国际标准刊号:ISSN1672-9544 国内统一刊号:CN21-1520/F 邮发代号:8-166 投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
三农聚焦您所在的位置:首页>>三农聚焦>>文章内容
科技扶贫:历史演进、阶段特征与未来展望
时间:2020/9/16 11:27:40    来源:地方财政研究2020年05期      作者:邢 鹏

  鹏/东北大学


    内容提要:扶贫是我国的一项历史性事业,科技在扶贫中发挥重要支撑作用。我国的科技扶贫至今经历了体系的初步形成、稳步推进和持续深化三个阶段,三个阶段在科技扶贫主体、扶贫对象和扶贫方式等方面经历了深刻的演进,支持了我国扶贫事业取得巨大成就。在脱贫攻坚工作结束之后,农村农业的发展依然需要科技引领,在乡村振兴、农业现代转型和城乡统筹发展中发挥重要作用。

    关键词:科技扶贫  历史演进  阶段特征  未来展望

  

    1978年以后,农村联产承包制的推行,广大农村地区的生产积极性得到彻底激发,社会生产和粮食产量得到持续的巨大的提升。在解决了农村地区的吃饭问题之后,贫困依然是横亘在农民面前的巨大障碍。消除贫困是我们党的初心和使命,扶贫是我国实现共同富裕的必要方式和长期历史任务。扶贫就是减轻农村地区农民的贫困程度,让他们能够脱贫致富奔小康,即发展农村经济,增加农民收入。在科技是第一生产力的时代背景下,农村地区经济的发展需要纳入科技要素,提升农村生产要素的科技水平,实现生产力水平的质变。因而,科技扶贫是我国扶贫事业中的重要支撑。

    一、我国科技扶贫的历史演进

    从1986年国家建制化科技扶贫以来,至今己经历了34年的历程。结合国家发展阶段和扶贫工作的深化,随着形势的变化,科技扶贫也呈阶段性深入,主要表现为国家扶贫方略的转变,体现于国家出台的一系列政策措施中对科技扶贫提出的不同要求。

    (一)科技扶贫体系初步形成阶段(1986-2000)

    科技扶贫是依靠科技实施的开发式扶贫,是代表了国家扶贫方式的转变,是从救济式转向开发式扶贫的重要支撑,源于贫困地区现代科技力量缺失的现实。1978年的“太行山道路”是在原河北省科委的支持下取得的区域科技扶贫经验。1985年,中国科协和民政部联合发布的《关于开展科技扶贫工作的通知》首次明确提出科技是一项根本的扶贫措施,紧接着在1986年原国家科委向国务院提交的《关于开发贫困地区建设的报告》中也强调科学技术在脱贫致富中的功能和作用。

    随着扶贫工作的深入,科技扶贫的治穷致富作用效果显著,在扶贫工作中的地位也越来越重要。在前期扶贫工作的基础上,中央也逐渐明确了科技在扶贫工作中的作用,1994年出台的重要扶贫规划——《国家八七扶贫攻坚计划》中,对科技扶贫作出了具体规划和要求,科技是扶贫工作的依靠,科技扶贫的方式包括制定战略规划、提高农民素质、实施星火计划、开展科技开发和服务,做好科学研究和科技示范等。[1]1995年中共中央、国务院发布的《关于加速科学技术进步的决定》中,对农业和农村科技进步的部署中,强调为贫困地区培养技术人才和推广适用技术的重要性,以及发达地区需要对贫困地区进行科技支援。[2]1996年原国家科委提出的“科技扶贫10条意见”也强调科技扶贫是扶贫战略的组成部分,也是科教兴国重要方面,更是推动贫困地区经济发展的关键。[3]随后,在1997年由原国家科委、中科院、中科协联合印发的《关于依靠科技进步加速扶贫攻坚进程的意见》更是强调贫困地区的脱贫致富必须依赖科技和教育。[4]

    从上个世纪后15年的科技扶贫历程可以发现,此阶段主要是科技扶贫的探索、实践和初步确立阶段,以《国家八七扶贫攻坚计划》为重点,面对农村联产承包责任制后农业生产遇到的瓶颈问题,即依靠劳动力投入不能再有效增加生产的情况下,为了推动农村地区持续发展而探索出一条新路,即以科技投入提高农业生产效率,进一步解决温饱问题。由于延续几千年的传统农业生产方式在贫困地区的广泛存在,农民对科技生产方式的认知和接受度较低,因而此阶段主要是围绕着脱贫,单向推广农业实用技术为主,以区域资源优势为基础,提高生产效率,带动收入增长。

    (二)科技扶贫的稳步推进阶段(2001-2010)

    随着贫困农村地区的发展和科技扶贫工作的深入,政府对科技扶贫提出了新要求,科技不再仅仅是在传统农业生产中的辅助性手段,而是促成农业生产方式从传统进入现代的根本途径,因此要全面渗透于农业生产的各个方面和环节。2001年的《“十五”科技扶贫发展纲要》提出,“创新科技扶贫机制,将科技、人才、资金与国家扶贫开发任务和各地区扶贫开发重点有机结合,为科技有效长入贫困地区经济创造条件。”[5]同年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》为新世纪第一个十年的科技扶贫重点任务做出了规划:在源头上强调科技人员参与扶贫的积极性,强调科技供给;在参与主体上强调社会力量的参与;在方式上强调示范基地建设和提高农民的科技素养。[6]《农业科技发展纲要(2001-2010)》从开发式扶贫的精神出发,认为要提高贫困地区的发展能力,在提供科技资源以外,根源提高一线农民的科技素质,以知识技能培训和示范企业的榜样带动等方式,既提高农民的科技素养,也发挥优秀企业的示范效应,推动贫困地区和人口的脱贫致富。[7]此后,在这些基础性文件的基础上,相关部委又陆续出台了《“十一五”农村科技工作指导意见》、《关于深入实施“星火计划”的若干意见》、《新农村建设科技促进行动》、《新农村建设科技示范(试点)实施方案》等一系列文件,为科技扶贫工作的深入指明了方向。

    随着科技扶贫成效的显现,贫困地区生产方式得以改进,扶贫方式从提供和推广适用科技,发展为构建贫困地区的科技体系,以实现对其他社会系统的渗透融合,催生贫困地区社会系统的重新整合,引导贫困地区实现从经济发展到思维观念的全面跃升,实现区域整体持续发展。为实现此目的,科技部等部委组织实施了一系列计划和行动,针对科技扶贫的不同环节和方面进行整体的推动,贫困乡村科技扶贫示范行动以集中力量打造扶贫榜样,科技型特色产业促进行动以促进农业科技产业为主,科技信息扶贫行动以打造信息平台为主,科技致富行动以提升农业产品科技附加值为主,科技培训和科学普及行动以提升农民科技素养为主,以实现科技对贫困地区其他系统的渗透,激发贫困地区发展活力。

    (三)科技扶贫的持续深化阶段(2011-2020)

    进入新世纪的第二个十年,在前期科技扶贫的基础上,面对扶贫标准的提高造成贫困地区和贫困人口大量增加的情况下,科技扶贫也需要探索和创新,尤其是在面临扶贫攻坚任务的时候,需要形成新的机制和模式。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》中对新时代科技扶贫的方式做出了细致的安排:推广良种良法以提升种养业效率;加大特色产业科技攻关和科技成果转化力度,推动产业升级和结构优化,提升农业产业化和科技化水平;培育科技型扶贫龙头企业,带动贫困地区资源开发和劳动力转移;完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系,加快科技扶贫示范村和示范户建设,继续发挥科技在贫困地区的驱动作用;继续选派科技扶贫团、科技副县()长和科技副乡()长、科技特派员到重点县工作,发挥专业人士的整体规划和指导作用。[8]

    新时代的在提升贫困标准的同时,对扶贫工作做出了时间安排,即2020年是全国扶贫攻坚任务完成的最后期限。在这种时间短任务重的情况下,科技扶贫也进行了大幅度调整。在对科技的推动作用完全认可和接受的情况下,科技扶贫以为贫困地区和人口的创新创业提供支撑为切入点,将贫困地区和人口接入全球市场,推动科技创业行动,如科技特派员的工作以建立创业链为主,科技服务体系以建立创业信息服务平台为主;其他系统也围绕着科技创业进行调整和适应。

    二、我国科技扶贫的阶段特征

    在不同阶段,我国科技扶贫在政策、主体、对象和方式等方面都呈现出不同的特征。

    (一)科技扶贫体系初步形成阶段的特征

    此阶段是我国从救济式扶贫向开发式扶贫的转向和确立阶段。针对贫困地区科技力量和科技人才的匮乏,科技扶贫以提供科技资源为主,将科技资源与自力更生结合起来,提高当地资源利用效率,以提高收益。

    第一,科技扶贫政策逐步系统化。建国以来我国对于扶贫的认知存在错位,长期将扶贫认为是一种生活救济。1986年,中央认识到“生活救济性扶贫”并不能真正实现脱贫,而要从根本上实现脱贫则需要激发贫困地区和贫困人口的内在动力,因而将救济性扶贫转变为开发性扶贫。开发性的目的是提高贫困地区生产力水平,驱动贫困地区和人口自身的发展能力,克服立足于自力更生艰苦奋斗精神,提高资源利用效率,以解决温饱问题。以1994年出台的《国家八七扶贫攻坚计划》为基准,国家出台了一系列文件,指导和规范扶贫和科技扶贫的运行,取得了巨大成就,基本解决了贫困地区的温饱问题,贫困程度和贫困人口大幅度降低,农业生产方式得到了根本变革,生产效率得以大幅度提升。

    第二,科技扶贫对象逐步聚焦。科技扶贫工作的体系化建设逐步细化和聚焦,由区域试点转向贫困区域,以致瞄准基础一线,制定出细致的贫困标准,以县为单位实施具体扶贫政策。1986年确立的农村贫困标准为扶贫提供了具体参照。[9]

    第三,科技扶贫方式逐步立体化。在这一阶段,科技扶贫工作逐步发展出东西部协作、党政机关定点、国际机构参与的立体方式,统筹各方力量,以科技手段为贫困地区和贫困人口“造血”。东西部协作动员东部发展较好地区对口支持西部贫困地区,在科技扶贫领域,实现人员交流和劳动力输出,为贫困地区提供各类科技人才培育;以西部地区资源为基础,东部地区提供资金、技术、管理等合作开发,实现资源科技产业化扶贫。[10]国家机构和组织进行定点扶贫是我国长期以来贯彻的一种扶贫方式,这一方式是充分调动这些机构和组织的科技力量作为国家力量的补充,使科技扶贫工作更专业。参与我国扶贫工作的国际机构有世界银行、联合国开发计划署、儿童基金会,粮食计划署、人口基金会、亚洲开发银行、日本协力银行、福特基金会、世界宣明会、荷兰、日本、英国政府等国际组织以及国家和地区政府。[11]国际机构参与我国扶贫工作的方式或者是提供资金,或者是提供技术,是我国扶贫工作的有效补充。

    (二)科技扶贫稳步推进阶段的特征

    进入新世纪之后,在稳固前期扶贫成果的基础上,顺应时代发展的阶段特征,控制贫富差距逐步成为此阶段的重点,科技扶贫水平得到跃升,科技扶贫对象更为具体。

    第一,科技扶贫政策转向控制贫困地区人口间的贫富差距。2001年国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,以促进经济发展、区域平衡和再分配的公平性为方向,其中科技扶贫继续帮助未解决温饱问题的人口解决温饱问题,已解决温饱问题的人口继续巩固和提升成果,科技扶贫也从整体区域漫灌式扶贫转向具体解决绝对贫困人口的温饱问题,在其他群体具备了一定发展能力的时候,重视对绝对贫困人口的扶持,尽量避免贫富差距的扩大。同时,针对老少边穷地区贫困人口较为集中的特点,将这四类地区作为科技扶贫的重点区域。

    第二,科技扶贫对象更为聚焦,在国家战略层面的引导下,科技扶贫更深入。在前期扶贫取得阶段性成效的情况下,贫困人口的区域分布范围从县聚焦为村,此阶段的科技扶贫针对村级贫困,精度更高,资源使用更有效,有助于提高贫困村和贫困人口的综合生产能力和抵御风险的能力。与聚焦小范围的村庄相反,2000年国家提出西部大开发战略,有力推动了西部贫苦地区的发展。相较于东部地区,西部地区基础设施、生态环保建设、产业结构以及教育都较为落后,西部大开发战略在基础设施建设、生态环保建设、产业结构调整和教育等方面重点建设,极大提升了西部地区的经济发展水平和社会结构的演进,对西部贫困地区的脱贫致富影响深远。

    第三,科技扶贫融入贫困地区产业开发。科技扶贫在推动贫困地区社会重新整合的同时,与传统种植业不同的异质型产业大量兴起,科技因素也逐渐融入新兴产业。这些异质型产业的兴起,与传统种植业之间产生对资本、科技和劳动力的竞争。科技扶贫在继续支持传统种植业的同时,重点扶持贫困地区新兴产业的发展,探索产业发展带动贫困区和贫困人口发展的机制等。科技扶贫从关注传统种植业转向贫困地区整体发展,重点也从传统农业转向其他产业发展,从而推动贫困地区整体发展。

    (三)科技扶贫的持续深化阶段的特征

    进入新时代后,我国的扶贫工作面临新的任务,以打赢脱贫攻坚战为目标。科技扶贫与其他扶贫方式共同发力,取得了辉煌的成就,也呈现出新的特点。

    第一,科技扶贫着眼于贫困地区的经济与生态的协调发展。习近平总书记提出的“两山论”让各地方党委和政府开始转变思路,在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中强调“坚持保护生态,实现绿色发展的原则,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,把生态保护放在优先位置,扶贫开发不能以牺牲生态为代价,探索生态脱贫新路子,让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。”[12]由此可见,新时代科技扶贫的理念发生了根本性变化,重视生态环境修复和保护,促进美丽中国建设,科技扶贫也必然要为此目标服务。

    第二,科技扶贫着眼于深度贫困群体。在精准扶贫和精准脱贫方略的指导下,扶贫强调兜底,“到2020年,通过产业扶持,可以解决3000万人脱贫;……还有2000 多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口,可以通过全部纳入低保覆盖范围,实现社保政策兜底脱贫”。[13]这里需要将科技扶贫与社会保障的兜底区分开,只有无法实现科技扶贫的才进行社会保障兜底扶贫。扶贫进入了“啃硬骨头”时期,当科技扶贫都无法脱贫的少数群体,其贫困程度越深,情况越特殊,难度越大,只能以基本社会保障为其兜底,同时在脱贫资金和脱贫项目上很大一部分是向特殊贫困和深度贫困人群倾斜,即在基本社会保障的基础上,加大深度贫困群体的特殊教育、技能培训,支持引导特殊群体的就业创业。

    第三,科技扶贫着眼于主体间的协同合作。新时代以来,权责清晰的扶贫合作成为常态,考虑更多的是贫困地区的长远规划和整合式扶贫。就科技扶贫工作而言,以支撑贫困地区科技创业为主线,建设信息化服务平台将贫困地区和人口联结到全球市场,促进优质农产品的供销服务,如打造服务农产品生产、经营、销售的电商平台和物流业,形成现代化的销售机制。就宏观规划整合看,党中央设立了跨省协调机构,指定片区联系各部委,充分发挥“调查研究、联系沟通、督促指导”等作用;[14]在脱贫攻坚工作考核中,依托扶贫开发建档立卡信息系统和相关项目管理系统,定期地对规划、项目实施情况进行监测评估,[15]对规划确定的约束性指标等明确落实责任主体并追踪实施进度,确保规划如期完成。

    三、我国科技扶贫的未来展望

    按照党中央统一部署,脱贫攻坚工作将于今年完成,意味着扶贫在我国将成为历史,但是乡村落后于城市还将在一段时间内存在,依然要推动科技在农村农业发展中继续发挥重要作用,未来的着力点至少包括如下三个领域:一是乡村振兴,二是农业现代转型,三是城乡统筹发展。

    (一)科技促进乡村振兴

    2019年10月,习近平总书记对科技特派员制度推行20周年作出重要指示指出,科技特派员制度推行20年来,坚持人才下沉、科技下乡、服务“三农”,队伍不断壮大,成为党的“三农”政策的宣传队、农业科技的传播者、科技创新创业的领头羊、乡村脱贫致富的带头人,使广大农民有了更多获得感、幸福感,“创新是乡村全面振兴的重要支撑”。[16]乡村振兴发展中产业兴旺是前提,而产业发展带动离不开科技的全程助力,因而需要建立引导科技资源向农村流动正向机制。在科技供给上,建立定向研发专项,针对区域资源禀赋,进行定向攻关,培育专用品种,攻克专门适用关键技术,保证科技成果需求的持续供给;在示范带动上,培育创建“乡村振兴科技引领示范村”,形成可复制推广的模式,发挥示范引领作用;在人才支撑上,创新工作机制,引导和支持科技人员创建和参与农业企业,为乡村振兴提供智力支持;在人力资源建设上,积极引导务工人员返乡和城镇人员下乡,提供不同类型知识和技能培训,培育新型职业农民,以提升乡村振兴主体的科技素养,解决人力资源短板问题。

    (二)科技推动农业现代化

    经过科技扶贫的推动,贫困地区的社会结构发生了深刻的变化。农村地区的发展要赶上社会发展的步伐,首先要实现农业的现代化。随着经济社会的发展,人民的需求结构也发生着变化。传统农业的现代转型需要加大农业科技创新投入,以解决制约农业转型的重大瓶颈问题。针对农业种植而言,通过科技创新,可以提供优良品种的种子以改良作物,减少农药和化肥大量使用造成的生态和食品安全问题;针对农业现代转型的科技支撑体系而言,以现代科技创新加强农业机械与种植技艺的融合,以现代大数据技术监控病虫害。对农业现代化转型所需的关键技术和装备,及其配套系统进行攻关,实现生产方式的变革。集中现代科技创新力量,打造农业产业示范园、示范区、示范县、示范村、示范户等各级各类的农业科技创新示范平台,形成可复制推广的经验模式;以农业科技创新为核心,促进农业产业集聚,延长产业链,推动农业产业的生态化、科技化、智能化和信息化。《乡村振兴科技支撑行动实施方案》明确提出:我国农业发展要瞄准世界农业科技前沿,积极抢占未来农业科技发展制高点,着力在基因组学、合成生物学、智慧农业、农业物联网、农业废弃物资源化利用等领域突破一批重大基础理论问题,提升我国农业科技原始创新能力,强化我国农业科技创新源头供给,打造发展新优势。[17]

    (三)科技推动城乡统筹发展

    城乡统筹发展是要消除城乡二元经济社会结构,保障生产要素的双向流动,实现城乡一体化发展。就当前阶段而言,城乡二元结构依然存在,通过科技创新推动农村生产力水平提高,推动产业结构多元发展,提升农村发展水平和对生产要素的吸引力,形成城乡良性互动,实现城乡产业的统筹发展。科技创新推动城乡产业统筹发展,首先表现为农业与工业的协调发展。在科技创新的基础上,农业的基础性地位更加稳固,与工业的现代化水平相协调和匹配;其次表现为在国民经济体系中,农业与工业的结构比例科学合理的,在对资本、人力资源的占用和产出上是协调的,能够保证国民经济的稳定健康发展;最后在空间布局上实现协调,为发挥资源配置的最大效率,工业和农业在空间上的布局科学合理,实现城乡之间的公平发展。

    当前,城乡统筹发展以提升农村发展水平为主。农业科技创新要围绕美丽乡村建设,大力促进技术创新、成果转化和推广服务,转变农村产业结构,实现经济增长方式的转变,从资源要素投入为主转变为科技创新为主,为农村、农业发展真正走上依靠科技进步的轨道和提升农村区域科技竞争力提供强有力的支撑。


参考文献:

1〕国务院扶贫开发领导小组办公室.国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)[EB/OL]. http://www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/art_343_141.html2016-7-14/2020-02-22.

2〕中华人民共和国科学技术部.中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定[EB/OL].http://www.most.gov.cn/ztzl/jqzzcx/zzcxcxzzo/zzcxcxzz/zzcxgncxzz/200512/t20051230_27321.htm2005-12-30/2020-02-22.

3〕法律快车.国家科委关于进一步推动科技扶贫工作的意见[EB/OL]. http://law.lawtime.cn/d636525641619.html1996-9-11/2020-02-22.

4〕法律快车.国家科委中国科学院中国科协关于印发《关于依靠科技进步加速扶贫攻坚进程的意见》的通知[EB/OL]. https://law.lawtime.cn/d639486644580.html1997-4-25/2020-02-22.

5〕中华人民共和国科学技术部.科学技术部、中国科学院、中国科协关于印发《"十五"科技扶贫发展纲要》的通知[EB/OL]. http://www.most.gov.cn/fggw/zfwj/zfwj2001/200512/t20051214_55048.ht,  2005-12-14/2020-02-22.

6〕中国政府网.国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm2016-9-23/2020-02-22.

7〕中国政府网.国务院关于印发《农业科技发展纲要(2001-2010)》的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111082.htm2016-9-23/2020-02-22.

8〕中国政府网.中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)[EB/OL]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm2011-12-1/2020-02-22.

9〕王颉,樊平,陈光金.多维视角下的农民问题[M].南京:江苏人民出版社,2007198.

10〕国务院扶贫开发领导小组办公室.国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)[EB/OL]. http://www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/art_343_141.html, 2016-7-15/2020-02-22.

11〕韩广富,王丽君.当代中国农村扶贫开发的历史经验[J].东北师大学报,2006(01)32-36.

12〕中国政府网.中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL]. http//www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm, 2015-12-7/2020-02-22.

 13〕习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编[J].党建,2015(12)5-7+13.

 14〕曾小溪,汪三贵.中国大规模减贫的经验:基于扶贫战略和政策的历史考察[J].西北师大学报(社会科学版)201754(06)11-19.

 15〕国务院印发《十三五脱贫攻坚规划》[N]. 人民日报,2016-12-03(001).

 16〕央广网.习近平对科技特派员制度推行20周年作出重要指示强调坚持人才下沉科技下乡服务三农用科技助力脱贫攻坚和乡村振兴[EB/OL]http//china.cnr.cn /news/20191022 /t20191022_524826208.shtml, 2019-10-22/2020-02-22.

 17〕中华人民共和国农业农村部.农业农村部办公厅关于印发《乡村振兴科技支撑行动实施方案》的通知[EB/OL].http://www.moa.gov.cn/gk/ghjh_1/201809/t20180930_6159733.htm,2018-9-30/2020-02-22.


地址:沈阳市皇姑区北陵大街45-13号 邮编:110032 电话:024-22706630
辽ICP备06001706
你是本站第3294553访客