广东嘉应学院

 

内容提要：通过对近年出土的秦代法律与县政运行文书分析发现，秦代县级财务监督有较为完备的运行机制：一是财务监督的法律依据既有国家“律”（主要见于《金布律》、《关市律》、《效律》等相关律条），又有郡府颁布的地方性法规；二是财务监督方式较全面，包括监督财务收支运营、核验新旧交接财务、考校财务计账等，囊括日常财务运营各个环节；三是同时对财务违法及其处罚作出规定。针对违法处罚，根据违法行为与情节轻重不同，分别量刑。秦代地方行政重心在县[①]，考察县级财务监督机制及其日常运作是把握地方财政运营的关键，秦代较为完备的县级财务监督法律与运行机制，有力地防范了官吏贪污与政府资财流失，保障了官府财务的安全运营，这也是财务监督所具有的重要意义所在。

关键词：秦代  县官府  财务监督机制  日常运作

 

财务监督是指以监督者的身份，在非执行者的地位上，对具体从事财务活动的人、机构等财务行为进行监察督促，[②]它是财政监督的基础。[③]过去探讨秦代财政监督问题，侧重于考察财政监督制度方面。特别是云梦秦简出土，宫长为先生重点考察了秦代财政管理机构的分类与设置、财政管理的范围与内容及其实质和特点，指出秦代财政管理内容主要分为上计、税赋、财务，其中财务管理主要分为“作务”、“将作”和“官府”，并分别就官营手工业的财务管理、各级政权组织机构的财政支出与财务管理中相关官吏的罪责及赔偿情况作了简要阐述。[④]不过，因材料局限，过去讨论财政监督极少涉及财务监督问题。近年来，里耶、岳麓秦简陆续刊布，多见日常运作的县级财务活动及其监督情况，新材料的出现为进一步探讨秦代财务监督机制拓宽了空间, 也为进一步探讨秦代中央与地方关系提供了一个窗口。

一、财务监督的法律依据

秦代中央“法令由一统”[⑤]，实行以法治国，要求“事皆决于法”[⑥]，地方同样奉行这一治国理念，法律成为指导处理政务的标尺。从出土的秦代政务文书看，“事皆决于法”在实践中力求贯彻。[⑦]显然，秦代县级财务监督也是以法律为依据。那么，财务监督法律依据有哪些？

秦代法律形式主要有律、令、地方性法规等。[⑧]律与令的渊源不同。关于律的渊源，主要有两种观点：一是指出改“法”为律，[⑨]另一是认为由令转化而来。[⑩]国家法律意义的“令”主要是指皇帝颁布的诏令。秦代律相对于令而言，具有较强的稳定性。地方性法规是指各级地方官府、长官或中央派出巡察地方的官员制定的适用于特定地区管理的各种规范性文件。[11]秦代地方性法规形式有“语书、太守令、守府书、廷令、廷书”等，“语书、太守令、守府书”等是郡府颁布，“廷令、廷书”等为县廷颁布。[12]

关于县级财务监督的法律依据，秦代“律”与地方性法规中均有相关规定。秦代没有专门规定县级财务监督的律名，相关法律规定分别见于“关市律”、“金布律”、“效律”等律篇：

[1]岳麓秦简 1265：“关市律曰：县官有卖买也，必令令史监”[13]

[2]岳麓秦简1411+1399+1403：“金布律曰：官府为作务市，受钱及受赍租、质它稍入钱，皆官为缿，谨为缿空，媭毋令钱能出，以令若丞印封缿而入，与入钱者叁辨券之，辄入钱缿中，令入钱者见其入。月壹输缿钱，及上券中辨其县廷；月未尽而缿盈者，辄输之。”[14]

[3]睡虎地秦简《效律》：“为都官及县效律”[15]

简[1]是“关市律”中有关财务监督的规定。“县官”指县内各种职能机构；[16]令史是县中属吏，关于其隶属有不同看法：一种观点认为令史是县令的属吏，[17]另一种观点认为令史是县廷（县府、县级政府）的属吏。[18]。此律明确规定：县内各职能机构有买卖，必令令史监视。

简[2]是“金布律”中有关财务监督规定：官府售卖手工业产品所收现金以及收缴市租、押金等其它稍入钱时，所用收钱之缿需县令或县丞的印章封缄，并开具三联收款凭证，投钱入缿时，须让付钱者看见。每月将缿钱与中联凭证一并上交县廷。

简[3]是《效律》第一条律文，明确说明《效律》是制订专门核验县和都官物资账目一系列法律制度。《秦律十八种》中也有些《效律》条文，是摘录于《效律》中间的一部分。[19]

不过，睡虎地秦简《仓律》21-23号简也有相关财务监督的法律规定：

[4]入禾仓，万石一积而比黎之为户。县啬夫若丞及仓、乡相杂以印之……啬夫免，效者发，见杂封者，以堤（题）效之，而复杂封之，勿度县，唯仓自封印者是度县。

这条律文与《秦律十八种·效》、《效律》中律文互见或引述，[20]如《秦律十八种·效》168-171号简：

[5]入禾，万【石一积而比】黎之为户……是县入之，县啬夫若丞及仓、乡相杂以封印之……啬夫免而效，效者见其封及堤（题），以效之，勿度县，唯仓所自封印是度县。

《效律》27-31号简载：

[6]入禾，万石一积而比黎之为户……是县入之，县啬夫若丞及仓、乡相杂以封印之……啬夫免而效，效者见其封及堤（题）以效之，勿度县，唯仓所自封印是度县。

对于这一互见或引述现象，有研究认为《效律》是在吸收《仓律》部分条文之后形成的，[21]此可商榷。笔者认为《仓律》此条律文是县仓抄录《效律》中有关自身所用律条。秦律《内史杂》曰：“县各告都官在其县者，写其官之用律。”[22]显然官府有抄录其自身所用法律的规定。里耶秦简8-173记载县库抄录自身所用法律的实例：

[7]卅一年六月壬午朔庚戌，库武敢言之：廷书曰令吏（史）[23]操律令诣廷雠，

署书到，吏起时。有追。·今以庚戌遣佐处雠。敢言之。[24]

县廷下令，要求库官派遣吏员到县廷校雠律令，说明库官原抄录有自身所用法律。据此可见县仓所用《仓律》应是抄录《效律》有关律条。

除以上秦律外，郡府颁布的地方性法规《语书》也作出财务监督规定：

[8]今法律令已布……自从令、丞以下智（知）而弗举论，是即明避主之明法殹（也）……今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。[25]

“弗举”指没有检举；“弗得”指没有察觉。[26]即说，吏民犯法，而县令、丞没有检举或不知道，是大罪。郡要考课县各官府机构，发现屡次违犯法令而县令、丞没有察觉，县令、丞要承担责任。此法规重点强调县令、丞对下属机构的监督，包括财务监督。

二、财务监督方式及运作

（一）监督财务收支运营

县官府财务收支运营，县廷一般指派令史、令佐进行监督。令佐是令史的佐吏，如：

[9]令史除、佐朝杂隄（题）迁陵丞欧前。（8-210）

[10]令史曰、令佐莫邪自言上造（8-647）[27]

除、朝、曰、莫邪是人名。简8-210佐朝位于令史除之后，是令史的佐吏。同样简8-647令佐莫邪也位于令史曰之后，即令史曰的佐吏。

令史、令佐监督县财务收支运营的情况主要有两种：一是监督县内各职能机构的买卖，上简[1]“关市律”规定：县内各职能机构有买卖，必令令史进行监视，不从此令者，罚赀一甲。[28]此律适用的实例有：[29]

[11]仓是佐狗出祠[先]农余彻酒一斗半斗卖于城旦冣……令史尚视平。（14-650/652）

[12]仓是佐狗出祠[先]农余彻豚肉一斗半斗卖于城旦赫……令史尚视平。（14-649/679）[30]

[13]仓□、佐却出买白翰羽九□长□□□□之□十七分……令佐敬监。（8-1549）

[14]库建、佐般出卖祠 余彻酒二斗八升……令史 监。（8-907+8-923+8-1422）

[15]库建、佐般出卖祠 余彻脯一胊于□□□……令史 监。（8-1055+8-1579）[31]

简[11][12]令史监视仓出卖所祠先农的余下酒肉，简[13]令佐监视仓买白翰羽。简[14][15]令史监视库出卖所祠 的余下酒肉。

二是监督县各官府机构财物的支出，见表1。

表1[32]  秦代监督县各官府机构财务支出情况一览表

 

表中所见仓、司空、田官、乡等出禀口粮，发弩、田官出貣粮食，少内支出购赏金及出钱采办进献物等皆由令史或令佐监督。

 

（二）核验新旧交接财务

县各官府机构官员新旧交接时，财务核验一般有两种情况：

1.新旧交接时常规核验，如《效律》曰：

[16]官啬夫免，县令令人效其官，官啬夫坐效以赀，大啬夫及丞除。县令免，新啬夫自效殹（也），故啬夫及丞皆不得除。[42]

简文指出：官啬夫免职，如县令已派人核验该官府物资，则该官啬夫因核验出问题被罚时，大啬夫（县令）和丞免罪。县令免职，新任啬夫（县令）自行核验，原任啬夫（县令）和丞都不能免罪。可知县下属机构新旧长官交替，县令、丞有权对财务进行核验，未加核验的，须承担连带责任。有一点值得注意，此律不但对县令、丞核验下属机构，还对新旧县令交接时财务的核验作出规定。

2.新旧交接时对本机构自行核验存在疑问进行重加核验。

核验存在疑问，针对的是由下属本机构自行核验而言。县属机构的官啬夫、官佐、史被免职，本机构先要根据原存档记录（籍）先行对照核验，如《秦律十八种·效》规定：“实官佐、史柀免、徙，官啬夫必与去者效代者。”“仓啬夫及佐、史，其有免去者，新仓啬夫，新佐、史主廥者，必以廥籍度之，其有所疑，谒县啬夫，县啬夫令人复度及与杂出之。”[43]可见，不管是机构长官啬夫，还是下属佐、史，新旧交替时本机构都要自行核验，存在疑问，必须报告县啬夫（县令），县啬夫派人重加核验。重加核验发现违法，县令“以律论”，即以法律规定进行处罚。[44]

（三）考校财务计账

关于秦代县“计”，沈刚先生考论指出：计是现有国家财产的静态统计，考核对象为国家机构。[45]兹作一些延伸，即县对国家财产进行统计后，还要进一步对计账进行考校，如8-164+8-1475载：

[17] □年（廿九年）[46]后九月辛酉朔丁亥，少内武敢言之：上计

□□而后论者狱校廿一牒，谒告迁陵将计丞 上校。敢言之。[47]

简文“将”是率领之义，[48]此处可理解为主持。“将计丞”即是主持考核上计工作的县丞。[49]“校”是考核的意思。[50]本简是为迁陵少内上计县廷，以请县丞对计账进行考核。再如：

[18]卻之：廷令尉、少内各上 （应）书廷，廷校，今少内□

日备转除以受钱，而尉言毋当令者，节

当坐者，以书言，署金布发。（8-64+8-2010）[51]

“ （应）书”是尉、少内应迁陵县廷的要求上报他们计账情况，县廷考校。“署金布发”即要求少内和尉两个机构回复时题署金布启封，因为金布参与协助县廷的考校工作。[52]

又简8-75+8-166+8-485记载：

[19]七月辛亥，少内守公敢言之：计不得敢（？）膻隤有令，今迁陵已定，以付       郪少内金钱计，计廿 □年。谒告郪司佐：□虽有物故，后计上校以 （应）迁陵，毋令校缪，缪任不在迁陵。[53]

其中提到迁陵少内交付郪少内金钱，郪少内因故后来计账，此统计结果应上报县廷考校而定，“以 （应）迁陵”。“以 （应）迁陵”即和上文中“上 （应）书廷”意思相似，都是应县廷的要求进行财务计账的考校。这是县廷单独对少内机构的金钱计账进行考核的记载。

此外县廷对乡的户口计账进行考核：

[20]┃卅四年迁陵乡户计廷校三

┃□人 冣一

┃□一（7-305）[54]

此为秦始皇三十四年迁陵县廷对下辖乡的户口计账进行考校，其中“三”应是第三，也就是说其上还有第一、第二的记录。

三、财务违法与处罚规定

（一）法律使用违法

秦代不但制订县官府财务监督法律，同时制订财务运作使用法律违法的处罚规定，如上简[2]“金布律”规定“不如律，赀一甲”，即不按此律运作而违法，罚一甲。又睡虎地秦简《效律》：

[21]计用律不审而赢、不备，以效赢、不备之律赀之，而勿令赏（偿）。^[55]

此规定：计账“用律不审”而有出入，按核验实物时有超出或不足数的法律罚钱。

（二）财务监督主体违法

秦代县级财务监督的主体有县令、丞和令史、令佐等。财务监督主体违法，也要承担法律责任，如《法律答问》曰：“空仓中有荐，荐下有稼一石以上，廷行【事】赀一甲，令史监者一盾。”^[56]即说清理空仓时，发现还有暗藏的粮食，监督仓出粮的令史要被罚赀一盾。

又地方性法规《语书》对县令、丞监督违法作出规定：郡要考课县各官府机构，发现屡次违犯法令而县令、丞没有察觉的情况，县令、丞要担责。岳麓书院秦简记有一则县丞监督违法实例：《为狱等状四种》中案例六“暨过误失坐官案”中暨为江陵县丞，[57]因违法而被八次追责（“八劾”），其中一次“廿一年库计，劾缪（谬）弩百”，即其对县库的财务计账进行监督时违法而被追责。

（三）财务违法主体违法

秦代相关财务监督法律规定有明确的违法主体，如《效律》：“同官而各有主殹（也），各坐其所主。”[58]规定在同一官府机构任职而所掌握方面不同，分别承担所管方面的罪责。此律条之后的简[16]记载，官啬夫在职位新旧交接时核验财务账目，有关违法主体的规定非常明确。又《效律》：

[22]節（即）官啬夫免而效不备，代者与居吏坐之。故吏弗效，新吏居之未盈岁，去者与居吏坐之，新吏弗坐；其盈岁，虽弗效，新吏与居吏坐之，去者弗坐。它如律。^[59]

这是规定官府佐、史在职位新旧交接时核验财务账目的违法主体及其罪责，违法主体也是明确的。

（四）财务违法的处罚形式

对于财务违法，秦代处罚的形式主要有教诫刑“谇”等和财产刑“赀、赔偿”等。[60]

“谇”，是训斥；“赀”，是经济处罚形式，主要是罚甲、盾等。两种处罚形式的实施，据违法情节的轻重而定，如《效律》规定核验财务账目发现违法：

[23]县料而不备其见（现）数五分一以上，直（值）其贾（价），其赀、谇如数者然。十分一以到不盈五分一，直（值）过二百廿钱以到千一百钱，谇官啬夫；过千一百钱以到二千二百钱，赀官啬夫一盾；过二千二百钱以上，赀官啬夫一甲。百分一以到不盈十分一，直（值）过千一百钱以到二千二百钱，谇官啬夫；过二千二百钱以上，赀官啬夫一盾。[61]

此律条所见，违法情节较轻，则“谇”；违法情节较重，则“赀”。判定情节轻重，主要根据违法财物价值大小。关于如何估价违法财物，《效律》规定：“其有赢、不备，物直（值）之，以其贾（价）多者罪之，勿羸（累）。”[62]即每种物品估价按其中最高价论罪，非累计各种物品价值而论罪。

上简[23]《效律》规定称量物资而不足应有数的五分之一以下的情况所作出处罚，对于五分之一以上情况，规定所作“赀、谇”的处罚“如数者然”，即参照清点物品的违法处罚规定：

[24]数而赢、不备，直（值）百一十钱以到二百廿钱，谇官啬夫；过二百廿钱以到千一百钱，赀啬夫一盾；过千一百钱以到二千二百钱，赀官啬夫一甲；过二千二百钱以上，赀官啬夫二甲。[63]

再者，考校财务计账发现违法也常见罚以“赀、谇”，如《效律》：

[25]计校相缪（谬）殹（也），自二百廿钱以下，谇官啬夫；过二百廿钱以到二千二百钱，赀一盾；过二千二百钱以上，赀一甲。人户、马牛一，赀一盾；自二以上，赀一甲。

[26]计脱实及出实多于律程，及不当出而出之，直（值）其贾（价），不盈廿二钱，除；廿二钱以到六百六十钱，赀官啬夫一盾；过六百六十钱以上，赀官啬夫一甲。[64]

考校财物计账发现不对而被处罚的情况有两种：“计校相缪（谬）”和“计脱实及出实多于律程，及不当出而出之”，处罚规定不同。“计校相缪（谬）”指计账经过考校出现差误；“计脱实及出实多于律程，及不当出而出之”指计账不足或多过实有数超出法律规定的限度，和销毁不应销毁的账目。

此外，赔偿损失也是常见的处罚形式。《金布律》：“官啬夫免，效其官而有不备者，令与其稗官分，如其事。”[65]即机构的啬夫免职，点验其所管物资而不足数，应令他及属下小官按各自所负责任分担赔偿。这是集体赔偿，责任明确。关于赔偿程序，《金布律》曰：

[27]县、都官坐效、计以负赏（偿）者，已论，啬夫即以其直（值）钱分负其官长及冗吏，而人与参辨券，以效少内，少内以收责之。其入赢者，亦官与辨券，入之。其责（债）毋敢隃（逾）岁，隃（逾）岁而弗入及不如令者，皆以律论之。[66]

先判处赔偿的数额，发给赔偿者每人一份木券，再凭券向少内缴纳，少内凭券收取。时间规定是当年的赔偿当年清算，不得延至来年。

 

参考文献：

〔1〕吴方基.秦代中央与地方关系的重新审视.史林，2016年第1期.

〔2〕《史记》卷6《秦始皇本纪》，中华书局，1959年.

〔3〕宫长为.云梦秦简所见财政管理.史学集刊，1996年第3期.

〔4〕叶青，黎柠.秦汉时期的财政监督制度与思想.财政监督，2006年第21期.

〔5〕睡虎地秦墓竹简整理小组.睡虎地秦墓竹简.文物出版社，1990年.

〔6〕湖南省文物考古研究所.里耶发掘报告.岳麓书社，2007年.

〔7〕朱汉民，陈松长主编.岳麓书院藏秦简（三）.上海辞书出版社，2013年.