李素英/石家庄铁道大学; 成军/河北省财政科学与政策研究所;谢明明英/石家庄铁道大学
内容摘要：科研经费改革是我国实施创新驱动发展战略中的重要一环。目前科研单位对科研经费的管理存在严格遵守政府规定但忽视科学研究进程中的不确定性和特殊性的现象，在科研平台建设、绩效激励、预算编制等方面存在束缚。在分析其产生原因的基础上，本文基于国家积极倡导号召简政放权的背景，提出加强政府鼓励和支持、提高人力补偿、扩大预算调整权限、简化报销流程、经费精细化管理、开展试点工作等措施，以使得科研工作者在科研项目执行进程中保持足够自主权又不乏合理合规性，优化经费投入和使用环境，保证我国科技创新实现全面稳定发展。
关键词：科研单位 科研经费 经费运用自主权
一、政策背景
科研单位作为促进国家科技创新发展的重要主体和强大推动力，在科研经费方面得到了国家的大力支持。2019年《中国统计年鉴》显示，近五年来我国研究与试验发展经费(R&D)支出逐年递增，平均增长率达到10.69%，到2018年R&D经费支出高达19677.9亿元，占国内生产总值比重的2.19%(如图1所示)。在国家大力提倡“放管服”，主张赋予科研工作者更大经费自主支配权的背景下，如何科学有效减少科研经费办法对科研人员的束缚，发挥科研工作者的主动权，成为当前科研经费管理的重点、热点和难点。本文探讨当前我国科研单位在扩大科研经费治理运用自主权方面所遇到的问题，分析其产生原因并找出合理有效的解决措施，以建立自主、灵活、开放的科研经费管理体系，激发科研工作者积极创造的动力，为完善科研单位科研经费管理提供一定的参考价值。
图1 我国R&D科研经费支出现状
随着我国经济和社会的快速发展，我国科研管理政策的颁布和实施滞后于急剧发展的科学研究。科研经费运行机制作为科研管理不可忽视的重要组成部分亟待改革。为此，近几年我国相关政府部门密集颁发了科研经费管理政策文件，如表1所示：
表1 2014-2019年关于科研经费改革的文件汇总
|
年份 |
文号 |
文件 |
主要内容 |
|
2014 |
国发〔2014〕11号 |
《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》 |
推进科研项目和资金的协调配置，完善直接、间接经费支出管理，加强监管，提高资金投入产出水平。 |
|
2016 |
中办发〔2016〕50号 |
《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》 |
坚持以人为本、遵循科研规律、坚持“放管服”结合，坚持政策落实落地。 |
|
2017 |
财科教〔2017〕6号 |
《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》 |
细化政策措施，杜绝执行不力，加强监管，提高效率。 |
|
2018 |
国办发〔2018〕127号 |
《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》 |
推进科研工作自主权的建设，制定相关配套制度以保证更好的落实。 |
|
2019 |
国科发政〔2019〕260 号 |
《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》 |
提出要进一步提高基础研究类间接经费的比重，加强经费预算等对科研工作的激励作用。 |
这一系列科研经费管理措施的创新、发展和完善，逐步使我国科研工作者得到了政策上的“松绑”和激励，为激发科研效益提供了制度保障。
二、扩大科研经费运用自主权限所面临的主要问题
通过多年来对科研经费管理的不断改革和发展，我国科研经费管理体系逐渐成熟，日趋科学合理，在满足科学发展需求的同时，也向科研人员释放了改革红利。但是我国在科研经费自主权建设管理过程中尚存一些亟需解决的问题。
(一)科研平台建设自主权不足
在仪器设备采购方面规定过于刚性，采购程序较为繁琐。对于设备购买，通常要经过立项申请、预算评审、批复项目及预算等诸多环节，这一系列程序和审批进度会直接影响经费的拨付，间接影响科研进度。由于仪器设备需要进行政府采购，通常程序较为繁琐，采购周期较长，选择范围狭窄，至于单一货源采购方式则更加缺乏灵活性。
(二)间接费用支配自主权不足
当今我国科研管理中普遍存在“重物轻人”的现象，重视相关材料费核算而忽视科研工作者精力的严重耗支。科研人员智力成本以及体力成本的耗费主要通过间接费用的绩效支出体现，但目前大多科研单位的间接费用中绩效费用支出比例受到限制，且实行绩效工资总量限制。即使不设比例，但在实际操作过程中“隐性”比例依旧存在，大大削减了科研工作者的价值感、获得感。
(三)因公出国业务报销灵活性不足
当前，一些科研单位要求科研工作者在出国访问或学术交流时需按照公务出国提前上报并审批。但由于科研工作者的出国意向通常具有临时性且审批流程复杂，这使得科研人员的积极性受挫，放缓了科研进程。此外，在报销差旅费时，科研工作人员通过国外网站预定或民宿而产生住宿费有时难以获得合规的原始票据和支付记录，从而难以报销；部分单位要求因公出国的差旅费要分国内段和国际段并且优先购买国内航空公司机票。这些缺乏灵活性的规定均对科研人员经费使用自主权限造成了束缚。同时，在报销环节，项目负责人要经过许多报表的填列和审批，一些不必要的繁文缛节极大耗费了科研人员的精力(见图2)。
否
票据和报账单
|
录入是否正确 |
|
否
|
|
否
|
审核是否合理 |
|
审核是否合理 |
|
|||||||
|
|||||||
|
|
||||||
合理
|
|
图2 科研经费报销流程图
(四)预算编制缺少动态调整机制
一刀切的预算编制模式与科研活动客观逻辑相悖。如今科研经费预算的编制都是既定的和静态的，但是学术活动开展进程中存在大量不确定性、动态性因素，使得计划预算不能准确匹配项目研发过程中实际支出，从而科研工作者贴钱、突击花钱等不合理现象屡见不鲜。此外，行政部门在预算的用法、用量等方面具有相当大话语权，既给科研资源的统筹规划带来困难，也造成了一定程度的浪费，降低了资金使用效益，与此同时也挫伤了科研工作者的积极性。
三、阻碍科研经费自主权扩大的成因分析
(一)执行措施不细化，基层执行不到位
从出台的一列办法中可以看出近年来我国在科研简政放权方面做出了制度性的突破。但由于相关主管部门并未全面细化政策规定，缺乏可依据的实施细则，使得基层领导对科研经费放权尺度难以合理把控。例如，各单位都难以根据实际情况对绩效支出比例、劳务费比例、预算调整的比例等作出准确量化。此外，由于缺乏容错纠错机制，导致一些单位领导担心出现“放下了，管不住”的状况，从而秉持“无过便是功”的心态，难以积极开拓执行新的管理办法。久而久之，各种自主权缺少了执行力度。
(二)未充分考虑科研活动的规律性和特殊性
科研经费的管理层和监管层作为行政人员，其科学研究经验和科研素质不足，对科研活动的特殊性和规律性了解不深，多关注操作流程的严谨合规，而对科研人员的理性诉求关注不足，致使科研经费相关制度的制定有失片面。
(三)多头管理致使组织协调性不足
科研单位在科研经费的改革和完善方面需要财务、科技、物资管理等众多部门多级联动，共同商议管理制度。财务、审计部门注重科研经费的使用合规，而科技部门注重科研成果。由于各个部门在管理方法、思想、目标上的分歧、导致协作过程容易产生矛盾，从而使科研经费的改革缺乏准确的判断和预期，导致科研经费的运用自主权执行效果不高。
四、扩大科研经费运用自主权的对策建议
科研经费的使用和管理过程中会存在诸多矛盾，要坚持和完善科研经费使用和管理方式，强化落实科研经费运用自主权相关政策，探索科学合理的“松绑”措施，让科研工作者在科研采购、人才激励、学术交流、预算调整等方面有更大的自主决策权，促进建立适应科技创新规律、权责分明、执行有力、统筹协调、激励奋进的科研经费自主运用体系。具体提出以下六项对策建议：
(一)政府加强对科研经费自主权的鼓励和支持，建设服务型政府，降低行政决策权
首先，科研经费自主权的顺利实施离不开政府的重视和支持。各级政府应坚定不移地响应扩大科研经费自主权相关举措，支持和鼓励科研经费自主权的不断完善和发展，给予各科研单位深入执行、坚定落实的不竭动力。此外，政府部门和各科研单位要深入调研科研人员对科研经费的使用意见和建议，做到以“服”为主，以“管”为辅，降低职能部门的决策权，以解决实际问题为导向来合理提升科研工作者在科研管理要求方面的话语权，强化其自主性。
(二)提高人力价值补偿，激发科研工作者创造活力
科研投入不应仅局限于先进的仪器和设备而忽视对科研工作者的激励。缺乏必要的人才补偿机制容易诱发科研工作者产生消极怠工、转向相对宽松的横向课题以及其他“钻空子”的逆向选择行为。科研单位必须增加绩效奖励在科研经费中比例来确保科研人员的收入，使其专心进行科学研究，满足其对科学创新创造的追求。因此对于间接费用，应减少科研项目依托单位补偿比例的收取，科研项目负责人可以自主决定来统筹规划绩效支出所占间接费用的比例，甚至其比例可不做上限要求。除此之外，要实现从经费支出过程控制到成果产出激励的转变，对产生高质量科研成果的科研工作者做好绩效奖励。
(三)增加预算调整权限和幅度，预防科研进程的不可预见性
科研活动本身的探索性、复杂性和不可预见性使得一刀切的预算编制模式并不符合科研活动规律和创新研究过程中的实际需求。首先，应对课题负责人预算调整的要求予以理解并应允。其次，鼓励在预算编制时增设“不可预见费”以使预算的编制更加灵活、权变和开放，解决因不可预见性因素导致科研活动无法有效开展甚至停滞等问题。此外，提倡取消对劳务、设备等经费比例的规定，使其更加符合不同科研项目的自身特色，达到优化经费内部结构，提高经费使用效益的目的。
(四)简化科研经费使用报销手续，科学规划采购办法
传统的层层审批以及“谁签字，谁负责”的经费使用机制即耽误了科研工作者的研究进程也使得行政部门权力和责任划分模糊，设置繁琐。因此，要给予科研人员充分的信任，简化不必要的审批流程，同时改为“谁负责，谁签字”的使用机制，使课题负责人在享有权利的同时强化其责任意识。此外，要简化报销手续，对于按预算开支报销的手续费应减少相关明细或者其他辅助证明材料，只需提供正规的财务票据即可。对于因特殊原因无法取得有效票据的行为，要坚持遵循事实的原则，提供合理的情况说明和相关凭据，即可审批报销。最后要科学安排采购办法，不能循规蹈矩，针对急需设备和实验材料以及独家代理和生产设备，以急事急办、特事特办为原则，可取消招投标手续的办理。
(五)经费管理精细化，减少执行的不确定性
针对当前对科研经费放权的尺度问题，建议细化科研经费的管理办法，对国家框架性的内容予以配套细则。针对差旅费、劳务费、绩效支出、会议费等各项费用管理办法要合理量化放开权限，不能简单定性导致执行上的模糊处理。如住宿费、伙食费等日常费用建议全面执行限额包干制，不再凭票报销；劳务费预算编制不设比例限制等。着力消除各项举措的模糊之处，形成切合实际、方便快捷、符合规范的操作程序。
(六)建立容错纠错机制，开展改革试点工作
号召各单位认真学习，同时深刻领悟习总书记“三个区分开来”的明确要求并应用于实践层面。建立完善容错纠错机制，为勇于探索、敢于承担、求真务实、推陈出新的领导干部扫除后顾之忧，激发并释放领导干部干事创业的主动性和积极性。此外，开展单项或者综合性的试点工作，为科研经费自主权的改革探索路子，做好考核评估和推广工作。让其他单位充分领会改革实施要点，做到取其精华，去其糟粕，充分展现改革先行者和成功者的示范、突破、推动作用。
总之，要竭尽全力为科研人员的研究创造搭建良好的制度体系，铲除束缚科研工作者激发创新创造活力的规定，做到以人为本为核心，以因地制宜为原则，让科研经费的使用适应科研活动的规律和特点，创新成果，培育人才，达到行政服务学术、学术服务社会的良好态势。
参考文献：
〔1〕王志新，潘启勇.新时代高校科研经费管理的优化对策[J].中国高校科技，2019(12):24-26.
〔2〕韩蕾，胡冰.高校科研经费“放管服”改革实施体系研究[J].会计之友，2019(24):128-134.
〔3〕刘军民.以深化科研经费管理制度改革落实创新驱动战略[J].地方财政研究，2014(01):44-52.
〔4〕赵弟，盛惠琴，唐五湘.财政科研经费柔性化管理及效果的实证分析[J].科技管理研究，2019，39(01): 25-31.
〔5〕张文霞，樊立宏.科研院所扩大和落实自主权的关键问题和对策建议[J].中国人事科学，2018(08): 33-42.
〔6〕侯茹莹.基于“放管服”政策下G高校科研经费管理的改革研究[J].教育财会研究，2019，30(04):32-36.