转变，2018年底召开的中央经济工作会议首度提出了新基建的概念。正因为新基建概念较新，现有文献尚缺乏对于新基建的研究。目前与新基建相关的文献要么是针对某一行业开展的。比如，荆林波等（2013）对ICT行业的投资方式进行了研究；陈胜蓝和刘晓玲（2019）对城际高铁影响商业信用供给的路径进行了研究；要么是分析新基建的优势或是实施路径（马荣等，2019；叶银丹，2020），对于新基建的定义阐述不多。

    除学术论文外，新基建比较官方的定义是2019年3月2日的一则央视新闻所提出的[③]。该新闻将新基建划分为5G、特高压、新能源汽车充电桩、城际高速和城际轨交、人工智能、工业互联网及大数据中心等7大领域。这种与基础设施定义相类似的、对行业进行整合分类的定义方法受到了业界的广泛采用。比如，吴棋滢（2020）将新基建划分为以重创新为核心的狭义新基建和以补短板为核心的广义新基建。其中，狭义新基建包括了5G及相关配套设施、智慧城市等信息智能在传统基建领域的应用、光伏等新能源新材料、无人化配套设施、航空航天相关设施、医药及军民融合产业园等领域；广义新基建则在狭义新基建的基础上，包含了交通、能源、环保、市政、民生以及部分产业园区等领域。进一步，花长春和张捷（2020）按照科技创新从高到低的顺序，为新基建进行分类。他们认为，新基建应该分成四个层次，即数字信息、电子化智能化应用、新能源新材料和基建补短板。

    通过梳理上述文献，可以发现，目前定义可能存在着一定问题：一是现有定义在判断一些行业是否属于新基建时存在歧义。比如，医疗行业相关基建是否属于新基建？如果按照央视新闻的定义，医疗基建不应属于新基建，但医疗行业确实有着补短板基建的存在，按照广发证券等机构提供的口径，医疗基建应属于新基建。二是现有定义难以得到数据的有力支持。新基建所涉及的行业广泛地分布于各个领域，在现有的统计体系内难以找到和新基建直接相关的指标。为此，本文认为，新基建包括了补短板和信息科技两个部分。补短板项目可以概括为“从有到优”，其具体包括两种情况，一是指全部经济基础设施和社会基础设施中，增加存量不足的领域投资的项目，比如冷链物流、停车场和新能源等；二是指虽然某一领域基建存量可能较大，但是在特定的空间结构内存量不足的项目，比如城际高铁等。而信息科技项目则可以概括为“从无到有”，即未来可以获得技术创新的基础设施，比如5G、人工智能、工业互联网等。

表1  各机构对于新基建的定义

注：公开资料整理。

    三、新基建的发展轨迹

    新基建是从传统基建的基础上发展转化而来的，是我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段背景下的一种基础设施特定表现形式。因此，若要在当下对新基建的特征和作用进行综合考量，就有必要先回顾历史，从源头上对新基建进行分析。从历史上看，自上世纪90年代起，中国基建经历了三轮周期与三个阶段。本文认为，当前，我国基建正处于第四轮周期的起点、也正处于从第二阶段向第三阶段的过渡转型期。这一转型期的特征是传统基建规模较大、补短板项目正在进行、信息科技项目逐渐起步。

    第一轮基建周期出现在1998-2002年之间，这一轮基建投资是逆周期调节的重要抓手。1998年，国内原本紧缩的财政、货币政策叠加东南亚金融危机的冲击使得经济承压，GDP增速由1997年6月的10.1%降至1998年6月的7.1%。为应对这种情况，中央决定采用大规模投资基建的政策进行逆周期调节。根据《1998年国民经济和社会发展计划草案》，基建投资的计划额度为10500亿元，约占当时年GDP的1/8。这笔巨额资金的融资任务主要由中央政府承担。具体而言，1998年，中央政府采取了发行约3300亿普通国债、1000余亿长期建设国债等途径为基建计划融资。在融得资金后，中央政府更多地将资金分配至中西部，尤其是西部地区的公路、铁路和农业等基础设施中（曾培炎，2001）。

    总体而言，从融资端来看，当时，我国民营资本尚较弱小，而中央政府经历了分税制改革后，财权、财力都得以大幅增加，有能力主导这轮万亿基建投资。从投资端来看，当时的中国，属于城市间交通网络最稀疏的国家之一（世界银行，1997），加大建设公路铁路的力度，带来边际效率递减等问题的概率较小。因此，第一轮基建政策力度较强，实施效果较好，为未来中国加入WTO、经济高速增长打下了坚实的基础。

    第二轮基建周期出现于2003-2007年之间。本轮基建的扩张，主要是顺周期的必然结果。具体而言，2001年12月，我国正式加入WTO。此后，外需激增拉动我国经济飞速发展。2003-2007的5年之间，我国GDP增速均在10%之上。伴随着经济水平的提升，一方面，我国城镇化进程也在加速，2007年我国城镇化率为46%，较之2003年提升了7个百分点。城镇化水平的提高，意味着对于基建需求的增加；另一方面，我国政府综合财力迅速增加，2003-2007年之间，我国公共财政收入增长了一倍有余，这为投资基建奠定了资金基础。从投向来看，本轮投资贯彻了同一时期的西部大开发战略，更注重西部地区的基础设施建设。总体而言，第二轮基建扩张是内生性的，符合经济社会发展的需要。

    第三轮基建周期开始于2008年，其逆周期调节的色彩尤为浓厚。具体而言，为应对2008年的金融危机，中央政府出台了旨在投资基础设施以拉动经济增长的“四万亿”计划。地方政府是“四万亿”计划的融资主体，承担了约70%的融资任务。在为基建项目融资过程中，地方政府以城投平台为抓手，以土地财政资金为抵押，帮助城投平台获得银行贷款、发行城投债。和前两轮基建投资相同的是，本轮基建投资也是以铁路、公路等传统基建为主要投资领域，且在短期内提振了GDP增长率。但和前两轮基建不同，本轮基建投资引致了产能过剩、地方政府债务高企等问题。这是因为，在本轮基建投资中，地方政府官员起到了决定性的作用。他们为谋求经济快速增长、个人晋升，短期内举债建设大量工程，造成了一定的盲目投资问题。然而，项目的投资并不能得到应有回报。这就导致企业的经济基本面变差，地方政府债务风险逐渐升级。

    第一、第二轮基建和第三轮基建的前中期基本上可以归为基建的第一个阶段。这一阶段，主要的投资方向是公路铁路等传统基建。经过了20余年的快速发展，当前我国传统基建已经呈现出“总量丰富、结构失衡”的特点。仅从总量来看，我国公路、铁路和机场等相关指标分别位于世界第三、第四位和第二位。但从地域结构性的视角来看，我国中西部地区人均公路里程数更多，而东部地区的公路密度更高。铁路的情况也和公路相类似。实际上，中西部、人口流出地长期大量举债建设传统基建已经造成了一定的盲目投资，中西部地区公路空旷等现象已频见于各类文章中[④]。不仅如此，盲目投资还带来了地方政府性债务规模激增的问题。根据2011年的地方政府性债务审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。而2018年，仅各机构测算的地方政府隐性债务规模就在25-40万亿之间，如果加上显性债务，地方政府性债务规模可能接近50万亿。低效率、高负债的传统基建投资模式已经难以持续，基建投资亟待转型。

    在这样的背景下，2018年，中央集中出台了一系列基建补短板的政策，这也代表着基建投资进入了第二个阶段。所谓基建补短板，更多指向调整传统基建的结构，将资金更多配置于发展不足、分布不合理的领域。比如，国办发101号文指出，基建补短板的方向包括了贫困地区基础设施建设等一系列领域。此后，2019年7月的中央政治局会议也指明了冷链物流、停车场、老旧小区改造等补短板方向。

    大约与基建补短板提出的时间相同，中央政府亦指出，要加强互联网、大数据、人工智能等信息科技基建项目建设，2018年12月的中央经济工作会议上，中央政府明确提出了“新型基础设施”的概念，这意味着第三个基建投资阶段的开启。目前，疫情的冲击加快了新基建的布局速度。在专项债、PPP等政策工具的支持下，2020年新基建投资占全部基建项目投资的比重大幅上升。据本文统计，在2020年前两个月的专项债资金投向中，新基建投资占全部基建项目总投资额的比重已经达到20%左右，相较于2019年前两个月，增长率约为400%。但值得注意的是，新基建本身由信息科技和补短板项目两部分构成。在全部得到专项债资金支持的新基建项目中，和5G、大数据、人工智能等相关的信息科技基建项目寥寥无几。进一步，本文对PPP项目库进行了分析，也得到了类似的结果。截至2020年1月，在全部的PPP项目中，科技类项目数量占比约为1.3%，投资额占比不到1%。这也意味着，我国目前对于新基建的建设，是存在结构性分化的。具体而言，基建补短板项目投资力度更大，这是因为基建补短板本就属于传统基建，地方政府已经积累了相当的建设经验，项目储备工作也做得较为扎实。但科技类基建项目概念较新，在项目融资、投资研发等诸多领域与传统基建存在差别，地方政府对其的投资还处于探索过程中。因此，本文认为，我国基建投资目前正处于从第二阶段向第三阶段的过渡转型期。

    四、新基建的优势及不足

    新基建不仅是历史发展的必然结果，对于当下的现实需求和未来的发展方向也有着重要的意义。这是因为，新基建包括了补短板项目和信息科技项目两个部分，兼有二者的优势。具体而言，基建补短板项目本质上是对现有基建项目结构的调整，能够增加有效供给，带动长期需求，在疫情冲击后能够起到稳投资、稳预期、稳就业等重要作用。从存量项目上来看，我国基建存在着“总量丰富、人均不足、结构错配”等问题，而基建补短板项目能够较好地化解这一问题。具体而言，在供给端，基建补短板能够增加城际高铁和城际轨交、冷链物流等发展不够充分的基建项目，调整传统基建结构，满足人民日益增长的对美好生活需要。从增量规模来看，2019年我国固定资产投资较为低迷，其增长率仅为5.4%，同比回落0.5个百分点。不但如此，2020年疫情对经济的冲击更需要得到基建投资的对冲，而基建补短板项目能够起到“稳投资”的作用。在需求端，基建补短板涉及上下游产业较多，扩大基建补短板投资的规模能够增加机械、建材等相关领域的有效需求。

    信息科技项目的投资逻辑和传统基建不同。科技类项目高风险、高收益，更受市场力量的驱动，也更符合市场化的融资方式，这就避免了基建投资过程中政府盲目干预，债务累积等问题。不但如此，科学技术是第一生产力，代表了未来的发展方向，如能抓住机遇，则很可能实现技术的跨越发展。

    从投资驱动因素来看，传统基建多是地方官员为了满足经济高速增长目标，从而实现个人晋升而推出的。这也意味着，部分官员不正确的政绩观会影响到传统基建投资的质量。但信息科技基建项目则不然，5G、大数据中心等信息科技基建项目的核心技术掌握在大型私企手中，企业为了追逐利润，会自发地将资金投入到产出效率最高的部门。在此过程中，政府所起到的作用，更多的是减税降费、政策引导等相关支持。地方官员的意志与个人偏好对私企投资的扭曲作用有限。

    从实施条件来看，一方面，2019年，我国财政一般预算内收入同比增速仅为3.8%，处于2010年以来的最低水平。另一方面，我国地方政府性债务连年增长，截至2019年已接近50万亿。财政承压、债务高企对大规模投资传统基建形成制约。与传统基建相比，信息科技基建项目受到政府资金制约的程度更小。这是因为，信息科技基建项目风险和回报都较高，与市场化资金更为契合。不但如此，掌握信息科技的大型私企往往已有一定的品牌效应，具备较强的市场化融资能力。因此，信息科技类基建项目更适合采用“专项债+市场化资金”的融资模式，这无疑缓解了财政资金的压力。

    从技术进步来看，布局新基建为中国实现科技的后发优势提供了契机。所谓后发优势，指的是较晚进入某一行业的经济主体通过学习前人经验而获取更多市场份额的现象。无论是基建领域还是信息科技领域，中国起步都是比较晚的。但一方面，我国长期对别国基建技术观察学习，近20年又大举投资基础设施，已经积累了一定的经验；另一方面，信息科技基建项目发展速度快、不确定性高，所有国家都在探索中前进。因此，大力发展5G、人工智能等基建项目，可能有助于我国实现部分科技领域的跨越式发展。正如梭罗（1997）曾经指出的，电信领域可能是中国实现跨越式发展的最佳领域。

    总体而言，新基建是应对短期疫情冲击和实现长期新旧动能转换的有效政策工具。目前，我国经济正处于从高速增长向高质量发展的转型期，相对应地，基建投资也应由传统基建转向优势更为明显的新基建。新基建的适当前瞻布局，既能够满足疫情下稳投资、扩需求的现实需要，又能推动先进科技的进步、为经济增长培育新的动能。

    但值得注意的是，新基建确实可能存在一些问题。首先，较之传统基建，信息科技类基建项目投资回收期更长。目前，5G生活端应用未能得到充分扩展，工业互联网、人工智能面临的不确定性较多，单纯大量投入资金未必能见到成效。其次，政府介入信息科技类基建项目，可能会影响市场正常的发展规律。具体而言，政府和企业的信息是不对称的，核心激励也是不同的。因此，政府的干预可能会扰乱新基建相关行业内在的发展规律。最后，新基建的推出，可能会对原有产业造成挤出效应。较之传统产业，新基建的投资逻辑、运营方式是完全不同的。不但如此，新科技还有可能替代传统科技。因此，大规模投资新基建可能会对目前经营较好的行业和企业形成冲击。

    五、结论及建议

    总体而言，新基建的推出，有其历史必然性和发展必要性。具体而言，新基建源自传统基建，是基础设施在特定历史时期的特定表现形式。但较之传统基建，新基建更能肩负起短期稳投资、扩需求；长期实现技术跨越发展的历史使命。但新基建仍存在着回收期长、不确定性强；政府干预可能干扰行业正常发展；挤出效应较强等问题。为解决上述问题，本文特提出以下建议。

    一是处理好中央和地方的关系。一方面，中央政府应完善对地方官员的政绩考核标准，对官员的考核评价要充分与当地实际情况相对应。对于东部经济发展较快的地区，中央政府应鼓励地方官员扩大基建规模，可以有限度地放松对于地方官员的终身问责。对于中西部投资过热的地区，中央政府应以发展质量作为考核官员政绩的核心。另一方面，地方政府也应审慎评估基建项目效益，将好钢用在刀刃上。项目回收期长一点没什么了不起，最重要的是，项目要能实现与其投资相匹配的社会效益。

    二是处理好政府和企业的关系。一方面，对于基建补短板等公益性较强的项目，政府应当起到主导作用，引导社会资金投向社会效益最大的领域；另一方面，对于信息科技等市场化程度较高的项目，政府应充分做好政策支持工作，将如何发展的权力下放给企业，不逾矩。

    三是处理好政策与制度文化的关系。一方面，政策的制定要充分考虑实际情况，短期基建政策要与长期的发展目标相适应。政府不宜再制定单纯大规模投资基建刺激经济的政策，而应该加大减税降费力度、提升企业的经营活力；另一方面，制度文化的建设要同步于甚至是超前于顶层设计，培养官员的契约精神与服务精神，培养企业家的创新精神与实干精神，削弱新基建的挤出效应，实现新基建的平稳落地。

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