宋丙涛 潘美薇 ./河南大学；杨梅/华夏幸福基业股份有限公司

 

内容提要：近年来，地方财政困难、尤其是不发达地区的政府债务问题正在引起学界与政府部门的广泛关注，甚至被视为中国经济发展与社会转型的重要障碍。尽管已有大量的研究，但多数只是关注了地方治理的困难，却很少进行问题原因的分析，也很少看到对地方政府进行各种治理模式探索积极意义的挖掘。本文将以公共经济理论为基础，从需求多元的角度剖析中国古代地方治理经验，以期为今天的公共产品供给与基层治理改善提供帮助。

关键词：地方财政  基层治理  历史  理论  多元分层

 

一、问题的提出

早期的学者对地方财政问题的关心，主要是从土地财政的角度关注地方财政的不可持续性。北京大学周飞舟（2010）在分析地方政府工作积极性与动力机制时指出，在分税制推行前，地方政府的收入主要来源于地方企业、特别是乡镇企业的利润与所得税，因此地方政府全面支持乡镇企业的发展。而在分税制推广后，特别是在2002年所得税分享改革之后，地方政府关注制造业的积极性受到抑制，而对各种建设项目和房地产开发的兴趣开始渐渐增加。随后出现的土地出让收入更是让各个地方政府如获至宝，于是土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的相关税收逐渐构成了地方财政收入的重要支柱。

但问题在于，大多数地方政府不知道如何经营地方财政，不知道该如何安排公共产品的顺序与结构，因此很难在前期基建投入与后期财政收入增长之间取得平衡。特别是，在当前的税收体制中，缺乏与基础设施投入和公共服务增加密切关联的房地产税，从而使得地方政府为房地产提供的公共服务缺乏经济回报，公共经济的良性循环难以形成，以至于地方政府的财政收支平衡往往会在后期出现问题。再加上简单的GDP追求、基建摊子太大与领导任期太短的治理模式之间的时空错位也进一步带来了严重的地方政府债务负担问题。

事实上，地方经济的发展过程包含两个阶段，而两个阶段实际上需要完全不同的地方治理与经营策略。赵燕菁教授（2019）在讨论土地财政的金融性质时，曾将地方财政与地方治理比喻为企业的投资与经营，他的这个区分启发了我们对地方经济发展阶段的思考。[1]显然，就像一个企业一样，一个地方的治理既要包括早期的投资过程或创业阶段，也要包括后期的运行阶段。而这两个机制的运行规律却截然不同。例如，一旦地方发展进入运营阶段，我们就需要借鉴公司的治理模式，用现金流的税收与公共产品的提供来维持细水长流的财政活动。但大多数地方政府根本就没有规划自己运营阶段的现金流循环方案。于是地方政府的财政收入在后期未能出现预期的收入流就成为一个经济发展不成功地区的常态，地方政府债务问题随之成为一个地方治理的困境。

当然，还有一部分学者从借鉴古代基层治理经验的角度来分析地方财政与地方治理问题。例如，林蜀（2011）对我国古代的公共产品供给机制的研究表明，由于农业生产的剩余产品有限，政府能提供的专职人员与专职服务也相当有限，因此更多的地方性公共需要是依靠非政府力量即非正式制度来实现供给的，地方的治理主要是民间行为。叶文辉（2003）更是指出，在漫长的农业文明时期，乡村社会一直延续着公共产品的自我供给体制即非正式制度供给机制，并认为今天我国农村的公共产品供给中依然保留了很多历史痕迹。

由于深受欧洲中心主义与新古典经济学影响，这些历史学家在分析中往往误解了中国地方治理中非正式制度的存在价值与经济意义。例如，李猛（1995）就指出，中国近代以来的许多学者，像瞿同祖、张仲礼、何柄棣、费孝通等都意识到士绅阶层在地方公共品提供方面的贡献，但他们却没有将士绅的乡治作用纳入到国家治理的分析框架中去，他们的分析总是难免先入为主地贬低中国地方精英在基层治理方面的积极作用，并以西方模式来谬称中国模式的“内卷”属性。李猛指出，为了消除这些影响，柯文主张“走向以中国为中心的中国史”，黄宗智则强调要围绕中国的问题来讨论中国的历史，特别是根据中国的问题实际来分析地方精英在地方治理方面的作用。正是在这样的背景下，李猛主张用“地方精英”来代替“士绅”的概念进行基层治理历史经验的分析。[2]然而，概念的替代并不意味着中国地方治理研究范式危机的消除，从理论逻辑和历史逻辑层面说明精英与民众的关系、公共产品供给与基层治理的关系，才应该是经济理论工作者、特别是公共经济学研究必须重视的一个领域。

二、公共产品供给与基层治理的理论基础：产品多元与主体多元

事实上，在主流的公共经济理论中，公共产品供求主体结构多元化带来的矛盾与困惑也一直存在（宋丙涛，潘美薇，2016），比如，“共和与立宪的论战，是一场民主与宪政之争。”（许纪霖，152）[3]民主与宪政的矛盾其实就是精英群体与弱势大众关于公共产品供给结构的冲突，西方的大多数学者、特别是以布坎南为代表的公共选择学派不理解或不愿意理解这两个概念背后的利益矛盾，不理解冲突的性质是两类公共品需求主体关于供给结构排序的冲突。于是，他们总是把民主宪政归为一类或相提并论，只有少许清醒的学者意识到了问题的存在，却对民主与宪政的关系困境感到手足无措。以至于以布伦南（Brennan，2016）为代表的年轻学者甚至公开喊出了《反对民主》这样匪夷所思的口号。

但在中国，学者们早就理解了两类群体的利益诉求差异，甚至还有人从供给决策与供给执行相分离的角度去关注精英群体作为公共产品者有可能对大众利益造成的损害。因此，中国的学者曾反复强调决策者要加强对大众消费者需求的认知，同时强化对参与供给执行的精英私利行为的限制。比如：“中国古代政治权威的来源是双重的：天道和民意”，他们深知天道天命理论其实就是个制度安排的建议，而民意则是公共品大众消费者的偏好显示，因此天道的意义就是为大众消费者提供公共产品。他们认为，“天道是权威的终极的、超越的源头，但在现实世界之中，天道又只能经过民意体现，民意与天意内在相通。”（许纪霖，152）于是他们一方面强调，制度安排的公共经济目标是决策者认知的民意或公共品偏好；另一方面，在执行过程中，他们又像王安石、张居正与雍正皇帝一样，明确把律法工作的重心放在“治人”[4]方面，即明确法律条例的规范对象是公共产品供给执行者的公共经济行为，而不是作为公共产品消费者的私人经济活动。

相反，在当代西方经济学领域中，以个人主义理论与自利的政治人假设为基础（Buchanan，1972），一方面，民主与宪政都被当作了对供给决策者的限制，忽视执行过程的细节；另一方面，即使在决策过程中，这些名实不符的机制又被精英群体所利用，以便为自己的“小公”（见后面的分析）利益服务。尽管民意表达逐渐进入公共产品的交易机制，但集体主义价值观与多元分析方法论却未能在经济学中占有一席之地，以至于公共经济理论始终未能在西方经济学体系中获得充分的关注与发展。正是由于这些理论研究上的缺陷，关于如何处理公共产品提供者与消费者关系的问题一直没有得到很好的解决，于是才有了供过于求背景下发达国家与发达国家之间不断进行的争夺资源的战争、争夺市场的贸易战，从而使得标榜为资源配置学说[5]的西方主流经济学在一次次危机面前信誉扫地、尴尬至极。

事实上，在现有的西方经济学体系中，经济学家根本无法想象，公共利益协调的关键不是虚心倾听对方、不是意见自由表达，而是要在多元供给者与多元需求者构成的复杂关系中去寻求可能的妥协方案。正是由于这个复杂的动态均衡很难实现，中国的古代圣贤老子才会感叹：“治大国如烹小鲜”，一代先师孔子才会反复强调中庸之道的至真至纯。

确实，只是考虑不同消费者的需求差异，供给者就已经焦头烂额。因为需求差异既可能是贫富之间的差异，也可能是老少之间的不同，还有可能是纳税人与不纳税人之间的利益纠葛，更可能是精英与大众之间的认知落差。不理解这个公共产品需求方面的多元、多层利益关系导致许多近代西方学者都试图寻求一个公意的公约数来简单化处理，从而诞生了人类历史最大的学术误解与思想悲剧。

无论卢梭、洛克与鲍桑奎，还是中国民初的学者与当代欧美的精英，都在寻找公意与探索获得公意的机制或途径的过程中迷失了方向，从而滑向独裁与民主悖论的漩涡。甚至出现了各种奇谈怪论：“在《强力与自由政治》和《平民主义》这两篇文章中，李大钊分析了公意并不等同于多数人的意志。他认为，民治精神不在多数人的统治，而是看是否遵循普遍意志。普遍意志并非单独意志的相加，而是看是否‘真以公共福利为目的之意志。’”（许纪霖，181）但他没有意识到，是否真有此意志是不可知的，公共福利是不可测的。

事实上，一旦回归到公共经济学领域，一旦回到国家治理的范畴，不仅政府提供的公共产品的多少与绩效是可以测度的，而且不同的需求者需要的公共产品之间的替代与调整也是可以分析的。在公共经济学的范围内，所谓的公意、众意、民意，不过是不同类型的公共产品的需求偏好而已。我们只要设计不同类型（生存与发展）、不同层面（中央与地方）、不同时期（短期与长期）的公共产品偏好显示与协调机制就行了。而这个公共产品的偏好显示其实就是中国古人的天意认知与卢梭的公意识别，但与中国的天意不同，卢梭等人的“公意”实际上是一个错误的概念。

当然，在公私对立的理解上，东西方的认知是相同的。例如，许纪霖写道：“为什么公意这一观念得以如此迅速在中国流行？这乃是因为卢梭的公意/私意二分说与中国传统的公/私观念有相当的亲和性。查尔斯·泰勒指出：卢梭的公意在道德上乃是来自基督教的利他的爱意。在基督教观念之中，人性中有两种倾向：一种是利己，另一种是利他；一种代表着邪恶，另一种代表着善良。在卢梭看来，这两种倾向到了现代便演化为政治上的私意与公意。于是，公意观念具有强烈的道德性。（查尔斯·泰勒：《现代性中的社会想象》，李尚远译，第184-186页。）这种具有强烈道德性的公意与私意二分法与中国传统的公与私观念非常接近。”（许纪霖，182）确实，在中欧的传统思想中，“公心”、“私心”与利他、利己的心理状态是一样的，西方的认知与中国的传统思想有一些类似之处。然而，卢梭，将个人的利他演化为政治上的公意却犯了一个致命的错误，正是卢梭的错误将后人的分析带向了歧路。

很显然，在传统中国的学术体系中，“公心”与利他是指某一个人对待外部利益的看法，是不愿占有这个利益的主观意识的表达，就是现代经济学中的利他偏好，这在社会人、文明人或利他精英的内心是真实存在的，因此是一个有意义的概念。而卢梭的“公意”却试图代指公众的效用偏好或大家的需求偏好，由于众人效用的偏好是无法加总的，因此作为公众效用或偏好的卢梭的这个“公意”并不存在，因此“公意”是一个没有意义的概念，或者说根本就不是一个概念。

实际上，在现实世界中存在的只是某一部分拥有相同“私意”的人的集合，该相同的私意有时就被暂时视为或误称为该群体的公意。但因为它本质上不是公意，而只是不同人的“私意”的集合，因此“公意”的提法难免会带来许多误解。

首先，每个人的私意，作为需求偏好的表达，既是多变的、又是多元的，于是就会存在许多动态复杂的私意组合。在这种情况下，不仅拥有相同“私意”的人群组合是经常变动的，而且同一个人的不同“私意”（中国学术体系中的“鱼与熊掌”）之间也会矛盾，而其构成的“公意”当然也会相互矛盾。其次，由于作为“公意”构成要件的同一个人的“私意”之间也可能会相互冲突，因此每一个人在面对事先给定的“备选公意”进行偏好表达时都会进退两难。在这样的背景下去认知公意，去寻找大家共同接受的“公意”，就是一个不可能完成的任务。在这样的情况下使用“公意”的概念，不仅不可能增进我们对公共经济活动的认知，而且会因为其不可知、不可证伪而被别人利用，这正是该领域历经几百年探索而无法取得进展的主要原因。正因为此，不仅现实中这类问题没有得到很好的解决，甚至连问题的性质也没有得到很好的认知：“无论是美国道路还是法国道路，他们所面临的真正问题在于：如何从特殊的、异质的私意，走向普遍的、同质性的公意？”（许纪霖，193）事实上，“普遍的、同质性的公意”是根本不存在的，存在的仅仅是拥有相同“私意”的人群主张的本利益集团的共同“私意”，即小集团的“小公”，而这些利益集团之间或“大公”“小公”之间充满了错综复杂的竞争。

当然，普遍的“公意”不存在并不意味着我们必须面对的公共经济问题就无从下手进行分析。事实上，只要我们在分析中区分了不同供给者与不同需求者的身份，只要认清了公共产品需求者及其偏好的多元化组合特征，对于人类公共经济利益的关系，我们完全可以换个角度进行分析。比如，我们可以仅仅从私人消费者对公共产品偏好的类型出发进行讨论，又比如，对公共产品的供给者的关注我们可以主要集中在利他人性的讨论上。再比如，在讨价还价的机制上，我们将主要关注供给者在不同类型的公共产品中进行选择，而消费者则主要负责显示对不同公共产品类别的偏好，而不需要像私人产品那样进行数量与价格的显示。

此外，西方学者与近代中国学者混淆了供给者（含决策者与执行者）与消费者的身份，总是将民享、民治相提并论，甚至把它们的共存当作了理想政体的标准。这些学者不知道的是，作为消费者，公共产品特别有利于让大众来共享，甚至不付费的弱势群体的共享也是可能的，这是公共经济外部性特征的典型表现。但在一个文明的社会里，公共产品的供给只能是专业化分工后一小部分人的职业性行为，因此民治是不可能的。换句话说，民治实际上是一种文明的倒退，并会因为缺乏规模经济效益而导致公共经济效率的下降。当然，在前文明社会的“小国寡民”时代民治曾经是一个常态，因此老子才会推崇“相互隔离、老死不相往来”的模式。但在进入文明之后，人类就必须生活在复杂的、主体多元的经济共同体中，于是才有了“劳心者治人，劳力者治于人”的分工。特别是，在大型国家公共产品的供给过程中，还存在决策者与执行者之间的差异。由于很早就是一个大型国家，又进行了官僚体制的构建，因此中国古人很早就清晰地区分了公共产品供给制度中决策者与执行者的职责差异。

鉴于在公共经济领域存在着错综复杂的经济利益主体，为了帮助问题的梳理与分析，在讨论任何公共经济问题之前首先对作为集体的经济主体的构成与性质进行讨论就是必要的。换句话说，作为一个指向不确定的群体概念，在公共经济领域，如果要分析利益交换，我们就必须首先明确是哪个集体和哪个集体在进行交换，然后再来讨论他们交换的标的物是什么，他们在交换过程中的行为特征是什么。

正是由于缺乏经济主体的界定，美国政治学领域的后起之秀坎普兰（Caplan, 2007）曾遭遇了著名的选民悖论，经济学诺奖得主布坎南也一直有个迷惑不解的问题，即自由交易对双方都有好处为什么会有那么多的贸易保护主义政策长期存在？

事实上，坎普兰与布坎南不知道的是，贸易中的交易双方并不是社会上的所有人，更不是普遍的“公意”代表。一个交易让交易双方都得利，并不意味着社会中的所有人都得利，但对政策进行投票的却可能是社会中的所有人。或者说，现实中还有交易双方之外的其他人存在，而作为第三方其他人很可能从双方的交易中受损。显然，这里的交易双方就是两个群体，而投票者是一个更大的群体，这个更大的群体甚至不包含交易双方。不理解这个复杂的群际关系，就不可能把公共经济问题中的利益关系、因果关系分析清楚。

众所周知，经济人假设与利益自决性推论是微观经济学讨论的前提，很多学者也本能地按照这个思路来分析公共经济利益。然而，在公共经济领域，由于外部性与“公意”的复杂多变，关于公共经济主体的利益相关人的讨论就显得非常复杂。实际上，现实中很多问题的产生，研究中很多误解的出现，都来自于这个经济主体角色的偷梁换柱，从而使得利益关系出现了偏差。

作为人类文明史上最著名的例子，近代欧洲的崛起就隐含了一个天大的误解。西方学者在讨论英国或欧洲的崛起时，总是强调国际贸易、殖民地带来的巨大利益与进步意义，但他们的分析仅仅是站在英国或欧洲商人的角度来解读政府的公共经济活动，而忽视了其他利益群体的代价或成本。实际上，在这些欧洲商人、移民者获得发展的过程中，数以千万的原住民消失了，数以百万计的非洲人死于非命，数以十万计的欧洲童工从未享受过工业革命的成果就结束了自己的一生。鸦片战争更是一个经典的例子，英国议会批准的战争支出带来了英国商人的利润，甚至也带来了英国普通民众的生活水平提升，但它却给中国人民带来了难以计量的灾难。

在这些分析过程中，对于公共产品的消费者来说，共享的性质并没有变，但分歧可能在大公小公之间，或者说是在我公他公之间。因此，利益纠纷中，仅仅以公的名义提出诉求，并不能自证合法性。特别是，以权谋公之所以也是有问题的，就在于赋予权力的群体那个公与所谋的那个公是否一致。比如，对国有企业的老总而言，把钱揣进自己口袋里的以权谋私固然不对，但把钱财留在国企内部或分给职工的以权谋公同样是有问题的。

总之，在涉及公共产品的决策时，公与私就是一个相对的概念。比如，在家里，个人是私，家庭为公。在小区，家庭为私，小区为公。在市里，小区为私，城市为公。在国家，城市为私，国家为公。正是因为这个原因，在我们讨论地方财政与基层治理的困难时，首先厘清供求双方的多元利益结构就是一个必要的前提。

三、古代中国财政体制中的分层结构与基层治理

公共经济学早就指出，国家是一个公共经济组织，其存在的目的就是为了提供公共产品（宋丙涛，2015）。而地域性国家的本质就是，根据公共产品的外部性特征让同一个地域范围内的人共享同一个公共产品，让不同地域的人分别根据自己面临的问题享用有差异的公共产品。作为人类文明史上最成功的例子之一，无论在国家治理结构的构建初期，还是在国家治理结构变迁的过程中，中国的古人都清晰地理解了公共经济的主体多元化特征，并随时根据问题的性质来构建分层多元治理结构。

比如，在文明诞生的初期，国家构建的主要任务就是将偶尔联合的松散部落联盟凝聚成为一个更有向心力的国家。正是因为这个原因，大禹利用治理大洪水的机会，构建了中国第一个国家治理结构。但“禹画九州”的传说也表明，即使统一的共同的公共产品需求（治理大洪水）是十分重要的，地区性的有差异的公共产品的需求也仍然是存在的，因此大禹在中央集权的背景下保留了地方治理制度的设计，而出入积礼制的设计则是其分层治理结构的早期尝试。

《山海经》中记录的各个部落的经济社会状况，其实是最早的地方财政与地方治理结构的史实。对此，张岩（1999）总结道：“《山海经》是一部产生年代很早的远古文献，《山经》的记录对象是华夏文明早期阶段的政权结构”，正如张岩所说，“‘古代文明’是在独立小型和中型部落社会基础上经过社会整合形成更大规模、更高质量的社会共同体。”（张岩，2004，172）而“将许多彼此独立的中小型社会纳众归一，在这个基础上创建一个可以稳定运转和长期存在的大型政权架构，这是一个建筑于人类社会中的伟大‘工程’”（张岩，2004，173）。

同时，古人也认识到，集权与统一不能忽视原有的地方性群体对有差异的地方性公共产品的需求，而同时处理两类公共产品的供给问题就需要一个分层治理的制度设计。分层治理的关键是各个部落的首领作为地区性需求的代表在“中央”和“地方”两个层面发挥作用，这是两类公共产品结构性矛盾的第一次体现。换句话说，在权力集中与结构分层的过程中“存在着一个基本的矛盾”，即地方性群体的利益保障问题，而在远古时期的制度安排上就表现为“每一个下属群体都希望本群体的图腾徽号在更高级的徽号中有着更加重要的体现，而事实上又不可能以这种方式来满足其愿望。也就是说，这是一个众与一的矛盾”（张岩，1999，58-9），或者说是所谓集权与分权关系的矛盾。古人的解决办法，就是通过将部落首领吸纳进中央来体现各个群体的利益保障，并表现为图腾的合并或《山海经》中“纳众归一”的各种奇怪图腾。“在这种情况下，一部落内的2到4个胞族图腾和10个左右的氏族图腾便成了各种调和方案的拼凑材料，并且每个鸟兽鱼虫身体的各主要部分（如身、首、角、耳、目、口、舌、喙、齿、牙、爪、颈、足、尾、毛、羽、甲、鳞等等）也成为了此类简化过程中经常被使用的拼合材料。在《山经》鸟兽鱼虫的怪物形态中，奇思诡想层出不穷。”（张岩，1999，39）换句话说，《山海经》中的各种怪物描写与各个考古材料中出现的各种奇怪纹路与图腾形状[6]、特别是龙的出现正是这个拼凑过程与纳众归一努力的结果。“由于形态方面信息密度的增加，打破了一些鸟兽鱼虫在形态方面‘正常值’的容量，于是出现了《山经》中的很大一部分‘怪物’。这些怪物之所以怪的主要特征之一，便是在形态方面以一纳众时的超常规负荷。”（张岩，1999，58-9）

事实上，在今天的许多单位的领导集体构成中，也还经常可以看到这类组合模式，即各个二级单位依重要性在总部的结构中有所体现。类似地，为了照顾各个群体的利益，在总部机关的副职职数安排方面，我们也经常看到一个庞大的、臃肿的超常规或超需要配备的奇怪现象，这些现象正是化众归一过程困难的体现。这是不同类型的经济主体对不同类型的公共产品显示偏好的协调妥协过程，是所谓的“众意”、“公意”的原始形态，也是近代联邦制国家政治结构出现的早期模板。

当然，张岩先生是对的，黄河文明的诞生过程，并非一蹴而就，而是一个漫长的累积过程。在这个过程中，不仅国家层面的、宏观的公共产品需求第一次得到了满足，而且微观的地方性公共产品的需求也得到了关注，甚至是在一个更大的框架下得到了更有效的满足。

为了应对地方性天灾，确保所有人的生存没有问题，夏朝的立国者构建了上下交流的朝贡制度与相互救济的平调制度（转移支付制度）。比如，“在天子与诸侯之间，有入积礼和出积礼：入积礼是正常情况下诸侯‘赋里以入’和‘丘乘共粢盛’的制度，出积礼是天子在诸侯国谷物不足国用时对来聘诸侯的‘布施’。”“在诸侯之间，没有入积礼。只有等级相同的诸侯间的出积礼。也就是当一个诸侯国谷物不足国用时，可以由国君或其使者到另一个同等级的方国去以聘礼的方式提出求助。在这种情况下，‘主国’依礼制便有义务以‘致积’也就是出积礼资助客国。”（张岩，2004，205）显然，分层的公共产品需求可以在一个更大的范围内有效地得到满足。

经过夏商周三代的实践之后，这个大一统的央地两级财政体制获得了很好的发展，并在秦汉的改进中臻于完善，成熟的地方政府治理不仅摧毁了汉代以前普遍存在的游侠遍野、乡霸横行的“私人治理”模式（增渊龙夫，2016），而且使得宗族体系渐渐退出了地方治理的舞台。事实上，从汉代到清代，以县治为基础的中国分级财政与分层治理模式一直运转良好，科举制提供的人才队伍又不断微调着其中的局部安排。但明清两代的人口增长迅速改变了以县治为基础的地方治理模式，日益复杂的地区性公共产品需求的增加给制度的变迁提供了强劲的动力。正如学者反复提到的那样，明清以来的地方治理出现了许多新的尝试，制度内与制度外两种模式先后出现，正式制度与非正式制度里外结合，最终出现了央地官民一体的分层多元新模式。

事实上，在古代地方治理的研究方面，历史学家往往致力于中国近代基层组织与公共产品供给关系的分析。他们指出，在古代地方公共事务里，国家的财政职能十分有限，教育与救济等类型的公共产品主要靠乡绅等非正式制度来提供，清代中国正是这样的典型。有限的财政职能源于低水平的财政收入，或者说低水平的财政收入限制了地方政府的治理能力。于是，一方面，政府不得不把大量的事权转移给地方乡绅，另一方面，地方政府也不得不默许非正式制度参与地方事务的治理。确实，尽管管辖的人口与领土有了成倍的增长，但清朝的县治却并没有太大的发展，其高峰时的1360个县与宋朝的1230个（Skinner, William ，1977）相比并没有太大的增加，甚至与汉代相比也没有太大的变化（Brandt et al., 2014, P69）。同时，清代官员的数量增加也远滞后于人口增长（Brandt et al.，2014，P68），换句话说，在每个州县的平均人口急剧增加的同时，负责地方秩序等相关公共产品提供的地方官员数量却没有相应的增加。如此低的且基本固定不变的政府税收、如此有限规模的官僚体系如何管理这么多不断增长的人口？这些官僚体系很难触及到的州县以下的地区是如何治理的呢？历史学家给出的答案是，基层自治。

确实，社会学家也认为明清两代的地方治理主要靠民间，“皇权不下县，县下皆自治”。早在20世纪40年代，社会学家费孝通在《基层行政的僵化》和《再论双轨政治》两篇文章中就形成了对传统中国社会结构“双轨制”的认识。“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停了，并不到每家人家大门前或大门之内的”（费孝通，1993，第152页），县以下再没有任何官方承认的行政单位。费孝通认为，由上而下链接衙门到自治单位的是乡约，乡约没什么权势，“只是充当自上而下的那道轨道的终点”（费孝通，1993，第153页）。而由下而上链接人民与衙门的则是有着绅士地位的自治组织的管事，“地方的管事用他绅士的地位去和地方官以私人的关系开始接头了”（费孝通，1993，第154页），这个关系甚至可以通达皇帝。因此，学者认为，在传统中国社会，事实上存在着两种秩序和力量：一种是“官治”秩序或国家力量；另一种是乡土秩序或民间力量（Shue，1998:178）。值得注意的是，费孝通先生认为“皇帝无为而天下治的原因是有着无数这类团体（民间自治团体）遍地的勤修民政”（费孝通，1993，第155页）。彭凯翔教授、龙登高教授也曾在多个场合赞赏传统中国的基层自治，他们认为民间存在多样化的自组织结构，正是基层自治成就了大一统，基层自治与大一统相辅相成，从而形成了中国传统社会长期稳定的基本架构。

然而，在这些早期的分析中，作为执行者的士绅往往被纳入供给者行列，并将决策者与执行者合并称为专制政体的统治阶级，从而构建了简单的二元剥削模型。更为重要的是，由于基层消费者在分析中缺位，不仅供求协调机制的工作原理没有得到分析，而且供给不足与供求错位导致的国家危机[7]，往往被误称为价格过高（横征暴敛）的危机。正是沿着这条单向分析的价格思维，周雪光（2014）再次讨论了黄宗羲定律背后的公共产品价格机制——杂税丛生-并税式改革-杂税丛生。[8]通过委托代理关系、正式与非正式制度关系、名与实的关系分析，他们把价格过高视为问题的关键，而不问产品的种类与性质，更不可能讨论不同利益群体的公共产品需求差异，从而形成了影响深远的税收负担悖论：一方面，王家范、谢天佑与秦晖等学者将中国古代的治理总结为“黄宗羲定律”，意指统治者的苛捐杂税过重现象；另一方面，越来越多的人（黄仁宇，2001；王业键，2008；Liu，2013；Ma,et. Al., 2014）的研究却表明，古代中国的税收负担并不重，苛捐杂税无从谈起。

实际上，在明清两代的地方治理中，由于人口增加与公共产品需求复杂化，体制内的财力与人员根本无法应付不断出现的新问题，因此用体制外的杂税进行制度改革尝试就成为一种常见的地方性治理结构调整的机制。由于地方性事务越来越多，有些还具有临时性需求的性质，因此临时性杂税的反复出现就成为一种常态：一方面地方政府无权开征正税；另一方面作为正式制度的税收又不能“朝令夕改”，频繁调整，因此允许地方开设杂捐以为探索、并为正税的调整积累经验就成为一种制度变迁的正常模式。不过，鉴于地方事务变化本身的不确定性，尤其是在临时事务与长期事务的判断上存在许多未知数，因此这种杂捐难免出现偏差与过量。再加上作为执行者的地方官员本身的私利与“小公”利益难免趁机搭便车，因此苛捐杂税的体制外尝试难免成为不受约束的追求私利的工具。换句话说，周雪光所总结的“不完全财政”是公共经济体制变迁的常态，非正式制度的先行先试很可能是一个合理的制度变迁安排，只是经常被误用滥用而已。特别是，作为执行者的臣吏的自私本性或“利他偏好”不足，往往使得这个制度变迁的缺点被无限放大，而模糊地带或产权无法界定的本质又增加了其间的执行成本或过程损耗，地方性苛捐的“苛政猛于虎”现象难免会时有发生。正是在这样的背景下，为了统一财权、降低执行成本，中央才会不断地重新合并税制，这就是“黄宗羲定律”背后的公共经济逻辑。

然而，正是在“苛捐杂税”的支持下，中国古人发明了一系列的“非政府组织”来提供多样化的地方性公共产品，弥补地方政府基层治理的缺陷。在传统中国基层治理中发挥重要作用的非政府组织主要有“里甲制”、“保甲制”、乡绅民约以及宗族等^[9]。其中，除了里甲、保甲这些正式制度之外，民约、宗族等非正式制度的发展正是明初大儒以复古的名义努力构建的结果。如表1所示，里甲制、保甲制以及乡约、士绅、宗族都有各自的基层治理功能，分别负责提供不同类型的公共品。而四者当中，宗族是所有非正式制度中公共品供给类型最多的一类制度，同时宗族也是另外几类非正式制度的综合体，因此我们将以宗族为例来分析中国古代的地方治理经验。

表1  里甲、保甲、乡约、宗族、士绅各自功能及公共品类型归属情况^[10]

 

四、中国古代基层治理的典范——宗族

事实上，中国古代基层治理制度变迁的尝试并非盲人摸象的结果，而是儒学大家理论探讨的产物。中国的传统学者很早就讨论了中央与地方的分工合作关系，认识到了人性差异带来的需求多元化。萧公权指出（2011，516），在研究了远古时代的地方治理结构之后，方氏认为，“宗法托根于人类社会天演之始端，其重要亦不亚于井田制度。方氏认定家族形成，时在政治组织之先。”因而强调，“后世制度虽备，君臣之分虽明，仍不可不维持宗法，以为政治之基础。”（萧公权，2011，521）特别是，方氏注意到人口增加带来的基层公共经济经营的巨大困难，因而主张利用家族与乡绅来提供基层公共产品，应对新的挑战。正是因为方孝儒的这些贡献，才有了明清以来南方乡礼、公田、宗祠与社会组织的构建。萧公权赞道（2011，523）：“方氏乡族之制远袭周礼之遗意，近与明初之政事略相符合，其非完全出于心裁，殆属毫无疑问。”特别是“吕氏（大忠）《乡约》于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”萧公权认为（2011，524-5），“此种组织不仅秦汉以来所未有，即明初‘粮长’、‘老人’制度之精神亦与之大异。”确实，公共经济体制的变迁正是中国古代学者应对不断出现的新问题新挑战的产物，是各地环境条件差异带来的公共产品需求结构差异对供给结构施加压力的结果。

当然，早期的学者们（萧公权，2011）认为，“千余年中之传统儒家思想一致否认人民有自治之能力，一致希望君主能尽教养之责任。方氏始承认三代以后君主缺乏能力之事实，而欲使乡族自行一部分教养之职务。”“就此论之，方氏乡族自治之理想乃非常之创获。”但实际上，这是学者们在近代西学的影响下认知出现的一个误解：首先，政府是一个社会分工组织。君主不称职，是人的问题，不是制度问题，回归自治或兼职，只能降低效率自取其祸。并且，君主的职责是决策，而不是执行；其次，基层治理不是民治，更不是自治，仍然是作为执行者的儒学人才在治理。只不过，随着人口的增加，儒学教育体制开始向下延伸，培养了更多的、不能进入官方体制的“半成品”—儒学人才，他们本来就是按执行者队伍的要求进行培养的。当然，也有一部分治理者本来就是体制内退休下来的儒学人才。随着人口增加、技术改进，公共产品需求结构会变得非常复杂。如果正式制度不能提供这些公共产品，而社会上又存在大量的“边角废料”人才，深受儒学熏陶的他们就会组织起来，来应对多元化的公共产品需求，而不是用自治来代替政府。因此地方治理的多元化实际上要解决的是公共产品需求主体多元化带来的需求多元化问题，而不是民治或自治替代君主或政府的治理职能。

以士绅“地方精英”为基础的宗族虽未曾作为正式的财政体制出现，但作为非正式制度，仍然是中国古代重要的公共经济组织形式、公共产品提供机制。而准确界定“公”的边界、充分利用亲缘利他精英、积极调动本公共产品利益相关者的积极性是宗族机制运作带给我们的基本治理经验。

首先，宗族作为一个组织，一个公共品供给单位，当然需要支撑其运行及公共品供给的经济基础。在汉代的宗族制中，人们只是自发地做些赞助族人的事情，但并没有固定的族产。这种族内互助主要有两种形式：其一是由族中尊长出面纠合族人各家出钱凑份子，大家集散财于一起用于宗族事务，如祭祖、聚会、丧嫁及赈济贫苦族人等；另一种方式，是一些富有或做官的族人或宗族长，将自己的资财捐给宗族及救济族中穷人。但这两种互助活动均是临时性的和救济性的，由于仅止步于族内临时性的互助，宗族实际上无法长久地持续下去。而到了北宋，作为稳定的较为规范的宗族公共财产开始出现了，这些族产包括祀田、学田、义庄田等。这些族产多由族内官、绅士、富户等捐献而来。祀田、学田、义庄田统称为族田或义田，三者的用途虽各有侧重，但并不十分严格。祀田主要用于祭祀祖先的活动；学田的收入大多用于教育，支付聘请老师和学生的生活、考试费用等；而义庄主要为了周济族人生活。总体来说，三者均为宗族得以持续运行的经济基础。

有了族产之后，宗族的基层治理公共经济活动逐渐走上了正规的轨道。

首先，因为宗族存在的目的，是为了团结族人，帮助族人谋生，确保族众生存。因此从宗族提供的公共品来看，更容易与族众的生存需求相匹配。但随着宗族组织的发展，其功能逐渐超出了生存经济的基本需求，他们不仅提供可以满足族众生存需求的公共品即外部安全、内部秩序和生存救济保障，而且还提供了生存之上的诸如教育、基础设施等发展型公共品。

确实，由于在宗族内真正有话语权的是族长以及绅衿、富人。而宗族的族产又多由族内官、绅士、富户等捐献而来。笔者认为宗族虽为非正式制度，但其内部存在着类似于英国公共财政的大纳税人机制^[11]。具体来说就是，族长与绅衿、富人就族内公共品的供给进行讨价还价。由于生存是所有族众都需要的，绅衿、富人也不例外，因此这个领域的供给应该很容易达成共识。但除此之外，这些“大纳税人”对公共品还有更多的偏好，比如高于生存的有助于个人发展的教育与有利于商业发展的道路桥梁等。但与英国不同的一点是，宗族内的乡绅或者绅衿都是接受过系统化的儒家思想熏陶的，他们既具有利他偏好，更为关心弱势群体的利益，也受制于思想理念的影响，因而不太可能在有利于市场经济发展的基础设施方面有太多的关注。

正因为此，我们认为，宗族在基层治理上的贡献源于以下几个方面的成功：一是具有清晰的“公”的边界，拥有明确的经济主体与行为目标；二是拥有类似于“大纳税人”的公共品供给决策机制，决策效率与共享效果完美结合；第三，作为“地方精英”的执行者拥有共同的理念——利他偏好，该理念有利于维持公共经济的成本收益非对应非均衡局面，从而确保了可持续性。

总之，中国古代治理结构的变迁历史告诉我们，在一个幅员辽阔、人口众多的超大型国家里，公共产品的需求结构一定是多元的。而能够与这个复杂的需求结构相吻合的供给结构就应该是分层多元的，其中既包括分层的多级政府，也包括多元的民间组织。而作为地方性公共产品的供给者，地方政府的治理需要一定形式的民间治理机制作为补充。当然，政府与民间组织的分工与合作的边界与机制则取决于不同公共经济主体的性质及其需要的公共产品的类型。最后，以亲缘利他精神为基础的宗族基层治理与以大纳税人机制为基础的财政供求机制将会为我们的以乡村振兴为目标的地方治理模式的探索提供一定的借鉴。

 

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