程晓明/铁岭市财政金融审计服务中心

内容提要：“三保”支出关系党的事业发展和基层政权巩固、关系社会稳定发展的大局，是保障群众切身利益的基本要求，是推动政府履职和各项政策实施的基础条件，各级党委、政府历来高度重视此项工作。本文结合铁岭市振兴发展和财政工作实际，为进一步做好县级“三保”工作，对铁岭市所辖8个县区财政2018-2019年“三保”支出保障情况进行了调研，以问题为导向，对提高县级财政“三保”支出保障能力进行了深入探索。作为县级财政而言，应严格按照县级为主、省级兜底的原则，积极争取中央财政支持，将“三保”保障责任落到实处，切实采取措施提高基层财政“三保”能力，牢牢兜住“三保”底线。

关键词：县级财政  “三保”支出  财政保障能力

近年来，受财力水平、养老金支付、债务还本付息等诸多因素影响，我国部分县区“三保”出现了一些困难。2019年初，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，“坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定”。2020年新冠肺炎疫情发生后，我国地方财政压力进一步增大，4月17日,中共中央政治局会议在强调加大“六稳”工作力度的同时,首次提出“六保”。其中，保基本民生、保基层运转都在基层财政“三保”支出的涵盖范围之内。确保基层财政“三保”不出问题已经成为当前的一项重大政治任务。本文结合铁岭市振兴发展和财政工作实际，为进一步做好县级“三保”工作，对铁岭市所辖8个县区财政2018-2019年“三保”支出保障情况进行了调研，以问题为导向，对提高县级财政“三保”支出保障能力进行了深入探索。

一、铁岭县区“三保”支出总体情况

铁岭市县区“三保”支出保障能力受财力规模、人员结构、养老和债务等多重因素影响，实际情况较为复杂。分年度看：

（一）2018年情况

1.按财政部“三保”财力和支出口径统计情况。以2018年决算数据为基础，按照规定的“三保”支出范围和标准统计，8个县区“三保”可用财力剔除企业职工基本养老保险基金转移等补助支付，总的“三保”可用财力大于标准支出需求，需求占可用财力的平均比重为80.7%，可以充分说明铁岭市绝大部分县区“三保”支出的保障能力不强。

2.实际刚性支出需求情况。按财政部标准统计财力和需求属于“理论账”，而受多种刚性支出因素影响，实际与理论存在一定的差异。

一是“三保”支出实际刚性需求情况。调研中我们发现，财政部在统计“三保”支出时多按概念上平均标准进行测算，与铁岭市实际比较，标准较低且统计范围较窄，如：在职人员国标工资财政部人均标准为2.5万元左右，而本市县区受人员结构等因素影响，按国家政策实际执行的标准为3.2万元左右。此外，丧葬费、抚恤金、临时人员工资等项目同样具有支出刚性，也未纳入财政部“三保”范围。在财政部标准支出需求的基础上，若将应统计的刚性支出因素考虑其中，需求占财力比重提高到90.5%，部分县区财力保障能力进一步弱化，占比超过80%的有铁岭县、开原市、昌图县、西丰县、调兵山市、清河区等6个县区，占四分之三，其中1个县区占比超过100%，最高的开原市占比达到103.9%。

二是养老金和债务刚性支出情况。在上述因素基础上，若将企业养老金发放和债务还本付息形成的支出需求纳入统计范围，需求占财力比重提高到101.6%，部分县区已不堪重负，占比超过80%的有铁岭县、开原市、昌图县、西丰县、调兵山市、清河区等6个县区，占四分之三，其中3个县区占比超过100%，最高的开原市占比达122.7%。

（二）2019年情况

1.“三保”支出预算安排情况。2019年全市8个县区年初预算安排“三保”支出中保工资支出占71.2%；保运转支出占8.8%；保基本民生支出占20%。

2.“三保”支出实际需求情况。2019年，全市8个县区预计“三保”支出实际需求数为高于年初预算安排，存在缺口。分项目看，保工资支出占58.1%；保运转支出占8%；保基本民生支出占33.9%。

3.“三保”可用财力情况。按照财政部确定财力口径测算（下同），2019年，总的来看，全市8个县区“三保”可用财力大于“三保”支出实际需要，“三保”支出能够切实保障。但是，“三保”财力地区间分布不平衡，且差异较大。

二、主要问题及原因分析

受主观认识、其他刚性支出压力及财力地区间分布不均衡等影响，部分县区存在“三保”支出保障不到位的问题，大部分县区保工资存在困难。

（一）主观认识不到位，对“三保”重视不够

部分县区没有落实自身的主体责任，没有把“三保”支出当作维护政权稳定、防范运行风险的第一要务进行保障。由于主观认识不到位、重视程度不够，在保障养老、偿还债务等支出压力较大的情况，县区选择性执行国家规定的“三保”支出政策。个别地区存在着政绩观偏差、“新官不理旧账”的问题，在“三保”支出保障不到位的情况下，仍然腾挪财力或占用资金用于保障非必保项目，导致国家“三保”政策规定落实打折扣，产生了拖欠问题。

（二）可用财力不足，综合保障能力弱

存在“三保”支出拖欠的县区，不同程度存在着经济结构不合理、新旧动能转换缓慢、自身“造血”能力不足的问题，加之受减税降费等因素影响，经济增长结构性放缓，导致县区“三保”支出财力不足。特别是2019年国家实施的更大规模的减税降费政策，短期内对全市特别基层财政收入影响较大，使一些县区本已紧张的“三保”可用财力更加捉襟见肘。据税务部门测算，2019年，落实国家各项减税降费政策将影响地方级财政收入4.9亿元，加之养老、债务、消化国库暂付款等其他刚性支出影响，导致县区“三保”支出保障出现了问题。

（三）监控手段缺失，工作机制不健全

对于“三保”支出缺乏全面、系统、动态、有效的监控手段和奖惩等工作机制，实际工作中顾此失彼，疲于应付。基层人大对“三保”支出预算监督审查不严、不细，对“三保”支出保障不到位的预算仍能通过。基层政府没有建立起组织、人社和相关民生主管部门协调联动的工作机制，责任不清，未形成合力。处理问题时多采取督促检查和查漏补缺的方法，应对不及时，措施缺乏预见性、系统性和针对性。奖惩措施不明确，不利于鼓励先进、鞭策落后、调动基层工作的积极性，特别是对工作不力的相关责任单位和相关责任人处罚手段较为弱化。

（四）预算安排不到位，执行约束力不强

在安排预算时，部分县区没有严格贯彻落实“先生活、后生产”原则，没有把“三保”支出放在财政支出优先保障的顺序，没有把规定的“三保”支出放在“三保”支出优先保障的顺序，将缺口甩在执行中解决。执行中既存在未及时足额下达资金，也存在个别部门执行政策存在偏差等问题。据统计，全市8个县区中有6个县区2019年预算安排存在缺口，其中有4个县区2019年年初预算未足额安排工资，工资硬缺口1.9亿元，此外，基层人员素质参差不齐，也影响了政策的执行力。

（五）多重因素叠加影响，加大了支出压力

铁岭市县区除“三保”之外的刚性支出负担也十分沉重，表现较为突出的是保障养老金发放和偿还债务本息，占用了县区大量的财力和国库资金。2019年，8个县区企业养老金和债务需求18.1亿元，占“三保”可支配财力的21.2%。“三保”可用财力如考虑养老和债务因素，近三分之二的县区存在缺口。此外，部分县区没有落实“量力而行”原则，在国家政策规定和自身财力范围能力之外，自行出台超范围、超标准的“三保”支出政策，进一步加重了基层的负担，特别是个别地方出台的“三保”政策优先于国家标准予以保障。

（六）财政供养人员多，加重了财政负担

据统计，全市县区财政供养人员共计9.3万人（含离退休人员），占全市的79.3%，县区平均财政供养系数为32.4：1，低于全省县区平均水平（34:1）和全国县区平均水平（37:1）。此外，一些县区对编外人员的使用监管不严，在编内人员严控的情况下，通过政府购买服务等形式变相增加编外人员，如公安辅警及城市执法类人员、环卫工人、教育机构聘用人员、机关事业单位后勤人员、公益岗位人员、社区工作人员等，进一步加重了财政负担。

三、采取措施，落实责任，确保“三保”支出

（一）成立工作领导小组，统筹推进各项工作

2019年，铁岭市各级财政部门将确保基层“三保”不出问题作为落实市政府“重强抓”专项行动的重点任务，推动落实。市、县两级财政部门均成立了工作领导小组，“一把手”任组长，统筹推进各项工作。

（二）坚持立行立改，及时解决拖欠工资问题

采取有效措施解决工资拖欠问题，取得了良好成效：一是在省财政的帮助下，经过市县两级政府的共同努力，2018年当年拖欠工资3.8亿元和2019年新欠工资0.6亿元已全部兑现到位。二是涉及历史拖欠的7个县区，均制定了消化历史拖欠解决方案。三是用近一个月的时间对8个县区开展了拉网式核查，全面核实了县区“三保”情况，通过边查边改，截止目前全市未发生新的拖欠工资问题。

（三）加强顶层设计，完善政策措施

一是印发了《关于印发确保基层“三保”支出有关政策措施的通知》，从加强预算管理、强化财力支撑，健全保障机制，统筹防范风险等方面，对县区做好“三保”特别是保工资工作明确了具体指导意见。二是印发了《关于修订财政收支管理绩效考核与激励暂行办法的通知》，将县级“三保”纳入财政收支管理绩效考核与激励暂行办法中，考评结果与市对下县级基本财力保障机制奖补资金分配挂钩。三是起草了《关于做好当前财政收支预算管理 支持落实减税降费政策的实施意见》，从严格支出保障顺序，加强财政供养人员管理、完善转移支付分配机制和严格责任追究制度等方面，对严管“三保”支出，兜牢“三保”底线提出了明确要求。

（四）强化制度建设，建立工作机制

一是建立了运行调度制度，各级财政部门设立了“三保”支出专项工作联络员，通过省与市、市与县之间“点对点”的调度方式，对县区“三保”支出保障情况实行旬调度，及时掌握“三保”支出预算安排和执行情况。二是建立了“定期报告”，对各县区“三保”支出保障情况、预算执行情况、新增支出政策落实情况进行动态监督，发现问题，积极应对。三是建立了紧急救助机制，各县区提前对未来1-3个月“三保”资金保障进行评估研判，发现问题，立足自身全力解决。市级财政部门制定了应急处置方案，对县区确实无力解决的“三保”支出问题，要尽力通过财力补助、适当加快资金调度等方式帮助渡过难关。对市县已尽最大努力仍无法解决的风险，将按有关程序报请省政府和省财政厅。

四、对进一步做好“三保”支出保障的建议措施

（一）层层压实工作责任

县区财政部门对“三保”负有主体责任，要立足自身努力发展经济，积极培育税源，合理增加财政收入，克服“等靠要”的思想，增强自我保障能力，全面落实好“三保”等支出的保障责任。市级财政部门将进一步完善相关转移支付办法，加大财力下沉，合理确定市以下财政事权与支出责任，提高县级“三保”支出保障能力和水平。省级财政应按照“县级责任、省级兜底”的原则，完善顶层设计和政策措施，加大对县区发展经济、强化管理的支持和指导力度。构建财力支撑、资金调度、运行监控、监督考核、激励问责等全方位、全过程政策体系和工作机制；完善政策制度，加大对困难地区“三保”支出支持力度，增强县区“三保”特别是保工资政策执行能力。

（二）建立健全工作机制

一是建立预算编制事前审核和备案审查机制。从编制2020年预算起，市对县要建立“三保”特别是保工资预算安排事前审核机制，在县级政府预算草案初步方案提交同级人大初步审查前，对按照国家保障范围和标准确定的工资等县级“三保”预算安排情况进行审核，发现问题要指导和督促纠正。县级财政部门依法逐级向上报送备案预算时，要重点说明“三保”支出预算安排情况。对未按要求落实“三保”责任的，采取通报批评、督促调整预算等方式整改。二是建立清单管理制度。将联合组织、人社等部门按国家政策制定“三保”清单，明确保障范围，设定保障标准，并下发执行。对列入清单范围的“三保”支出，县区要集中财力进行保障，严禁超范围、超能力执行保障政策。三是建立完善“定期报告”的动态监控。通过信息化技术手段建立动态监控与预警，对各县区“三保”支出保障情况、预算执行情况、新增支出政策落实情况、国库库款保障水平和债务等其他可能影响“三保”支出因素等进行实时监督。四是建立“重点关注名单制”，市级财政应将收支矛盾突出、“三保”支出保障压力大、债务风险高、暂付款规模大、库款水平低的县区列入重点关注名单，实行重点监控，“一县一策”提出化解风险的措施。五是建立考核问责机制。对“三保”工作落实不到位，历史拖欠工资解决不力或新发生拖欠的地区，市级财政部门要进行约谈并通报批评；对因此造成严重影响群众切身利益、能解决而不及时解决的责任人，按照《中国共产党纪律处分条例》等有关规定，由相关部门给予相应处分。

（三）全面提高预算管理水平

一是提高预算编制整体水平。县区要在统筹“四本预算”同时，反本溯源，明确界限和保障范围。严格执行“先生活、后生产”原则，强化预算管理，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，坚持国家标准的“三保”支出的优先顺序。各级财政部门必须将按国家规定的“三保”特别是保工资全部纳入本级预算进行保障，不允许留有硬缺口，并在预算执行和库款拨付等方面将“三保”支出保障到位。各级财政新增财力必须优先用于保障本地区的“三保”支出，消化历史拖欠工资任务未完成的地区，新增财力不允许用于其他方面的支出。二是切实加强库款管理。按照只减不增的原则严格控制财政暂付款增量，研究建立对政府违规出借资金的倒查和责任追究机制，坚决禁止无预算、超预算拨款和擅自改变支出用途。要加大力度清理暂付款，尽快将库款规模恢复到安全区间，科学组织资金调度，优先用于“三保”支付。

（四）积极防范各类风险

一是积极应对减税降费影响。面对巨大的预算收支平衡压力，各级财政部门要立足自身，多措并举，通过采取压减财政支出、动用预算稳定调节基金、收回结转结余资金、盘活政府存量资产上缴国库收入、国有资本经营预算调入资金、统筹政府性基金、财力性转移支付增量等措施，制定应对方案，努力弥补预算收支缺口，保障财政收支平衡。二是防范养老金支付风险。利用好上级补助资金、中央调剂金和省级调剂金，督促各县区加强保费征管，提高征缴率水平，严格控制基金支出，努力缩小基金缺口，同时，要求各县区做实养老保险基金预算，足额保障预算资金，确保养老金按时足额发放。三是防范债务风险。完善全口径债务“闭环”管理，堵塞风险漏洞。动态统计监测债务信息，对风险进行预警评估和应急处置。积极推进建制县试点化债工作。坚决遏制隐性债务增量，对违法违规举债融资行为，坚决查处问责。

（五）加强部门间协调联动

做好“三保”是一项综合性工作，要加强部门间协调联动，合力做好“三保”特别是保工资工作。市政府将“三保”特别是保工资工作纳入“重强抓”重点工作监督评价内容，将落实结果与县党委、政府领导班子和领导干部年度考核挂钩。组织和人社等部门对工资实行清单管理，明确规范工资津贴补贴有关政策，指导和督促机关事业单位严格按国家政策规定执行。编制部门要加强机构编制和实名制管理，按期完成控制财政供养人员编制任务。各级人社、编制部门加强对机关事业单位编外人员规范管理。审计部门要加强对“三保”支出的审查和监督，发现问题及时提出，并督促相关地区和部门立即整改，对涉及违法违纪问题的提交纪检监察部门和司法机关予以严肃处理。

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