北京大学国家发展研究院

 

内容提要：中美两国中央-地方财政关系有着根本的不同，但两国的债务规模和结构相似。两国都出现了较高的债务风险，但其形成原因有很大的不同。一方面，美国地方债的举债和偿付机制、监管和救助规则对我国地方债的透明化和规范化有着积极的借鉴意义。另一方面，我国应当吸取债务危机中暴露的美国地方债内在机制引起的问题，防患于未然。

关键词：地方政府债务  中国  美国  比较

 

近年来，我国地方政府债务出现了井喷式的发展。根据国家审计署2013年12月的报告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务70 049.49亿元。与2010年底相比，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%，地方政府债务的规模和增长速度引发了对于地方融资平台可能造成各类风险的担忧。此前不久，美国地方政府也经历了一次有一定规模的债务危机。美国政府的债务危机不仅发生在联邦一级，也发生在州和地方政府层面上。2008年以来，在金融危机的过程中，美国地方政府预算和债务发生了普遍性的危机，这一危机与美国联邦政府的预算危机有联系，也有自身特点。本文对中美两国地方政府债务的规模、结构、风险和监督机制进行了比较，以期为中国地方债问题提供借鉴，填补这方面研究的空白。

一、中央地方政府间财政关系比较

美国政府包括联邦、州和地方政府三个层级。美国是一个“一国多制”的国家。地方政府在美国政治体系中的出现比联邦政府早几百年。在移居美洲大陆的初期，移民们以契约的形式自己组织起来，处理社区日常事务。政府是自下而上建立起来的。“乡镇的组织早于县，县早于州，州早于联邦”。美国地方政府通常有两级行政级别：县(Counties)和市(municipalities或都市)。市又可以分为市(city)、镇(town)、区(borough)和村(village)。此外，很多地方存在为特定目的设立的区，例如学区，执行特殊的功能。

美国实行联邦、州和地方的三级预算制度。联邦政府主要负责全国性的公共服务的供给。州和地方政府负责区域性公共服务的供给，各级政府均有相对独立的税权和税收体系，联邦政府和州政府均有征税权和发债券。各级政府有独立的税收立法权，拥有自己的主体税种。联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府是销售税，地方政府是财产税。在主体税种外，各级政府还征收其他各种税。美国政府有比较全面的转移支付制度。联邦政府拨款包括无条件拨款和有条件拨款。约三分之二的联邦政府有条件拨款给了州政府，三分之一给了地方政府，主要用于社会保障、教育、卫生和交通。

中国实行财政单一制，地方政府是中央政府的下属单位。中国基本财政制度要求地方政府财政预决算平衡（不允许列赤字），直到最近，地方政府没有举债权。1994年财权上收的同时，地方政府的财政支出责任并没有相对减弱，造成地方政府在经济发展中一定的财政收支缺口。为此，地方政府绕过法律障碍，通过间接的方式发行地方政府债券已经成为一个比较普遍的事实，各地城投公司的企业债成为事实上的地方政府债券。

二、地方政府债务规模和结构比较

根据美国人口普查局的数据，2011年美国州和地方政府未偿还债务为2.9万亿美元。其中州政府的债务占39%，地方政府的债务占61.0%。使用公司退休金的计算方法来计算，州和地方政府退休金隐性债务为3.8万亿美元，退休健康福利债务1 万亿美元。（Ferrara 2011）隐性债务是政府对未来支付的承诺，通常指政府对一些社会福利（例如退休金、健保）的支付的承诺。由于未来的不确定性，难以准确计算这些承诺的数额，从而产生风险。根据国家审计署2013年12月的报告，截至2013年6月底，中国地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17 780.84 亿元、48 434.61 亿元、39 573.60 亿元和3070.12 亿元。与2010年底相比，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%。

表1  中美地方政府债务规模和结构比较

资料来源：中国资料来自国家审计署和国家统计局网站；美国资料来自美国人口普查局和美国经济研究局网站。

表1表明，美国州和地方政府债务总量大于中国，约为中国地方政府债务的两倍。但以占国民生产总值的比重衡量，中美两国地方政府负有偿还责任的债务规模大体相当，占GDP的比重中国稍高。美国州政府债务比重高于中国，而中国省以下政府债务比重大于美国。中国地方政府债务主要集中在省级以下地方政府。美国地方政府的隐性债务规模大大高于中国地方政府。中国地方政府债务近年的增长速度高于美国地方政府。

三、地方政府融资方式比较

中国各地地方政府在基础设施建设融资方面的巨大需求与美国相似。地方基础设施建设需要长期融资。各国地方政府信贷市场采取两种形式：（1）银行贷款，这是西欧市政信用融资的主要形式；（2）资本市场融资。美国地方政府主要利用这种形式融资。中国则以银行融资为主。

美国市政债券是市或其它地方政府发行的债券。市政债券通常是为市政基础设施建设融资,收益率通常较低，但其持有者的利息收入可以免除联邦、州和地方所得税。市政债券分为一般义务债券与收益债券。一般义务债券是由发行者全部信誉支持的债券，通常由地方政府的全部税收支持。由于有全部税收的支持，一般义务债券通常被认为是市政债券中风险最小的。收益债券是由融资项目所产生的收益（例如项目的收费）为担保的债券,风险也相对较小。1999年美国发行的长期地方政府债券中，收益债券大约占70%。市政债券通常由投行或商业银行帮助政府发行。美国市政债的发行期限从1年到30年甚至更长时间不等，以长期(超过10年)债券为主。2012年12月美国市政债平均到期期限为16.5年。美国市政债最大的持有者是个人，占47.1%，其次是共同基金和保险公司，银行持有比例仅为10.3%。（刘东民，2013）

中国地方债的发行处于探索阶段，在地方政府总体债务中所占比重很小，采取的形式包括财政部代发代偿和地方自行发行的形式。国发〔2010〕19号文对地方政府融资平台的概念进行了界定，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台获取债务融资有两种方式，即银行贷款和发行债券，包括企业债、中期票据和短期融资券。中国的城投债，最短期限为5年，最长为20年。中国城投债中短期化的趋势较为显著。根据WIND数据进行的统计表明，2012年底，中国城投债的平均到期期限是5.7年，仅为美国市政债平均到期期限的35%。中国城投债的最大持有者是商业银行和基金，二者持有比例分别达到31.0%和24.8%，几乎没有个人投资者购买城投债。（刘东民，2013）中国融资平台存在较多问题，地方政府的债务规模难以控制，融资成本过高，融资过程不透明，存在道德风险。

与中国的融资平台对应，美国和其他国家也存在类似的特殊目的机构。特殊目的机构（special-purpose vehicles, SPVs）是为有限的、特殊的目的建立的机构（例如某种有限公司或有限合伙机构），通常用于规避金融风险，也常用于隐藏债务，隐藏所有权，或模糊公司之间的关系。滥用特殊目的机构最著名的例子是安然（Enron）破产丑闻。美国主要通过会计制度的完善来规避这方面的风险。美国财务会计标准委员会(FASB)公布的FIN46R规则主要涉及经济实体之间的资产和负债关系。一旦证明两个经济实体是有关的，主要受益者必须在其报表中报告所控制的机构的财务情况。

四、地方政府债务风险比较

美国州和地方政府债务在过去40年显著增加,存在诸多风险。2011年在美国州和地方政府债务中，长期债务占98%以上，占GDP的比例从1969年的13%增加到2009年的19%。（Task Force 2012, p.81）

穆迪每年公布由州政府可以用于其它目的的税收收入支持的债务，称为净税收支持（NTS）债务。表2为美国若干州的NTS债务水平和穆迪对各州长期债务的评级。

表2  人均NTS长期债券和州评级

州	人均NTS债务，美元	排名	评级
加利福尼亚	2559	9	A1
伊利诺	2564	8	A2
新泽西	3964	3	Aa3
纽约	3208	5	Aa2
德克萨斯	588	39	Aaa
弗吉尼亚	1169	21	Aaa
美国	1408

资料来源：Moody’s Investors Service State Debt Medians Report 2012. In Task Force 2012, p.82. 债券评级自上而下减小，风险增加。

 

在过去20年中美国50个州NTS债务总额和人均NTS债务均有较大幅度的增长。NTS债务占个人收入的百分比也有一定程度的增长。

表3   NTS债务占个人收入的百分比

年份	美国50个州中位数	加利福尼亚	纽约
1991	2.2	1.5	4.7
2000	2.2	2.4	6.4
2007	2.4	4.4	6.7
2011	2.8	6.0	6.8

资料来源：Moody’s Investors Service State Debt Medians Report 2011, p.9.

美国州和地方政府债务风险还包括一些州对借款的挪用。一些州通过借债弥补潜在的财政赤字，另一些州通过借债支付退休金，还有一些州（例如加利福尼亚和伊利诺）用长期债务偿付短期债务。其中一些做法违背了法律或会计规则。一些州州议会的贷款批准程序存在问题,政治家为政治目的而干预债券的发行。

2007年-2009年期间，由于金融危机的爆发，美国市政债券违约率显著上升。一般来说，市政债券的违约率比公司债券要小得多。在市政债券内部，2008年-2009年的违约率显著高于1970年-2009年。

表4  穆迪市政债券和公司债券的违约率比较

数据来源：Moody’s Investors Service， U.S. Municipal Bond Defaults and Recoveries, 1970-2009, p.9-10. 债券评级自上而下减小，风险增加。

 

纽联储的统计与穆迪有所不同，从1970年到2011年，美国市政债违约数量达2521例。从上世纪80年代中期以后，美国市政债违约案例明显增多，从1986年到2011年，有2366例违约。（Appleson et al, 2012）

中国部分地区地方政府债务违约风险也在增加。目前中国地方政府正在进入偿债高峰期和财政收入增速回落期。据估计，2014年到期地方政府债务将达到2088亿元。与此同时，财政收入增速却明显放缓。审计署数据显示，截至2012年底，抽查的36个地区中，债务增长率最高达到65%；其中9个省会城市的债务规模超过了各自的财政资源，一个城市债务率接近190%。此外，14个省会城市已经出现债务逾期，规模达181.70亿元。中国地方债游离于财政体系以外，信息严重缺乏，有关各方无法得到有关地方债的准确信息，使监管工作难以进行。

根据审计署发布的《全国政府性债务审计结果》计算，全国债务率（（地方政府负有偿还责任的债务+中央政府负有偿还责任的债务）/2013年GDP总额）约为56.4%。即使考虑隐性债务，预计总负债也不会超过GDP的100% 。因此，通过与世界其他国家的债务存量水平进行比较，目前中国总体的债务率水平处于可控范围内。

以地方政府年末债务余额与当年政府综合财力的比率计算得到地方政府债务率，其中当年政府综合财力等于地方一般预算本级收入、转移支付和税收返还收入、国有土地使用权出让收入以及预算外财政专户收入之和。用年末逾期债务余额占年末债务余额的比重来表示逾期债务率（见表5）。

表5   2013年各省债务率与逾期债务率

资料来源: 2013年《全国政府性债务审计结果》及各省、直辖市、自治区政府性债务审计结果

 

各省平均债务率为60.87%，高于平均水平的有北京、贵州、湖北、云南、上海、吉林、海南、重庆、辽宁、内蒙古、浙江；各省平均逾期债务率2.11%。

五、地方政府债务风险的深层次原因比较

中国的地方政府债务问题植根于中国各级政府间的关系。首先，中央与地方的关系实质上是一种委托代理关系，作为委托人的中央政府需要设计适当的激励机制来约束地方政府的行为。在处理中央-地方财政关系时，存在地方政府搭便车的机会和道德风险问题。中央政府往往成为最后责任人，通常采取增加转移支付和提供再贷款的方式解决危机，鼓励了地方政府以过度举债的方式推动经济建设，这些都需要中央政府通过行政命令和经济手段来约束。第二，1994年财政改革以来，中央与地方财权与事权不对称，迫使地方政府采取融资平台等非正规方式筹集资金，产生了债务风险。第三，近年来经济增长速度的减缓可能减少地方政府收入，增加地方政府债务风险。

美国州和地方政府债务危机成因比较复杂。在短期，州和地方政府债务增加的重要原因是2007年-2009年的经济衰退。此次衰退造成50年来美国州政府收入最大的下降。但是债务增加的根本原因在于，繁荣时期州和地方政府支出的急剧增加。支出的增加是由于政治家在美国现行政治体制下追求选民的支持而采取的不负责任行为所造成的，是政治家为追求选票而不愿消减支出的结果。支出的增加造成州政府在衰退时期的普遍增税。增税往往集中在少数高收入人群，迫使这些人逃离该地区，从而损害该地区的税收来源，造成政府税收的枯竭和经济的凋零，形成恶性循环。在税收难以补偿支出的情况下，地方政府必须发债。在长期，美国地方政府债务危机的主要原因在于政府雇员的高工资、医疗保险和福利支出。州、县和市预算赤字的80%是雇员成本。州和地方政府雇员的平均工资高于私人企业雇员工资的45%。州和地方政府的另一项巨额支出是雇员的退休福利。在美国私人部门，企业退休金制度已经进行了很多改革，但是政府雇员的退休金制度的改革进展缓慢。美国劳工统计局估算，2010年12月美国州和地方政府雇员的福利高于私有部门69%。

美国地方政府的过度花费和福利制度是美国的政治问题，它们的解决超出了债券发行和监管机制的控制范围，需要从政治制度上着手。美国地方政府债务的教训为我国地方政府债务制度的建设提供了借鉴。经济繁荣时期政府过多的支出和长期不切实际的福利制度都是我国需要避免的。

六、违约处理机制和监督、评估制度的比较

美国的信用评估要求对经过独立审计的公共财政账户公开披露。美国【债券交易法】的反欺诈条款适用于所有债券，包括地方政府债券。美国证券法规的基本原则是：（1）披露。发行机构必须把所销售证券的风险告知投资者，由投资者承担投资风险。（2）诚实交易。销售和交易证券的个人和公司，必须公平和诚实地对待所有投资人。（3）从事市政债券交易的经纪人和交易商，必须遵守证券交易委员会和市政证券规则制定委员会制定的规则。

国际评级机构有比较严格的信用评级方法，可以作为评估美国地方政府债务风险的重要参考。主要国际评级机构都以主权国家的信用评级作为地方政府信用评级的上限。一国的宏观经济状况和风险状况对地方政府筹集资金的能力形成约束。一国的主权债务一般不可能先于地方政府债务出现违约。由于竞争比较充分，美国地方政府的融资成本与地方政府的信誉级别直接相关。评级AAA的美国地方政府一般义务债券的借贷成本最低，每降一级借贷成本就会提高。市政债券的风险一般低于公司债券。主要评级机构对美国地方政府债务的评估包括以下内容：

1.治理-管理结构和政策。 美国各州法给予地方预算管理和税收政策以一定的灵活性（涉及对地方政府税收的规定、对地方政府债务发行上限、发行种类、期限的规定）。评级机构需要考虑地方政府本身的预算和债务政策、预算调整程序、预测收支的方法、长期投资政策，以及历史上地方政府在处理这些问题时的错误。还要考虑政府对财务报告内容的要求，政府对经济、金融变动的应对经验和技巧，政府的预算管理哲学，政府对社会组织（如工会）的要求的处理技巧等。

2.地方政府的资源基础。评级机构要考虑地方政府所得税和其他税收基础所产生的地方政府收入规模、稳定性和增长潜力。还要考虑当地人口增长趋势、年龄结构、原住民和移民结构、人口受教育程度和贫困程度。还要考察不动产税基规模和结构、纳税人的分散程度等。

3.债务与其他责任。 直接债务包括一般义务市政债券，银行贷款和其他直接债务，不包括收益债券。评级机构要计算人均债务，并与其他地方政府比较。间接债务主要包括政府雇员退休金和其他退休福利。

4.财政运行情况和流动性。 评级机构要考虑地方政府短期财政债务稳定的影响因素，包括财政收支的平衡，收入的多样性，强制性支出的比重，应付突发事件的储备金，资金的流动性，现金流的情况等。

在金融危机中发现，一些评级机构降低了评级标准，对风险没有做出及时的估价。为控制违约风险，美国建立了地方政府债务监管体系，包括：

1.事前监管。美国各级立法机构通过立法对地方政府的借贷活动做出规定：（1）借贷只能用于长期公共资产投资，一般不能用于政府的日常支出；（2）对借贷的关键变量事先做出限制，包括财政赤字、偿债比率、担保上限等；（3）要求地方政府做出中期财政预算，如3-5年的预算，使地方财政沿可持续的路径前进；（4）要求预算过程公开透明，对财政账目进行公开审计，定期发布财政债务信息。

2.破产机制 破产机制是债务违约发生后的解决程序。破产机制的设计需要考虑公共机构破产与私人机构破产的不同，既要保护债权人的利益，又要注意维持政府提供的基本公共服务。破产机制的设计还考虑破产采用司法还是行政方法或两者兼有。破产机制是处置无偿付能力的地方政府的一种监管机制，也是在地方政府失去偿付能力后对有关各方利益的一种保护。在美国，州以下地方政府受破产机制的保护，州政府不受破产机制的保护。

目前美国的破产法允许市和市以下地方政府宣布破产，地方政府可以根据破产法申请破产保护。宣布破产的地方政府将减少、调整和重组其债务。地方政府所辖公司能否运用《破产法》第9章，取决于公司的性质及其与地方政府的关系的法律解释。2009年美国有10个地方政府寻求破产保护，2010年减少到5个。有人预测美国有100个地方政府面临破产。1980年以来，有45个市、镇、村和县申请了破产。大萧条以来没有出现过州违约的案例。近期申请破产保护的地方政府有：宾夕法尼亚州哈里斯堡市、加利福尼亚州瓦里奥市、爱达荷州包伊斯县、加利福尼亚州斯托克顿市和密执安州底特律市等。

地方政府违约的解决通常有司法和行政两个途径。司法途径可以排除政治干扰，重组程序的主要决定由法院做出。行政途径允许上级政府直接控制地方政府，临时接管地方政府的财务管理。美国采取司法和行政两种方式解决地方政府违约问题。《破产法》第9章针对州以下各级政府机构的债务重组提供了程序化的债务重组方法。无论司法程序还是行政程序，破产机制都包括三个中心元素：（1）无法偿还程序的触发。美国法律将无法偿还定义为没有支付能力。破产程序可能导致解除债务，这激励地方政府为逃避债务而提出破产要求，破产法为申请破产设置障碍，以遏制地方政府的战略性破产申请。（2）债务人调整财政使收支匹配。地方政府财政管理不善是无法偿还债务的原因，因此财政调整是破产的先决条件。（3）债务重组。将债务重组为更长期的债务。

联邦政府救助是帮助州和地方政府摆脱债务危机的另一种形式。由于州政府不能使用破产机制，联邦救助对州政府的意义更大。但在美国历史上，联邦政府对州政府的救助十分罕见。州政府摆脱债务危机一般需要通过自身的财政改革即增收减支而实现。联邦政府对地方政府无条件的援助和默许的担保会增加地方政府的道德风险，鼓励地方政府不负责任地借款和贷款方轻率的放款。历史上，为确保州及州以下地方政府公共部门的效率，从联邦到州政府通常都明确拒绝为下一级政府提供紧急援助。除1997年的华盛顿特区的危机外，在一系列财政危机中，联邦政府都未将紧急援助纳入备选方案，任地方政府“自生自灭”。尽管不提供整体的救助，联邦政府可能对州和地方政府提供部分救助。

宏观经济政策也是联邦政府对地方政府的救助一种方式。在2007年-2009年经济危机中，联邦政府通过各种形式对地方政府进行了救助。2009年美国复苏与再投资法案提供了1350亿美元紧急资金，帮助各州避免出现大幅度消减公共服务的情况。

目前中国地方政府债务的监管制度的建设还很不完善。在地方政府没有发债券、地方政府把融资平台作为重要的融资方式的情况下，地方政府债务缺乏透明度，难以进行有效的监管。融资平台隐蔽了地方债务的真实情况，造成地方债务真实情况的统计和信息披露的缺乏和失真。缺乏规范地方政府借债和偿还的法规，对借债的数量和结构没有严格的规范，对偿债主体的责任缺乏明确的规定。在组织机构上，缺乏监督和管理机构。

七、未来中国地方债制度的设想

本文比较了中美两国地方债的规模、结构、举债和还债模式、监督和救助机制。从中我们可以发现，中美两国中央—地方财政关系有着根本的不同，两国产生地方债风险的深层原因不同。尽管如此，两国的地方政府债务也存在很多相似之处，例如，两国地方债的规模相似，两国都出现了较高的债务风险。美国近年出现的地方债危机对我国有着正反两方面的借鉴作用：一方面，美国多年形成的地方债的举债和偿付机制、监管和救助规则对我国地方债的透明化和规范化有着积极的借鉴意义；另一方面，我国应当吸取债务危机中暴露的美国地方债内在机制产生的教训，根据新出现的问题（例如地方融资平台），建立和完善地方债务发行和偿还的制度，建立和完善地方债务的监管和救助机制，把地方政府债务风险控制在最小的范围内。

2014年8月中国《预算法》修正案规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”就未来中国的地方债制度建设而言，应当包括以下方面：

建立健全地方债的举债和偿债机制。确定对地方债举债的限制原则。控制举债主体的数量，政府部门不得随意设立融资机构。取消偿还能力差的政府机构的融资主体资格。制定融资担保制度，区分财政担保和财政不担保的范围。对债务形式和结构（例如长短期债务的比例）做出规定。用法律的形式明确偿债主体和债务责任的原则，用合同的形式明确具体债务关系中的偿债主体和债务责任。用立法方式确定地方债举债的程序。要求地方政府制定年度举债计划。

建立规范的信息披露制度。把债务摸底定期化、规范化。编制各级政府的资产负债表和其他财务报表，在报表中明确包括融资平台和其他隐蔽的债务关系。定期编制包括或有债务的债务报告。建立地方政府的信息披露制度，定期向社会、监督机构和上级政府披露有关债务信息。建立和完善地方政府债务的管理和监督部门。建立政府内部的债务决策和评审机构。建立第三方监管机构监督地方政府债务。

建立地方债风险预警系统，收集和筛选有关信息，选择和确定预警指标。确定临界值，并在超过临界值时发出预警。通过立法形式确定处理地方债违约责任和上级政府对下级政府的救助原则。建立解决地方政府债务违约的法律程序和司法机构。

 

参考文献：

〔1〕奥斯特罗姆，文森特等.美国地方政府.北京大学出版社，2004年.

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〔4〕刘东民.中美债券的五大差异，违约率首当其冲.证券日报，2013年5月6日.

〔5〕刘琍琍.地方政府债务融资风险管理：国际经验.经济科学出版社，2011年.

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〔11〕U.S. Treasury, Treasury Direct-Monthly Statement of the Public Debt of the United States.-March 2014, Downloaded on April 18, 2014.