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中韩消费税改革比较及启示
时间:2020/9/16 10:07:23    来源:地方财政研究2020年04期      作者:唐 明 王亚男

    王亚男/湖南大学

内容提要:鉴于中韩的消费税地方化改革均开创了各自国内中央税向地方转移的先例,且两国皆面临央地收支结构纵向失衡、区域财政横向失衡、地方财政收不抵支三大问题,韩国地方消费税改革可为我国提供借鉴。研究发现:韩国地方消费税是将作为中央税的增值税收入的一定比例分配给地方,利用此项改革在央地间重新划分收入以促进央地财政关系纵向均衡;韩国采用消费指数与区域权重相结合的综合标准分配地方消费税收入,较好地改善了区域财政的横向公平;韩国不断提高地方消费税收入比例,有效缓解了地方财政收支压力。本文通过他国镜鉴与本土结合提出我国消费税下划地方改革策略:在纵向分配上应逐步扩大消费税收入地方分享规模;在横向分配上应构建综合因素分享规则。

关键词:韩国地方消费税  消费税收入分享  分配标准


中韩两国消费税改革背景十分相似,都面临央地收支结构纵向失衡、区域财政横向失衡、减税导致地方政府财政平衡压力增大等困境。2010年韩国以增值税这一中央税收入的5%作为地方消费税的税基下划给地方[①],开启了韩国地方消费税改革,至今历时十年之久,以期解决上述三大难题。“营改增”之后,我国地方税体系建设停滞不前,减税降费引发了地方政府巨大的财政收支压力。2019年消费税逆势同比增长高达18.2%,收入总额首次超过原位居第三位的个人所得税,占税收总收入9%。随着消费对经济发展的基础性作用日渐增强,消费税的财政职能能否逐渐增强,能否在地方税体系建设中有所建树备受关注。在上述背景下,国务院《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》(国发〔201921)提出后移消费税征收环节并稳步下划地方”。同时《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》规定国务院可以实施消费税改革试点,调整消费税的税目、税率和征收环节,试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。因此,可以预期消费税下划地方,发挥地方税体系建设的“领头雁”作用其改革背景和目标与韩国地方消费税改革极其相似,因此韩国地方消费税改革经验可为我国提供启示。

一、中韩消费税地方化改革背景解析

(一)纵向财政关系比较:均存在严重纵向失衡

中韩两国在央地财政收支结构存在较大的相似性,即两国央地收支结构均严重失衡。韩国中央以较多的税收收入承担较少的财政支出,地方以较少的税收收入承担较多的财政支出,即央地事权与财权不匹配。这种收支结构严重限制了地方政府的财政自主权,削弱了地方政府的财政责任。韩国税收收入结构特征是中央税占比很高,地方税占比相对较低。随着地方自治改革进程的不断推进,韩国地方政府在履行管理职责、促进地方经济建设方面的总支出已经接近甚至大于中央政府[1]。如表1所示,韩国2010年引入地方消费税,该项改革前后六年间中央税收入占税收总额比重均值高达80%,地方税收入占税收总额比重的均值仅为20%。韩国央地税收收入占比约为8:2,但央地政府承担的财政支出却大致相当。获得80%税收收入的中央政府承担财政支出的比重均值仅为42.5%,仅拥有20%税收收入的地方政府却承担43%的财政支出,这使得地方政府不得不严重依赖中央政府,央地收支结构严重失衡。

如表2所示,近年来中国中央税与地方税收入结构一直保持5:5比例结构,中央获得的税收收入略高于地方,央地税收收入结构比韩国均衡。但中国央地政府财政支出比重差别较韩国更大,获得50%左右税收收入的中央政府仅承担了14.7%左右的财政支出,同样获得50%左右税收收入的地方政府却要承担85.3%左右的财政支出,地方政府财政支出比重约为中央政府的5.67倍。由此可知,中韩两国央地政府之间事权与财权不匹配、地方政府过于依赖中央政府,严重影响了地方政府履行公共职能。

韩国地方消费税改革前后央地政府收支比重变化表

项目

2008

2009

2010

2011

2012

2013

均值占比

中央税比重

78.6%

78.5%

78.3%

78.6%

79.3%

80.1%

78.9%

地方税比重

21.4%

21.5%

21.7%

21.4%

20.7%

19.9%

21.1%

中央支出比重

40.3%

42.9%

43.7%

42.8%

42.8%

42.6%

42.5%

地方支出比重

45.1%

43.3%

42.8%

42.5%

42.2%

42.1%

43.0%

数据来源:根据韩国行政安全部税收数据和林力(2015)修改整理。注:韩国国税对应中国的中央税、韩国地方税对应中国的地方税;韩国政府支出=中央政府支出+地方政府支出+教育支出。

2  2012-2018年中国央地政府收支比重变化表

项目

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

均值占比

中央税比重

53.0%

51.2%

50.4%

49.8%

50.4%

52.4%

51.4%

51.2%

地方税比重

47.0%

48.8%

49.6%

50.2%

49.6%

47.6%

48.6%

48.8%

中央支出比重

14.9%

14.6%

14.9%

14.5%

14.6%

14.7%

14.8%

14.7%

地方支出比重

85.1%

85.4%

85.1%

85.5%

85.4%

85.3%

85.2%

85.3%

数据来源:中国国家统计局网站。


(二)横向财政关系比较:均存在严重区域失衡

中韩两国地方政府财政实力都较为孱弱,且各地财政实力相差甚远,区域财政极不均衡。如表3和表4所示,两国地方政府的财政独立程度都较低。2010年韩国开启地方消费税改革,当年地方财政平均自立水平仅为41.95%,中国2018年的地方财政自给率平均水平也仅为55.14%。从区域结构来看,中韩两国的区域财政差距较大,两极分化问题严重。如表3所示,2010年首尔的财政自立度为82.29%,而全南省政府的财政自立度仅为14.82%,二者相差5.6倍,其财政实力由高到低依次为:首都圈,非首都圈的广域市,非首都圈的道。中国以2018年数据为基准测算,如表4所示,中国东部财政自给率为65.75%,中部财政自给率为40.66%,西部财政自给率为31.87%。其中,东部地区的上海财政自给率为85.11%,西部地区的西藏财政自给率仅为11.69%,二者相差7倍左右,中国区域财政也存在极大的不平衡。因此,中韩两国都亟需改善区域财政失衡,防止区域间财政差距继续扩大。

3  2010年韩国财政自立度[②]

区域

首都圈[③]

非首都圈的广域市[④]

非首都圈的道[⑤]

首尔

全南道

整体均值

财政自立度

70.39%

52.59%

24.64%

82.29%

14.82%

41.95%

数据来源:韩国地方财政365官网http://lofin.mois.go.kr。注:韩国首都圈和非首都圈的财政自立度为区域内各省份均值;首尔的财政自立度是2010年的最大值,而全南道是最小值;各地财政自立度均表示其总部的财政自立度,比如首尔财政自立度代表的是首尔总部的财政自立度。

4  2018年中国财政自给率[⑥]

区域

东部

中部

西部

上海

西藏自治区

整体均值

财政自给率

65.75%

40.66%

31.87%

85.11%

11.69%

55.14%

数据来源:中国国家统计局。注:中国东部、中部和西部的财政独立率为区域内各省份均值;上海市的财政自给率是2018年的最大值,西藏则是最小值。


(三)地方政府层面比较:皆因减税存在收支压力

为避免全球金融危机造成实体经济的衰退,韩国李明博政府自2008年广泛实施减税措施,导致地方政府在2008年至2012年期间实际减少了243亿美元的财政收入,地方财政支出压力急剧增加。2010年,韩国综合房地产税、所得税和公司税的减税总额达79.33亿美元,占该国GDP比重为0.72%。如图1所示,2008年韩国因减税导致地方税收入占地方财政支出比重下降2.1个百分点,2009年这一比重又下降2.8个百分点,直至2010年引入地方消费税,这一下降趋势才得以遏制。



1  韩国地方税收入占地方财政支出比重变化图

数据来源:胡华著《韩国地方财政研究》[M.北京:经济科学出版社,2014

近年来,中国陆续实施了“营改增”结构性减税以及普惠性的大规模减税降费,这直接导致地方主体税种缺失,地方财政收支压力逐年增大,地方税收入占地方财政支出比重呈逐年下降趋势。如图2所示,2014年以前地方税收入占地方财政支出的比重均高于44%,自2015年以后这一比重逐年下降,2018年已下降至40.4%。与此同时,中国2019年实施了更大规模的减税降费,全年累计新增减税降费超过2万亿元,占全国GDP比重超过2%。在当前减税降费叠加抗击新冠肺炎疫情,20201-2月中国减税降费4027亿元,地方一般公共预算本级收入同比下降8.6%,地方财政面临较大支出压力,亟待新的税源进行补充。因此,中韩两国均亟需提高地方税收入比重以支撑财政支出刚性增长,缓解地方财政收支平衡压力。



2 中国地方税收入占地方财政支出比重变化图

数据来源:中国国家统计局。

二、韩国地方消费税改革目标及成效

20世纪80年代以来,韩国日益重视向地方分权,并出台《地方自治法》,以加强地方政府的自主性,但效果并不显著。同时,韩国面临央地事权与财权不匹配、区域财政差距日益扩大、地方政府财政收不抵支等困境。为此,韩国于2010年引入地方消费税改革。旨在解决上述问题,推进财政分权改革。

(一)韩国地方消费税的改革目标

韩国自实行地方自治以来,中央政府不断下放更多的权力和责任给地方政府,然而地方政府的真实财力状况远不能满足地方自治的要求,造成上述问题的主要诱因是央地收入分配不均以及区域财力失衡。因此,韩国要推行地方自治,就必须解决上述两大问题。与此同时,韩国人口老龄化进程加快,社会福利支出水涨船高,而同期的减税又导致地方政府收入减少,地方政府的财政收支压力陡增。因此,韩国2010年推进的地方消费税改革力图实现以下目标:一是实现纵向公平,调整央地收入分配不均状态、提高地方事权与财权的匹配度;二是实现横向公平,解决地区财政实力不平衡问题、提高地方实质性财政能力;三是推进财政分权改革,缓解地方财政收支压力,切实提高地方财政收入以增强地方财政的自律性和问责性。

(二)韩国地方消费税的改革历程

为了实现上述目标,韩国政府主要做法是扩大地方财政收入和缓解区域间财政收入差距。首先,地方财政扩张政策的重点是增强地方政府的实质性财力,使其拥有足够的财政收入规模,这相当于重新分配中央和地方的财政收入,通过提高地方消费税税率来解决。其次,缩小地区间财政实力差距,这相当于重新分配地方之间的财政收入,通过引入区域权重体系和区域共同发展基金来促进更均衡的发展。

1.纵向改革:逐步提高地方消费税收入比例

韩国自2010年引入地方消费税以来,十年间三次提高地方消费税的财源比例。改革之初,韩国以中央政府增值税收入的5%为基础作为地方消费税,2014年将财源比例提高至增值税收入的11%,其中增值税收入的5%部分适用原消费指数标准,增值税收入的6%部分根据地方税法的规定用于弥补因房地产购置税税率下调导致的地方财政收入减少。2018年韩国出台的财政分权推进方案,公布了2019年将地方消费税财源再提高4%2020年将财源再提高6%的方案,即2019年地方消费税的财源比例提高至增值税收入的15%2020年则提高至21%

2.横向改革:引入区域权重体系和区域共同发展基金

韩国政府平衡区域间财政实力,主要通过赋予区域权重系数和建立区域共同发展基金来实现。2010年,韩国政府以增值税收入的5%为基础,用私人最终消费支出和区域权重作为地方消费税的分配指标。其中私人最终消费支出以韩国统计局公布的数据为准,包括家庭和非营利性私人组织的消费支出。区域权重对经济欠发达的地区给予较高的权重,反之给予经济发达地区较低的权重。分配公式如下:

其中,首都圈权重为100%,非首都圈的广域市权重为200%,非首都圈的道权重为300%。虽然实行了这种加权制度,首都圈三个经济发达的政府在2010年分享的地方消费税占比仍高达76%。为缓解这种不平衡,韩国建立区域共同发展基金作为补充的财政平衡机制。该基金以首尔、仁川和京畿道各会计年度地方消费税收入的35%为基础,按照基金收入的固定比例、人口、相对损益规模等标准分配给首都圈和非首都圈的广域市和道[⑦],较好地解决了首都圈地方消费税收入过于集中的问题,以更好地促进区域横向公平。

(三)韩国地方消费税的改革成效

1.纵向公平效应:央地税收收入占比差距缩小

韩国自设立地方消费税以来,央地税收收入的占比失衡状况得到改善。2010年前后,韩国央地税收收入占比约为8:2,央地收入占比严重失衡。如图3所示,2014年上调地方消费税财源比例至增值税收入的11%,地方税收入分成比例直接提高5.67个百分点,并呈现出较为稳定的上升趋势,同时中央税收入分成比例也因地方消费税税率上调而下降,因此韩国央地税收收入占比差距在逐渐缩小。



3  韩国中央税和地方税比重变化图

数据来源:韩国行政安全统计年鉴。

2.横向公平效应:区域间财政差距逐步缩小

韩国区域间财政实力差距不断缩小,主要表现在区域间财政自立度的两极分化得以制止、非首都圈的道地区地方消费税分配比例有所提高。

从财政自立度来看,区域财政的两极分化得以缓解。如表5所示,2011年韩国首尔市财政自立度是全南道政府的5.32倍,这种极端差距在2012年至2018年间在不断缩小,2018年该差距已缩小至3.91倍。同时,首都圈和非首都圈广域市的财政自立度一直稳定居于较高水平,非首都圈道的财政自立度也正在提高。

5  韩国财政自立度(基于预算)

区域

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

首尔市(A

83.58%

87.93%

84.54%

82.48%

82.28%

83.96%

83.97%

83.8%

全南道(B

15.71%

16.31%

18.88%

19.81%

21.09%

22.11%

22.97%

21.41%

A/B

5.32

5.39

4.48

4.16

3.9

3.8

3.66

3.91

首都圈

67.91%

73.23%

65.82%

67.53%

68.23%

69.19%

69.28%

68.90%

非首都圈的广域市

49.98%

52.08%

47.52%

50.89%

54.11%

53.28%

53.54%

48.76%

非首都圈的道

24.76%

26.20%

26.64%

29.10%

30.42%

32.34%

31.74%

30.89%

数据来源:韩国地方财政365官网http://lofin.mois.go.kr注:各年数据皆为各地区总部数据;各年财政自立度均是首尔居首位,全南省居末位。


    从引入区域权重体系来看,区域间财政收入分配差距在缩小,非首都圈的道地区地方消费税分配比例有所提高。如表6所示,首都圈适用权重后获得的地方消费税收入占比为32.2%,非首都圈广域市适用权重后获得的地方消费税收入占比为23%,非首都圈的道适用权重后获得的地方消费税收入占比为44.9%,而适用权重体系之前首都圈获得的收入占比为54.9%,非首都圈广域市获得的收入占比为19.6%,非首都圈的道获得的收入占比为25.5%。这说明区域权重体系人为地提高了非首都圈地区地方消费税的分配,减少了首都圈地方消费税的分配,从而促进区域财政横向公平。

韩国区域权重体系应用前后对比表(2011年)

单位:万亿韩元

区域

私人最终消费支出

比重(A)

加权私人最终消费支出

比重(B)

全国

655.1

100.0%

1117.6

100.0%

首都圈

359.7

54.9%

359.7

32.2%

非首都圈的广域市

128.3

19.6%

256.6

23.0%

非首都圈的道

167.1

25.5%

501.3

44.9%

数据来源:根据韩国统计局公布数据计算整理。


3.地方财力增长效应:地方消费税收入规模扩大

韩国自引进地方消费税以来,地方财政增收效应十分明显。如表7所示,2011年韩国地方消费税收入规模为29606亿韩元,因2014年地方消费税占增值税收入比重提高至11%,地方消费税收入从2013年的31418亿韩元增加到2014年的58357亿韩元,实现增收1.86倍,直至2017年收入规模已增加至72738亿韩元,年平均增长率达16.16%。近年来,由于韩国的地方财政自身收入主要来自地方税收入,且地方消费税收入占地方税收入的比重处于上升趋势,因而引入地方消费税有效的缓解了地方政府的财政收支压力,为地方政府开拓了新的收入增长点。

韩国地方消费税分配趋势

单位:亿韩元

区域

2011年

2012年

2013年

2014年

2015年

2016年

2017年

首都圈

9689(32.7%

9874(32.5%

10165(32.4%

22872(39.2%

23437(39%

23437(39%

30069(41.3%

非首都圈

19917(67.3%

20462(67.5%

21253(67.6%

35485(60.8%

36591(61%

36591(61%

42669(58.7%

地方消费税合计

29606

30335

31418

58357

60027

64011

72738

地方消费税占地方税比重

5.65%

5.64%

5.84%

9.46%

8.45%

8.48%

9.05%

数据来源:韩国行政安全部统计年鉴。注:()内表示该区域占地方消费税收入的比重。


三、韩国地方消费税改革的经验启示

 (一)纵向分配:逐步扩大消费税收入地方分享规模

韩国引入地方消费税后十年间三次提高地方消费税税率,有效地提高了地方政府财力、缓解了地方财政收支压力。建议我国逐步适时扩大消费税收入地方分享规模。我国目前现行消费税税源过于集中在烟、成品油、小汽车和酒四个税目,上述四个税目占消费税总收入比重约99%,其他税目收入比重不足1%。同时我国消费税征税范围较为有限,在实现调节与收入功能并重的要求下,消费税制度应适时进行“扩围增负”的税制优化改革。国发〔201921号提出“在征管可控的前提下,将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入来源,并先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。”因此,本文分为短期和中长期两个阶段,探讨扩大地方消费税收入分享规模的方案。

从短期来看,要完善地方税体系,发挥消费税建设地方税体系“领头雁”作用,则烟、酒、油、车四大税目须全部或大部分后移征税环节并下划地方。在消费税尚未“扩围增负”的现状下[⑧],可以假设烟、酒、油车四大税目逐步全部下划地方作为基准的消费税改革方案。从全国层面来看,消费税下划地方为地方减税降费提供了财力保障,对地方是重大增收利好政策。如表8测算所示,以2017年的数据为例,消费税征税环节后移并下划到地方,预计给地方财政总体增加9873.3亿元消费税收入,占当年地方税收收入的14.38%,能够弥补12.08%的地方财政缺口,有效缓解地方财政压力。如果把占比15%左右的批发环节的消费税以及具有消费税性质的车购税一并下划给地方,则地方可分享到的消费税收入为14573.39亿元,占当年地方税收收入的21.23%,能弥补17.82%的地方财力缺口,可为地方提供稳定的收入,消费税具有充当地方税的可行性。

具体到各个地方,如表8所示,有近三分之一(10个)的省份新分享的消费税占原地方税收收入的20%以上。排在前列的如甘肃、青海、宁夏,新增消费税收入占原地方税收比例分别达到了32.16%26.32%25.2%,普遍能弥补8%左右的财政缺口。对于经济实力较强的山东、湖南及河南等省,较强的消费水平带来了数额不菲的消费税收入,分别占地方税收入的21.2%23.65%23.59%,对地方财政缺口形成了较强的支撑。对于新分享消费税占比20%以上的省份,消费税无疑可成为这些省份的地方主体税种或重要税种,这将极大的增强这些省份地方政府的增收能力。另有12个省份分得的消费税收入占原地方税收收入的比例在15%-20%之间,这些省份在本次改革中受益较为均衡,大多能够弥补10%左右的地方财政缺口。四川省新分得的消费税虽然只弥补了9.14%的地方财政缺口,但考虑到其位列全国第一、高达5116.77亿元的财政缺口,地方财政已然获得了较大的改善。占比在15%以下的省份共有10个,除海南外以富裕省份为主,如浙江、广东、江苏、上海、北京。由于这些省份地方税收收入一直高居前列,新获得的消费税虽然数额上处于全国前列,但在地方税收入占比并不十分明显。由于这些富裕省份财政差额较小,消费税下划对这些省份财政缺口的弥补效果反而最为显著,如浙江、广东、江苏、上海,在消费税下划后都可以弥补25%以上的财政缺口。

四大税目征收环节后移并下划地方对地方财政收入的影响[⑨]

单位:亿元

省份

消费税收入

地方税收入

地方财政收入

地方财政支出差额

消费税占地方税收收入比重

消费税占地方财政收入比重

消费税占地方财政收支差额的比重

消费税占地方税收入比重在20%以上

甘肃

175.95

547.14

815.73

-1393.74

32.16%

21.57%

7.07%

青海

48.42

183.96

246.2

-972.18

26.32%

19.67%

3.77%

宁夏

68.12

270.3

417.59

-3405.35

25.20%

16.31%

7.13%

广西

264.19

1057.69

1615.13

-1889.42

24.98%

16.36%

8.02%

湖南

415.97

1759.13

2757.82

-2826.72

23.65%

15.08%

10.12%

河南

549.51

2329.31

3407.22

-2486.65

23.59%

16.13%

11.43%

黑龙江

201.94

901.91

1243.31

-2514.81

22.39%

16.24%

5.94%

贵州

264.1

1179.73

1613.84

-3397.77

22.39%

16.36%

8.81%

云南

265.45

1233.85

1886.17

-905.36

21.51%

14.07%

6.94%

山东

937.08

4419.4

6098.63

-2449.5

21.20%

15.37%

29.66%

消费税占地方税收入比重在15-20%之间

四川

467.91

2430.32

3577.99

-1725.94

19.25%

13.08%

9.14%

新疆

180.37

944.38

1466.52

-3391.36

19.10%

12.30%

5.69%

辽宁

344.69

1812.42

2392.77

-1875.12

19.02%

14.41%

13.86%

吉林

161.04

854.03

1210.91

-2864.41

18.86%

13.30%

6.40%

安徽

369.83

1970.68

2812.45

-3159.77

18.77%

13.15%

10.91%

湖北

416.58

2247.82

3248.32

-4808.3

18.53%

12.82%

11.73%

西藏

22.21

122.7

185.83

-3552.94

18.10%

11.95%

1.48%

河北

393.23

2199.35

3233.83

-4111.57

17.88%

12.16%

11.55%

江西

262.94

1515.01

2247.06

-3717.13

17.36%

11.70%

9.18%

陕西

250.89

1458.58

2006.69

-3293.42

17.20%

12.50%

8.88%

山西

223.34

1397.43

1867

-769.86

15.98%

11.96%

11.82%

福建

325.79

2052.64

2809.03

-2083.9

15.87%

11.60%

17.37%

消费税占地方税收入比重低于15%

内蒙古

187.27

1286.91

1703.21

-5116.77

14.55%

11.00%

6.62%

海南

78.24

543.56

674.11

-2998.68

14.39%

11.61%

10.16%

重庆

206.42

1476.33

2252.38

-3826.8

13.98%

9.16%

9.91%

浙江

599.53

4940.74

5804.38

-1496.11

12.13%

10.33%

34.74%

广东

939.94

8871.89

11320.35

-2826.5

10.59%

8.30%

25.29%

江苏

633.05

6484.33

8171.53

-2488.71

9.76%

7.75%

25.84%

天津

133.32

1611.96

2310.36

-1284.24

8.27%

5.77%

13.71%

上海

299.43

5895.51

6642.26

-955.19

5.08%

4.51%

33.07%

北京

186.97

4676.68

5430.79

-3170.72

4.00%

3.44%

13.41%

合计

9873.3

68675.69

91469.41

81758.94

14.38%

10.79%

12.08%

    数据来源:消费税收入测算数据通过《中国税务年鉴(2018年)》、《中国烟草年鉴(2018年)》、《中国酒业年鉴(2018年)》、《中国汽车市场年鉴(2018年)》、《中国食品工业年鉴(2018年)》、中国能源数据库、国家统计局网站等公布的数据整理计算得出。


从中长期来看,结合韩国纵向分配成功经验,我国需对现有消费税征税范围、税率等进行优化调整,即扩大征税范围和提高部分品目税率。征税范围须将日常生活用品排除在外,将符合消费税立法目的的产品及服务纳入,例如奢侈消费品、高档服务、高污染品等。另外,中国卷烟消费税税负占比低于发达国家的平均水平且白酒消费税定额税率较低 REF _Ref36487915 \r \h [11],因此在税率设置上要提高卷烟、白酒的消费税税率。经过适当的“扩围增负”及下划地方改革,预计消费税财政收入筹集功能将会更强,也更有利于解决央地财政收支结构失衡、地方财政收支压力大等问题。

(二)横向分配:宜构建综合因素分享规则

韩国分配地方消费税采用消费指数标准,以解决税源和税收背离问题,符合地方税的受益原则和效率原则。同时,为达到综合改革目标、实现区域财政横向公平,重点引入了区域权重体系和区域共同发展基金。这两个标准的使用是基于韩国行政区域划分较为简单且国土面积较小的实际情况。而我国幅员辽阔,共有34个省级行政单位,采用根据经济发展水平赋予权重这一办法会引发广泛的争议,因而可操作性不高。本次改革明确消费税征税环节将后移至零售或批发环节,这表明影响消费税税基的因素由应税产品的生产能力转换为应税产品的消费能力。征税环节后移也会因各地人口规模、经济发展水平及消费税能力等存在较大差异,这很可能引发新的区域财政不均衡[12]

从国际上来看,如表9总结所示,各国在构建消费税收入分配体系时,普遍会将公平性因素纳入,以避免区域分配不均。比如韩国的区域权重及区域共同发展基金、日本的人口数量和职工数量标准、澳大利亚的地区人口数量和地方财政状况标准、墨西哥的地区人口数量和税收收入标准等。考虑到我国将消费税下划地方的主要目标是缓解地方财政压力,支撑地方财政缺口,因而选用财政缺口这一标准,同时人口数量与地方财政支出有着紧密联系,人口较多的省份财政支出可能越大,分得更多的消费税收入有利于缓解人口大省的财政压力。因此本文选用消费指数、财政缺口、人口数量三大标准分配消费税收入,并将其比重分别确定为1/21/41/4,在此基础上评估综合因素分享规则(优化方案)相较于单一消费地原则(基准方案)下划消费税收入的优越性。如表10所示,较方基准方案而言,优化方案在保持效率优势、增加地方财政收入的同时,提高了区域间财政实力的横向公平程度、更为突出地改善了地方财政状况。

主要国家消费税收入分配规则

横向分配方法

国家(地区)

主要分配依据

消费地原则为主,公平原则为辅

西班牙

按地区消费规模、人口数量综合分配

澳大利亚

按地区消费规模、地区人口数量和地方财政状况综合分配

意大利

按地区消费规模分配

日本

按地区消费规模、人口数量、职工数量综合分配

韩国

按地区消费规模分配,再按地区经济发展水平赋予落后地区较大权重

单一公平原则

德国

以人口数量为权重,并通过再分配均衡地方财力

墨西哥

以地区人口数量、税收收入情况为权重进行分配

土耳其

以地区人口数量为权重进行分配

从缓解地方财政收支压力来看,如表10测算,优化方案下共有14个省份分得消费税收入占原地方税收收入20%以上,较基准方案多出4个,分别为:西藏、四川、安徽、吉林。其中西藏在优化方案下获得的消费税收入占地方税收比重超过50%,可弥补4.16%的地方财政缺口,较基准方案下1.48%有了很大的提升。四川、安徽、吉林分得的消费税收入对地方财政缺口的弥补程度亦从基准方案的9.14%10.91%6.4%提升至10.42%11.71%8.09%,受益程度有所增加。而其他欠发达省份如甘肃、青海、宁夏、广西、黑龙江、贵州、内蒙古等在优化方案下地方财政缺口的弥补程度较基准方案都提高了1%左右。总体而言,共有22个省份地方财政缺口的弥补程度在优化方案中得到提升,且全国有6个省份弥补财政收支差额的比例在15%以上,与基准方案持平;有19个省份弥补财政收支差额的比例在10%以上,比基准方案多出3个省份。这说明在优化方案方案下,有更多省份的财政压力得到缓解,消费税改善地方财政状况的效用在全国范围内会更加显著。

从促进区域均衡层面看,为了检验优化方案的区域均衡效应,本文采用泰尔指数衡量在基准方案(单一消费地原则)和优化方案下各省消费税收入的均衡水平。根据测算情况,基准方案的泰尔指数为0.0103,优化方案泰尔指数为0.0047,较基准方案的泰尔指数下降了0.0056,能够更为有效的促进财力区域均衡。同时,根据表10测算结果,较基准方案,优化方案下共有9个省(直辖市)分享得到的消费税收入有所减少,分别是北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建。其中辽宁、北京、天津、福建减少的税收收入普遍在20亿元左右,较原有消费税收入,减收数额不是很大,并不会特别影响这些省份的改革利益分享。上海、江苏、浙江、广东减少的税收收入数额较大,在100亿元左右。但这些省份几乎都是消费大省,是改革中受益最大的省份,并不特别影响这些消费大省的改革积极性。而增加收入的省级单位中,黑龙江增加了67亿元的消费税收入,位列第一。云南、四川紧随其后,分别多获得了66亿元和65亿元的消费税收入。广西、新疆、吉林、西藏等也都增加了40亿元以上的收入。由此可推测,经济落后的弱势省份在优化方案下将分得了更多的消费税收入,经济发达省份与欠发达省份消费税收入分享差额将有所缩小,促进了消费税收入横向分配公平。

10  优化方案消费税下划对地方财政收入的影响

单位:亿元

省份

消费税收入

(优化方案)

消费税收入

(基准方案)

两者差额

消费税占地方税收收入比重

消费税占地方财政收入比重

消费税占地方财政收支差额比重

消费税占地方税收入比重在20%以上

西藏

62.24

22.21

40.03

50.73%

33.49%

4.16%

青海

73.45

48.42

25.03

39.93%

29.83%

5.72%

甘肃

208.87

175.95

32.92

38.18%

25.61%

8.39%

广西

317

264.19

52.81

29.97%

19.63%

9.63%

黑龙江

269.03

201.94

67.08

29.83%

21.64%

7.92%

宁夏

74.84

68.12

6.72

27.69%

17.92%

7.84%

云南

332.06

265.45

66.61

26.91%

17.61%

8.68%

湖南

451.82

415.97

35.86

25.68%

16.38%

10.99%

河南

586.59

549.51

37.08

25.18%

17.22%

12.20%

新疆

229.06

180.37

48.69

24.26%

15.62%

7.22%

贵州

285.05

264.1

20.95

24.16%

17.66%

9.51%

吉林

203.36

161.04

42.33

23.81%

16.79%

8.09%

四川

533.17

467.91

65.26

21.94%

14.90%

10.42%

安徽

397.03

369.83

27.2

20.15%

14.12%

11.71%

消费税占地方税收入比重在15%~20%

江西

298.59

262.94

35.66

19.71%

13.29%

10.42%

河北

430.54

393.23

37.31

19.58%

13.31%

12.64%

陕西

277.83

250.89

26.95

19.05%

13.85%

9.83%

湖北

418.23

416.58

1.65

18.61%

12.88%

11.77%

辽宁

323.06

344.69

-21.63

17.82%

13.50%

12.99%

内蒙古

222.95

187.27

35.68

17.32%

13.09%

7.89%

山东

738.28

937.08

-198.81

16.71%

12.11%

23.36%

山西

233.24

223.34

9.89

16.69%

12.49%

12.34%

消费税占地方税收入比重低于15%

重庆

219.95

206.42

13.53

14.90%

9.77%

10.55%

海南

78.58

78.24

0.33

14.46%

11.66%

10.21%

福建

287.89

325.79

-37.9

14.03%

10.25%

15.35%

广东

824.27

939.94

-115.66

9.29%

7.28%

22.18%

浙江

451.42

599.53

-148.11

9.14%

7.78%

26.15%

江苏

530.17

633.05

-102.88

8.18%

6.49%

21.64%

天津

   123.07

133.32

-10.25

7.63%

5.33%

12.66%

上海

219.11

299.43

-80.32

3.72%

3.30%

24.20%

北京

172.94

186.97

-14.03

3.70%

3.18%

12.41%

数据来源:同表8


参考文献:

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