赵全厚  黄蓉/中国财政科学研究院

内容提要：为中小企业提供政策性融资担保已成为各国政府扶持中小企业发展的通用做法。目前，我国正在重塑中小企业融资担保体系，以引导金融资源配置破除“金融排斥”情况，有效克服中小企业“融资难、融资贵”难题。本文对典型国家中小企业政策性融资担保发展中政府与市场、政府与金融机构、政府间等关系进行了梳理分析，以期为完善我国中小企业政策性融资担保体系建设提供一些借鉴。

关键词：中小企业  融资担保  政府信用  国际比较 

中小企业在各国税收贡献、技术创新和创业就业等方面扮演着不可或缺的重要角色。同时，由于自有资本欠缺、信用度不高、抵抗风险能力较弱等特性，中小企业获得贷款的机会与其重要性严重偏离。鉴于此，中小企业的融资障碍具有准公共品的性质，其获得信贷的天然劣势需要政府介入以克服“市场歧视”。近年来，我国已初步完成了国家、省、市、县四级中小企业融资担保体系的构建，形成了以政府性担保机构为主，商业性担保和民间互助性担保为辅的格局。但从实践来看，我国融资担保体系的运行状况还存在诸多不尽人意之处，中小企业融资需求仍难以得到有效满足，融资成本居高不下，融资状况不容乐观。2018年7月，在“稳增长、防风险”两难抉择之际，国家融资担保基金有限责任公司正式成立，首期注册资本661亿元。财政部为该公司第一大股东，持股45.39%，其余还有20家银行、保险等机构入股，持股比例从约0.15%至约4.54%不等。由此开启了我国政策性融资担保体系的重塑。因此，有必要探讨中小企业政府信用担保的发展经验，实现“洋为中用”的目的。本文对美国、日本、德国、法国的中小企业政府信用担保发展情况以及其中政府和市场的定位进行了梳理分析，以期为完善我国中小企业信用担保体系建设提供一些借鉴。

一、发展政策性融资担保是发达国家扶持中小企业的重要手段

中小企业的融资问题是一个世界性的难题。从20世纪30年代开始，世界各国政府陆续组建面向本国中小企业政策性融资担保机制，即政府信用担保体系，扶持中小企业发展。

（一）美国

美国中小企业政府信用担保体系的建立源于政府逐步意识到中小企业对经济社会发展的重要作用和中小企业融资的现实困难。早在应对大萧条和第二次世界大战压力时，美国政府就已存在援助（中小）企业发展的机构，比如1932年为缓解大萧条金融危机而成立的“重建金融公司”(RFC)；1942年为了帮助小企业参与战争生产，向私营企业家提供直接贷款而创建的规模较小的战争工厂公司 (SWPC)；同时，商务部的小企业办公室（OSB）也承担了一些针对中小企业的培训、咨询等职责。1953年，美国国会授权联邦政府建立“小企业管理局”（SBA），美国中小企业政府信用担保体系得以正式建立，其职能包括向小企业提供直接商业贷款和银行贷款担保，协助小企业获得政府采购合同，并在管理、技术援助以及业务培训等方面为小企业主提供帮助。目前， SBA在提供的援助总额方面有了显著增长，项目包括财政和联邦合同采购援助、管理援助以及对妇女、少数群体和退伍军人的援助。SBA还向自然灾害受害者提供贷款， 并在国际贸易方面提供专门咨询和援助。截止2017财政年度末，SBA托管的小企业担保贷款和直接贷款达1， 320亿美元。比上一财政年度的贷款组合[1]增长了6.1%。其中，7(a) 贷款增加了74亿美元， 占投资组合的 65%（见图1）。

图1  SBA 2009年-2017年贷款组合结构图（单位：千万）

（二）日本

日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家。日本为了解决中小企业融资难问题，早在1937年就在东京设立了第一家信用担保公司（信用保证协会），后逐步推向全国。第二次世界大战后，这一制度继续发展。到1950年左右，全国信用保证协会已达52家。可以说，日本中小企业政府信用担保体系的发展应和了大萧条时期和第二次世界大战后本国经济发展的迫切需要。为了尽快从大萧条以及二战中恢复经济，日本采取了“倾斜生产方式”，银行重点为大企业发展生产提供贷款，大力发展煤炭、化工等产业。同时，作为后起的工业化国家，日本的金融体系较之欧美并不十分发达，融资体制主要是以银行融资为主，其他融资渠道较少。这种状况导致了中小企业资金融通的困境，阻碍了其正常发展。长期以往，形成了所谓的“二重结构”[2]局面，对日本经济的恢复发展极为不利。在这种背景下，日本政府不断调整政策以解决中小企业信贷不足问题。1950年，日本开始尝试在大型金融机构内设置专门的中小企业金融部门，但由于信贷审批标准和条件没有调整，该政策未能缓解中小企业的融资困境。此后，日本政府开始构建专门为小企业服务的政策性金融体系，为中小企业提供贷款、信用补充和资本增值等三个方面的支持（见图2），逐渐形成了中央和地方风险共担、担保和（政府）再担保架构下的信用协会模式。贷款支持方面，日本金融公司（原中小企业金融公库和国民金融公库于2008年并入）和商工组合中央公库主要为中小企业提供长期低息贷款，资金由财政拨款或由财政担保发债。截止2017财政年度末，日本金融公司向中小企业提供贷款55133亿日元[3]；截止2018年3月，商工组合中央公库向中小企业提供贷款86481亿日元。信用补充方面，为了弥补金融机构融资所造成的损失，信用担保公司为中小企业贷款提供信用保证。同时，日本金融公司为信用担保公司提供保险保障。资本增值方面，中小企业投资育成株式会社由政府、民间机构、地方公共团体共同出资，专门向中小企业注入资本金，类似于我国的创业基金或投资基金。

图2  日本公共机构为中小型企业提供的主要财务支援

（三）德国

第二次世界大战后的德国经济困难重重，其首要任务就是重建经济和使难民融入社会。德国的企业99%是中小企业，解决了德国近三分之二就业人口的就业问题。但是承载经济发展和就业重任的中小企业却面临着资金缺乏和无法提供必要抵押品来获得融资支持的困境。针对这种情况，德国复兴信贷银行在中小企业融资体系中发挥了核心作用。复兴信贷银行作为国家政策性银行，由联邦政府和州政府共同建立，主要以再贷款的方式通过各类金融机构向中小企业提供融资渠道和融资服务，并承担着向担保银行提供资金支持和投资的功能。同时，德国第一批担保银行也于1950年成立，这些担保银行是由部门的商会或手工业和商业联合会、信贷机构和保险公司共同出资设立的私营机构，不以利润为导向，主要支持中小型公司以及各自联邦州新成立的工商企业，可以为任何类型的短期、中期和长期贷款提供最高125万欧元的担保。20 世纪 70年代开始，德国创建支持中小企业的股权投资公司（MBGs）。与担保银行一样，MBGs由商会、各部门商业联合会、信贷机构和保险公司共同出资成立。他们的定位是区域团体，主要通过为各联邦州所在地的中小企业提供长期股权资本来改善中小企业，尤其是新成立企业的自有资本状况，以提高其自身发展能力。MBGs提供的股本金额从5万欧元到125万欧元不等， 有时甚至高达250万欧元。1990年，德国担保银行协会成立，成员主要是来自经济界的各行业协会。目前，17家担保银行和15家MBGs同属于德国担保银行协会。据统计，2018年， 担保银行为近50000个综合机构提供了总额超过58亿欧元的担保；MBGs为4000多家中小型公司提供了超过11亿欧元的股权资本。

（四）法国

与其他欧美发达国家相比，法国的中小企业政策信用担保体系建立较晚，这与其经济发展历史密切相关。法国经济史的特点是大工业和中小企业共存，大公司的发展得到了政府本身的支持。法国政府在二战后开始将最重要的经济部门国有化，并为他们提供资金，这就间接导致了政府对中小企业发展的忽视。70年代的石油危机和80年代私有化浪潮的兴起，使得经营灵活的中小企业一跃成为带动法国就业和消费的主力军，这使法国政府意识到中小企业对国家经济发展的重要性，开始将金融支持的重点转向中小企业。针对中小企业对中长期资金的迫切需求和获取资金所面临的困难，法国政府分别于1980年和1982年提议设立了中小企业设备金库（CEPME）和中小企业投资担保公司（SOFARIS），专门为中小企业提供融资和担保服务。CEPME和SOFARIS在给中小企业发展带来极大便利的同时，也出现了利用公共资源与民间金融机构争利以及公共支出不断增加的情况。1996年，中小企业发展银行（BDPME）的成立结束了这种局面。BDPME由国家财政部、国家信托银行和法国人民银行共同出资成立，在全国各地设有37个分支机构，CEPME和SOFARIS作为下设子公司并入其中。BDPME主要通过与民间金融机构协调业务和共担风险构建起了融资和担保相结合的信用补偿机制。此外，针对法国是世界主要境外投资国的特点，SOFARIS还与法国对外贸易保险公司以及法国开发署合作，通过商业风险担保支持法国中小企业在国外投资设点和开发业务。2005年，为了拓宽公共担保和融资的体系，更好地分担中小企业、银行和投资者风险，促进就业和经济发展，法国政府将国家研究开发署、BDPME和SOFARIS合并，成立了创新署（OSEO），SOFARIS成为其中的担保部门。2013年，时任法国总统为了履行竞选承诺，成立了公共投资银行（BPI），OSEO并入其中，继续为中小企业设备现代化和国际合作发展提供融资担保支持。根据2017年度财务报告，BPI为74522个项目提供了36.95亿欧元的融资担保，涵盖企业初创、创新、发展、周转和国际业务等多个领域。

二、典型国家在处理政府与其他相关利益主体以及政府间关系方面各具特色

（一）中央政府和地方政府之间的分工

各国中央政府和地方政府在中小企业信用担保体系中所扮演的角色不尽相同，主要取决于政府对于金融风险的价值取向以及金融体系发展历程等因素。在美国，中小企业政策性担保体系主要以联邦政府通过SBA直接操作的全国性中小企业信用担保体系为主，辅以地方政府操作的区域性专业担保体系。其中，SBA属于联邦政府的下设部门，在全美设有96个区域、地区及分支办公室，以自设分部的经营为主，主要资本来源于联邦政府预算，主要通过7(a)贷款计划、504贷款计划和SBIC计划等向符合要求的为小企业提供贷款的美国银行提供担保，并在年终向国会听证会报告年度计划的执行情况，并提出下一年度预算申请。区域性专业担保体系独立于全国性信用担保体系，由各州州政府根据当地情况向中小企业提供资金支持。比如，加利福尼亚州的出口信用担保体系采取政府出资与协作银行合作的方式，分担银行发放贷款的风险，帮助本地中小企业扩大出口。在日本，中央政府和地方政府共同分担中小企业担保风险。地方政府不直接参与贷款担保，而是通过入股信用担保公司，采用市场化运作模式来支持中小企业融资。中央政府全额出资成立的日本金融公司则为信用担保公司承保的中小企业贷款提供再保险。如果发生代偿损失，信用担保公司可获得覆盖率从70%到90%不等的保险金，由中央政府负责承担。在德国，中小企业信用担保体系主要由地方性担保银行为主体，政府不直接参与。但联邦政府会对地方性担保银行所承担的风险部分提供39%或45%的反担保，州政府对地方性担保银行所承担的风险部分提供26%或30%的反担保，逐级分担风险。在法国，中小企业信用担保体系主要采取中央政府担保下的商业化运作模式。BPI是国有股份有限公司，中央政府和存款托管基金各占50%股份，其融资担保活动所需担保基金由法国政府依据市场环境和需求规模，从财政预算中按年度安排，法国议会和财政部根据法律授权对担保基金的运作规范性和运营绩效等进行评价。

（二）政策性担保机构和贷款银行之间的关系

得益于发达的金融体系和完善的法律体系，美、日、德、法四国很少直接对小企业融资，均通过（再）担保搭建起连接贷款机构和小企业的平台，为小企业融资创造必要条件。以美国SBA主要贷款计划7(a)贷款为例，它由经授权的贷款机构提供，由银行和SBA共同分担贷款风险，从而使贷款人可以降低贷款标准，让信用记录较少或现金流较少的小企业主获得贷款资格。7(a)贷款最高额度可达200万美元， 通常为小企业低于15万美元的贷款提供85％的担保；为15万至200万美元之间的贷款提供75％的担保。对于出口项目可提供最高90％的担保。

在日本专门为小企业服务的政策性金融体系中，信用担保公司为向中小企业发放贷款的金融机构提供贷款金额80%的信用担保，金融机构分担剩余的20%部分[4]。日本金融公司为信用担保公司承保的中小企业贷款提供再保险。这种强大的政府（再）担保模式兼具信用和信用保险两个功能，有效地鼓励引导民间金融机构开展中小企业贷款业务。

而在德国，政策性担保机构即德国担保银行属于商业化机构，采用公私合营的治理架构[5]和市场化运作的模式为中小企业融资提供担保服务。担保银行的管理遵循“分级分权”模式，每个州各有一家，只允许承接贷款担保业务，不允许跨地区经营，由联邦金融监管局和央行进行监管。当地中小银行向中小企业发放贷款时，可以向担保银行申请贷款担保，经过一系列严格的审核手续之后方可办理担保手续。一般来说，担保银行和贷款银行按照8:2的比例承担贷款风险。如果发生代偿风险，剔除联邦政府和州政府反担保部分，担保银行最终承担的风险仅占贷款额度的28%或20%。另外，德国复兴信贷银行作为国有政策性银行，虽然不直接向中小企业提供贷款或担保，但却通过法律授权，以再贷款的方式给储蓄银行和合作银行等中小银行提供面向中小企业的贷款资金，并向担保银行提供资金支持和投资。

类似地，法国的政策性担保机构BPI不直接面向中小企业提供贷款担保，而是首先由贷款银行对申请贷款企业进行风险分析，测算出可提供贷款的比例，剩余比例交由BPI进行担保。贷款银行和BPI签订风险分担协议。通常情况下，BPI可以承保40%到70%不等的贷款额度。如果发生无法清偿的情况，则由贷款银行提供经法定程序确定的最终净损失额（比如使用企业抵押权或出售部分价值以后的损失），BPI按照事前约定风险比例予以赔付。

（三）政策性担保和其他类型担保之间的关系

根据筹集资金方式的不同，信用担保机构可以分为政策性信用担保机构、互助性担保机构和商业性担保机构。由于中小企业本身的特性，为其提供信用担保所面临的风险甚至高于为其提供贷款的风险。因此，在比较成熟的中小企业信用担保体系中，政策性信用担保均是主流模式，一些国家会辅以其他形式的担保作为有益补充。在美国，除了前述的联邦政府直接操作的全国性担保体系以及地方政府操作的区域性专业担保以外，还存在着一类社区性担保体系，其主要功能是帮助社区内的贫困人口通过创办中小企业以实现脱贫脱困，范围非常有限。在法国，中小企业担保体系主要由国有大型担保机构和政策性银行组成，几乎不存在商业性的担保机构，但存在着各类行业性互助担保组织。以大众银行为例，协会会员（中小企业）须根据贷款额度缴纳2%的储备金构成担保资金池，如能按时还款，储备金可在23年后归还企业，无需缴纳担保费、银行利息和其他费用。而日本的信用担保公司和德国的地方担保银行，因为股东包括中小企业和社会团体，其政策性担保体系同时也具有社会互助担保的特征。

三、政策性融资担保国际经验总结和启示

（一）总体评价

美、日、德、法四国的中小企业信用担保模式基本涵盖了目前世界上比较典型的模式。

美国属于政府直接操作型的模式，由政府专门的机构负责实施，其优点是中小企业申请取得担保的手续比较简单，覆盖面广，形式多样。政府本身就是担保机构，不必提前出资，因此可以有效地减轻当期财政支出压力。同时，SBA提供的高比例担保率虽然不利于担保风险的事前控制，但在美国发达的金融体系和法律体系保障之下，政策性信用担保体系运转良好。

德国、法国和日本则采取的是市场操作型信用担保体系。信用担保机构为商业化实体，政府部门不直接从事和干涉具体担保业务，但均为担保机构提供了强有力的支撑，比如日本信用担保体系在政府强大的再担保下兼具信用和信用保险两个功能，可有效地分散风险；德国通过复兴信贷银行、联邦政府和州政府担保基金的再融资和再担保功能，给整个担保体系注入了强劲的稳定因素，确保了担保银行的有效运营；而法国依托中央政策性担保机构，充分激发民间金融机构的力量，采用协调融资和共担风险的模式促使中小企业获得稳定持久的金融支持。这种市场操作型信用担保模式确立了政府、担保机构、贷款银行和中小企业之间分担信用风险责任的平衡局面，有效地促进了行业的整体平稳运行，取得了较为显著的经济及社会效益。

（二）经验启示

1.明确中小企业政策性担保体系的定位是其有效运转的基础。目前，公共信贷担保计划在世界各国已被视为一种改善中小企业获得信贷机会的有效工具，政府在其中都扮演着非常重要的角色，或是直接出资成立机构，或是在后方提供强大的再融资和（再）担保支持。但一致的是，美、日、德、法四个国家的中小企业政府信用担保体系都基本保持着非营利的特征，不存在专门从事中小企业融资担保业务的商业担保机构。同时，政府可以根据经济发展状况和市场环境等因素，确定重点支持行业和领域，但不干预担保体系中各主体的市场运营活动，只负责对担保基金的运作规范性和运营绩效进行监督评价，这一点非常值得借鉴。

2.完善的风险分担机制是中小企业信用担保体系可持续发展的关键。政府信用担保计划有效地替代了抵押品，增加了中小企业获得贷款（或更好贷款条件）的机会。但也不可避免地带来了逆向选择和道德风险的成本，从而会导致资源分配效率低下。以日本为例，信用担保公司从2007年以后实行责任共有制度，将贷款担保的比例从100%改为80%，由融资金融机构分担20%，以提高金融机构贷款审核的责任感，防止出现道德风险等问题。类似地，德国政府、担保银行、放贷银行三方共担风险的模式和法国政府、银行和中小企业之间分担信用风险责任的模式都较好地解决了逆向选择和道德风险的问题。实施信用担保计划包括管理担保基金、评估担保贷款和收回违约贷款等多项任务。因此，在政策性担保体系中，应通过担保比例、担保费率和索赔程序等重要因素的设计，明确（各级）政府、担保机构、贷款银行、中小企业的权利义务，才能建立起真正风险共享的机制，保证信用担保体系的可持续性。

3.激励市场力量是中小企业政府信用担保体系发展的终极目标。可以看出，各国公共担保计划均起始于私营金融机构在中小企业资金融通领域的“缺位”。政策性担保的介入，分担了私营金融机构进入中小企业金融服务领域的前期成本和潜在风险，相当于以补贴的方式向其购买准公共金融服务。政府信用担保体系在中小企业金融支持中扮演了激励手段的角色，其不仅成就了中小企业的成长发展，也给私营金融机构，尤其是中小银行，提供了一个积累所需专门知识和信息，与中小企业共同发展壮大的机遇。德国和法国的经验为此提供了有力的证明。德国利用中小银行地区性网点密集、贴近客户等优势，形成的中小企业信息网较好的解决中小企业信息不对称问题，为中小银行拓展业务打下了良好的基础。法国政策性担保机构与民间金融机构协调贷款，补其不足的做法也很好地激励了民间金融机构服务中小企业的意愿。因此，先进国家利用政策性担保体系激励地方中小银行服务中小企业的同时提升其经营和市场拓展能力的经验对我国来说，具有非常重要的借鉴意义。

4.以法律规范约束为前提，规范行业管理。政策性融资担保属于政府公共行为，需要有明确和严格的发展范式。各国因此设置相应的法律法规进行行业规范。如美国的《中小企业法》和《小企业投资法》对信贷担保计划的对象、用途、担保金额和保费标准等都有明确规定;日本的《中小企业信用保证协会法》和《中小企业信用保险公库法》也都明确了担保机构的职能作用和担保规则。这些法律法规的颁布在很大程度上保证了担保机构能够在一个规范有序的市场环境中健康稳健发展。

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