减税降费对大气环境质量改善的效应分析

王  娟宋怡霏/武汉工程大学管理学院;王伟域/国家税务总局税务干部进修学院

内容提要：减税降费政策的实施必然对地方政府行为及企业行为产生一系列的影响，进而影响区域环境质量的改善。但最终效应如何，需要利用实际数据进行实证分析。本文利用2004-2017年地级市的面板数据分析了减税降费政策实施对当地大气环境质量的效应。研究发现，减税降费政策的实施有利于环境质量改善，显著降低了当地空气中（烟）粉尘的排放量。文章通过虚构样本处理组的方式进一步进行安慰剂检验，还增加额外的控制变量和替换被解释变量（人均SO₂）的方式进行稳健性检验，回归结论显示基本结论是稳健的。最后，拓展分析发现，在东中西部城市之间，减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响存在差异；但在直辖市与非直辖市之间，自治区和非自治区之间，减税降费政策的实施对环境质量的影响并不存在差异性。基于上述结论，文章给出了相应的政策建议，以期更有效的保护当地大气环境。

关键词：减税降费  环境质量  工业烟（粉）尘  效应评估

一、问题的提出

作为中国供给侧结构性改革的重大举措，减税降费势在必行，这也是积极财政政策的重要部分。据统计，2013-2019年间，中国各类减税降费政策为企业与个人累计减税超过6.3万亿元（郭庆旺，2019）。如此大规模的减税降费对于经济的稳定增长作用巨大，对于社会的良性发展也贡献突出。经济发展带来了一系列环境问题，在关注减税降费政策的同时，势必也有必要分析它给环境带来的影响。同时，中国分权改革中经济分权与政治集权的特征构成了具有中国特色的治理模式。中央政府具有干预地方并调整中央与地方之间权力配置的权威，在中央政府的激励与约束下，地方政府对地方事务有较大的自主权，在环境保护中的作用越来越重要。

然而，减税降费对于环境质量可能产生的效应问题并没得到广泛关注。已有关于减税降费政策评估的文献主要集中于以下方面：营改增前后企业税负的变化（王玉兰与李雅坤，2014；王新红与云佳，2014；田彬彬与范子英，2016）；营改增对企业投资、研发或全要素生产率的影响（李成与张玉霞，2015；袁从帅等，2015）；营改增对政府税收收入、消费者福利和经济增长的影响（田志伟与胡怡建，2014；倪红福等，2016；孙正与张志超，2015）；营改增对专业化分工的影响（范子英与彭飞，2015；陈钊与王旸，2016）。营改增政策评估研究为全面了解减税降费改革效果提供了好的视角，但却较少涉及环境污染。政策实施是否有助于环境质量改善还是加剧了环境污染，作为外生的政策因素，减税降费政策的实施是否影响地方政府的环境保护事务，都是需要深入研究与探讨的内容。

2015年，中央经济工作会议明确提出“着力加强供给侧结构性改革”，至此，积极的财政政策重心大力倾向于减税降费。有研究认为，政策实施短期内会加剧区域间税收收入失衡（何代欣，2016），必然产生地方财政减收效应（卢洪友等，2016）。财政上的压力加大，地方政府更倾向于调整自身的行为，努力征税或缩减不能带来经济效益的公共物品的供给（吕冰洋等，2016），进而会对地方环境保护事务产生负面效应。但是，政府官员环境指标考核体系的完善很可能减弱负面效应。再者政府为了吸引流动资本，采取的各种税收优惠政策会进一步降低企业成本，在环境监管越加完善的情况下，污染企业更有财力、更倾向于增加环境治理技术的更新，环境污染治理设施的购进，加大环境治理的投入等。这会使得环境质量恶化得到控制。最后，减税降费政策改革会调整地方政府与企业的行为模式，对环境质量的改善可能出现正面影响。改革后的地方财政收入压力增加，有可能无法保证最优公共物品的供给量。如果上述项目短期内不能及时提升当地的福利水平，则会导致更严重的公共物品供给不足问题，但是通过企业调整污染行为可以消弱甚至消除这种负面影响。减税降费政策的实施必然对地方政府行为及企业行为产生一系列的影响。但是，改革对环境质量改善一定时期内的影响效应如何，需要文章利用实际数据进行实证分析探讨。

本文是在减税降费背景下研究政策实施对工业烟（粉）尘污染的影响机制，通过利用中国地级市的环境污染数据，来分析减税降费对地方工业烟（粉）尘排放量的效应评估。其研究的学术价值体现为，第一，首次评估了减税降费对地方大气环境保护事务的效应。从减税降费视角研究地方政府的环境保护行为，寻找财政学与环境经济学的交汇点，形成了跨学科领域连接的纽带，拓展了减税降费效应评估的研究视角；第二，实证分析中引入DID方法评估减税降费的实施对地方政府大气环境保护行为的效应。在应用价值方面，本文系统地对地方政府税收分成比例与环境污染关系进行了定量研究，为政府在减税降费时期开展环境保护事务提供前瞻性的研究成果和决策依据。

毋庸置疑，在减税降费背景下研究地方政府行为与环境污染机制与效应评估，是实现经济可持续发展的现实诉求，也是减税降费改革效果研究的重要方面，这体现了本文的价值所在，既有助于了解现实中政府与环境污染问题存在的根源，也有助于探索发挥政府积极性的同时如何提高环境质量的方法。

文章其他部分的安排如下：第二部分分析相关机制；第三部分介绍各个测度指标，设定计量模型，并介绍相关数据；第四部分是实证回归结果和途径分析；第五部分是文章的结论及政策建议。

二、背景及机制分析

郭庆旺（2019）从广度、深度及程度三个方面分析认为，此次减税降费对经济活动及财政的影响是大规模、连续性且长久的。2015年，中央经济工作会议明确提出“着力加强供给侧结构性改革”。尽管在2012年中国就开始执行营改增试点工作，旨在降低企业运营成本，维持持续稳定发展。但是2015年之前的减税降费都是配合税费改革等措施的结构性减税，这期间的财政政策重点依然是以扩大国内需求为目标的，扩大内需依旧排在经济结构调整之前（张斌，2019）。2015年以后的减税降费主要是以降成本为主，财政政策的重心也转移到了减税降费。以后各年的政府工作报告都围绕这个工作重心进行：2016年政府工作报告指出“适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担”；2017年政府工作报告进一步指出“赤字率保持不变主要为了进一步减税降费”；2018年政府工作报告强调“要进一步减轻企业税负，促进实体经济转型升级，着力激发市场活力和社会创造力”；2019年政府工作报告进一步强调“普惠性减税与结构性减税并举的原则。”因此，文章选择2015年作为分析减税降费的时间分界点，来分析前后减税降费对当地环境质量的影响。下文本文基于减税降费背景分析了地方政府及企业行为对环境质量的影响机制。

首先，改革后地方财政压力增加，地方政府为了增加财政收入，其征税行为更倾向于横向竞争，放松环境质量要求。但是，各级政府在越加完善的环境指标考核体制下，盲目引入高能耗、高污染、低技术企业的行为大范围实施可能性很低。中央政府主导了以财政收入集权为主要特征的财税改革，并通过分税种、分收入、分机构的方式规范、集中了税收立法权等（谢贞发，2016）。但是，这并不意味着地方政府无法调整本区域的实际税率，以此争取更大的财税利益。特别是，地方政府的经济分权使得其对所在区域的地方事务享有管理及经济收益权利。加之资本要素的跨区流动性与税制设计特征，地方政府为争夺流动税基实施了各种竞争行为，如调整实际税率，降低环境标准等。而环境污染本身具有显著外部性，久而久之环境质量有下降的可能。但随着环境管制的不断完善，各种环保政策不断实施以此调整地方行为，促进经济发展的同时保证环境质量的改善。

其次，改革后地方政府征税努力程度增加，改善征管手段，会部分缓解地方财政骤然降低的困境。中国市场化改革所带来的经济领域上的分权，使得地方政府在财政支出、资源配置上拥有很大的裁量权。不同区域税收分成的差异势必使得地方政府的行为模式也存在区域差异。实际上，地方政府之间的税收竞争异常激烈，即使在相邻的市县企业也会享受到不同的实际税率优惠政策。在中国，中央政府才有税收立法权，为了使自身经济利益最大化，地方政府只有通过提高征税的努力度或者强化征管手段，以此达到改变实际税率的目的。而这些变化会直接增加地方的财政收入。

最后，减税降费政策改革会调整地方政府与企业的行为模式，对环境质量的改善可能出现正面影响。改革后地方政府为了吸引流动资本，采取的各种税收优惠政策加剧了地方财政收入压力，可能无法保证最优公共物品的供给量。但是在完善的环境管制压力下及减税降费带来的企业成本的降低，污染企业会倾向于污染治理设施、手段等的投入，部分缓解负面效应。传统财政联邦主义认为分权体制下，地方政府对地方事务有较大的自主权，可以实施多样化及差异化的税收，同时也可以提供有效的公共支出组合，当地居民根据自身偏好选择最合适的税收与公共物品供给模式，在均衡状态下，地方政府的公共物品供给最优（Tiebout，1956）。但是，很多学者研究发现，地方政府之间的税收竞争并不总有效，会导致公共物品供给不足与低效。但是，这种现象在合理的激励机制及有效的环境管制政策下并不会大范围出现。随着环境监管的力度、范围的扩大，除了地方政府的行为受到影响外，污染企业的行为也在不断调整。他们会倾向于加大环境污染的治理，购进先进的除污减排设施，加大对减排降污的支出的投入，这些都会有利于环境质量的改善。

三、计量模型和数据

1.计量模型设定

本文借鉴范子英与李欣（2014）和左翔等（2011）的研究方法，分析减税降费的实施是否会造成地方环境质量改善。为了有效检验减税降费实施的影响，用2004-2017年中国城市统计年鉴相关面板数据，将污染排放量自然对数作为被解释变量，通过DID方法分析政策对地方政府环境保护行为的效应评估。具体设定如下：

QUOTE

其中，表示城市，表示时间。是城市年的污染排放量，用工业烟（粉）尘排放量衡量。工业烟粉尘的排放是引起雾霾的元凶，也是影响空气质量的重要污染物。为减税降费政策实施年份的0-1变量，于某市改革当年和此后取值1，否则为0。文章使用营改增政策的正式实施作为标准，具体使用各个地方政府颁布营改增实施文件的时间。表示一系列控制变量，包括各城市人均GDP、GDP增长率、第三产业占比、人均工业企业个数、人口密度等。

2.数据描述

本文使用2004-2017年中国城市的面板数据，其中，因一些城市的环境污染物排放量、或者生产总值相关数据不全故而删除[①]。各城市每年的人均工业烟（粉）尘排放量数据，人均GDP、GDP增长率、第三产业占比、人均财政收入、人均财政支出、人口密度数据来源于相关年份的《中国城市统计年鉴》。其中，宏观经济数据均用各城市所在省份每年的CPI（2004年为基期）进行调整。主要变量的统计性表述见表1。

表1  统计性描述

四、实证结果

1.基本回归结果

表2是减税降费政策评估的基本回归结果。表2的列（1）是仅有政策虚拟变量的回归结果。DID估计结果显示，减税降费政策虚拟变量估计系数在5%的显著水平上显著为负，这意味着减税降费政策的实施显著降低了当地空气中工业烟（粉）尘的排放量，改善了当地空气环境。当列（2）加入城市固定效应的情况下，交互项的估计系数依旧显著，方向不变。一个地区的GDP对当地环境的影响是不容置疑的（张克中等，2011），本文为了更好地检验GDP的增加带给环境的影响，将GDP增长率作为重要的控制变量。列（3）在列（2）的回归基础上加入了当地GDP增长率及第三产业GDP比重两个控制变量。但没有加入城市固定效应，结果显示主要解释变量的估计系数依旧显著为负。列（4）与列（5）是在列（3）的基础上加入了人口密度及人均工业企业个数的自然对数控制变量。列（4）没有加入城市固定效应变量与年份固定效应。两个回归结果均显示解释不了估计系数与被解释变量之间是负向显著的关系。

从表2的DID 分析结果可以看出，减税降费政策的实施有利于当地人均（烟）粉尘排放量的降低，政策的实施显著降低了当地空气中（烟）粉尘的排放量。工业用煤与居民用煤产生的粉尘与烟尘释放到大气中，严重危害了接触者的健康，恶化了空气环境。平均而言，实施减税降费政策改革后相对排放了更少的工业烟尘与粉尘。一方面，政策改革后的地方政府财政压力剧增，为了弥补财政不足，其行为更加倾向于放松环境质量要求，招商引资，增加财政。但是，严格的环境考核制度及激励机制遏制了这种行为产生的可能。另一方面，作为在减税降费改革中获益的企业而言，倾向于增加环境治理的投入，避免更多的管制损失。这一些列政策、行为策略交互影响下，环境质量并没有恶化，减税降费政策的实施反而提高了当地的环境质量。

表2  基本回归结果

注：*，**和***分别表示10%，5%和1%的显著性水平。括号内为P值。

2.安慰剂及稳定性检验

为了验证基本结论本文进一步采用安慰剂检验的方法处理原始数据，即通过虚构样本处理组进行回归，即改变样本区间。真实样本的时间区间为2004-2017年，减税降费政策实施的年份为2015年，为了进行安慰剂检验，现选取2004-2011年为检验样本区间，2008年设定为政策实施年份，进行DID回归。回归结果见表3列（1）。从其回归结果可以看出，加入所有控制变量及固定效应后，解释变量估计系数并不显著。这说明虚拟构建政策实施年份的检验方法没有证明基本回归结果的偏误。通过安慰剂检验分析的结论可以看出，减税降费政策实施确实降低了当地工业烟（粉）尘的排放量。

本文还通过增加额外的控制变量和替换被解释变量的方式进行稳健性检验。首先，为了更准确的估计模型，文章更换了GDP变量，通过加入人均GDP及其的平方项的方式调整控制变量，同时加入第二产业GDP的增长率，地级市所在省份的进出口额的自然对数本量，回归结果见表3的列（2）。通过分析发现，回归结果显示了基本结论的稳健性，解释变量的估计系数依旧显著为负。除此之外，文章更换了被解释变量，使用地级市人均SO2的排放量来衡量环境质量。估计结果见表3列（3）。回归结果依旧显示了基本结论的稳健性。

表3  安慰剂及稳健性检验结果

注：*，**和***分别表示10%，5%和1%的显著性水平。括号内为P值。

3.拓展分析

由于地区间环境、条件等不同，可能会使得减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响有所不同。为此，我们根据各个地区地理位置等差异，分样本进行了分析。首先，本文将样本分为东部、中部和西部，探讨减税降费政策的实施对环境质量的影响是否会因为区域的差别而有所不同。回归结果见表4列（1）-列（3）。表4列（1）是东部城市的回归结果，结果显示政策虚拟变量的估计系数显著为负，东部城市内减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响是正面的。表4列（2）是西部城市的回归结果，结果显示政策虚拟变量的估计系数不显著，西部城市内减税降费政策的实施对环境质量并不存在影响。这很可能是由于西部城市相对于其他城市环境污染并不严重，而且经济相对不发达，工业企业并不丰富，政策的实施并不能显著影响环境的改善。表4列（3）是中部城市的回归结果，结果显示政策虚拟变量的估计系数显著为负，中部城市内减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响是正面的。综上所述，在东中西部城市之间，减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响存在差异。

其次，由于直辖市与自治区的政治、经济、地域等特殊性，减税降费政策的实施对环境质量的影响可能会有别于其他省份。这里我们有必要做进一步的检验，来分析减税降费政策的实施对环境质量的影响是否在这些省份与其余省份之间有差别。表4列（4）是自治区的回归结果，结果显示政策虚拟变量的估计系数显著为负，自治区内减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响是正面的。表4列（5）是非自治区的回归结果，结果显示政策虚拟变量的估计系数显著为负，非自治区内减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响也是正面的。由上结论可以看出，在直自治区与非自治区之间，减税降费政策的实施对环境质量的影响并不存在差异性。最后，文章也考虑了直辖市与非直辖市之间的差异是否会影响减税降费政策的实施对环境质量的效果。回归结果显示，减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响在直辖市与非直辖市之间不存在显著差异，文章没有给出回归结果。

表4  拓展分析

注：.*，**和***分别表示10%，5%和1%的显著性水平。括号内为P值。

五、结论及政策建议

随着中国经济的发展历程，高速经济增长向高质量经济发展转变，减税降费成为财政政策中的重要内容。在供给侧结构性改革提出后，减税降费也经历了不同的演变过程。2015年政府工作报告中明确指出的减税降费措施成为中国财政政策转变为实质性重点减税阶段。文章以此时间节点来分析减税降费实施中可能的环境效应。减税降费政策的实施使得地方财政上的压力加大，地方政府更倾向于调整自身的行为，努力征税或缩减不能带来经济效益的公共物品的供给，进而会影响地方环境保护事务。加之，企业由于减税等措施带来成本的大幅降低，在环境管制越加严格及完善的制度下，很可能做出有利于环境改善的举措。本文在减税降费视角下政策对环境污染的效应。实证研究发现，减税降费政策的实施有利于当地人均（烟）粉尘排放量的降低，政策的实施显著降低了当地空气中（烟）粉尘的排放量。文章通过虚构样本处理组的方式进一步进行安慰剂检验，还通过增加额外的控制变量和替换被解释变量的方式进行稳健性检验，回归结论显示基本结论是稳健的。最后，文章进行的拓展分析发现，在东中西部城市之间，减税降费政策的实施对环境质量特别是工业烟粉尘排放的影响存在差异；但在直辖市与非直辖市、自治区和非自治区之间，减税降费政策的实施对环境质量的影响并不存在差异性。

运用前面机制与实证分析的结论，结合中国减税降费改革背景和环境保护制度的安排，提出政策建议如下：（1）建立激励相容的制度体系，进一步调动地方政府积极性的同时严格执行环境考核制度，确保地方公共服务的供给不因减税降费的实施而下降。（2）调整中央与地方的收入划分，适当提高地方政府税收分成比例，依靠政府间收入再分配进行补给，使地方政府的财力与环保支出责任相匹配。（3）以减税降费为制度创新契机，大力推进中央与地方以及省以下政府间的环境保护事权及支出责任的配套体制改革。合理界定地区间环境污染外溢责任，必要时，由上级政府提供环境服务供给。（4）从财政与税收上鼓励企业的环境治理创新活动，引导高质量、低污染的和谐发展模式。除了地方政府可以考虑给予环境治理技术创新的企业专项财政补贴，还可以通过降低或者减免部分税收的方式鼓励自主创新行为。

参考文献：

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