大连市行政学院/郑雪梅  东北财经大学/韩  旭

    内容提要：横向生态补偿机制是协调在环境保护中各相关区域(包括流域、行业)之间经济利益关系的一项制度。要实现我国区域经济与生态环境的协调发展，创造一个可持续发展的绿色未来，迫切需要通过适当的财政制度安排建立和完善横向生态补偿机制，以维护社会公平，激励贫困地区保护生态环境的积极性，促进区域性生态服务的有效供给。

    关 键 词：横向生态补偿机制  公平效率  财税政策

    正确处理经济发展与环境保护的关系是实现可持续发展的核心问题，但长久以来这个问题在我国并没有得到很好地解决，究其原因主要是在环境保护中各相关方的经济利益关系始终没有协调好。要破解这一难题，建立和完善生态补偿机制是不可或缺的有效途径。通过经济和生态上的补偿，可以使生态环境的建设者和受益者在成本分担与收益享受上趋于合理，从而实现环境保护正外部效应内在化，激励经济主体积极参与环境保护事业。正是基于生态补偿的这些重要功能特性，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《十一五规划纲要》都已将建立生态补偿机制列为“十一五”时期的重要任务。

    一、横向生态补偿机制缺失造成严重不良后果

    从受偿方向看，生态补偿机制大致可以分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种类型。前者是中央对地方的补偿，主要通过中央财政纵向转移支付的方式展开，比如2000年启动的“退耕还林还草”、“天然林保护工程”等基本属于这一补偿类型。后者则发生在经济与生态关系密切的区域(包括流域、行业。以下同)之间，是由生态受益区(或行业)向生态提供区(或行业)支付一定的资金或以其他方式进行的补偿。考虑到我国地区经济发展极不平衡、生态资源空间分布又不均衡、而且这两种不平衡还不完全匹配的特点，我们认为，目前中国的横向生态补偿应当主要是指经济发达地区向欠发达地区，尤其是东部沿海地区向西部地区支付的经济和生态上的补偿。

    与纵向生态补偿相比，横向生态补偿在中国几乎处于空白状态，目前只是少数经济发达的省份如广东、浙江等在本省范围内进行了实施和探索，从全国情况看，生态环境服务基本还是“免费的午餐”。而横向生态补偿机制的缺失，恰恰是造成我国许多地方环境保护进展乏力，生态破坏、环境污染难以遏制的主要根源，同时也严重影响了社会公平和资源配置效率。

    (一)地区之间的社会不公平性日趋加剧

    中国经济地理分布的基本特点是经济发达地区所处的位置生态位势较低，资源相对短缺，而欠发达和贫困地区则生态位势较高，资源也相对丰富。无论是按东、中、西部划分的地带，还是区域间、流域间，甚至一个地区内部，向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区，基本上是贫困地区或欠发达地区，如长江、黄河等河流的上游，云南、贵州等省生物多样性丰富的山林地区，内蒙古和西北农牧交错带等等。在这样的经济地理格局中，横向生态补偿机制的缺失，无疑对地区差距进一步扩大及社会不公平性日益加剧起到了推波助澜的作用。这些不公平性主要表现在：

    1.发展不公平。改革开放28年来，中国资源丰富的地区(如西部地区)经济发展相对落后，而资源比较缺乏的地区(如东部沿海地区)却获得了高速发展。资源丰富地区的居民并没有得到资源利用的优先权，他们的资源大规模流向了经济发达地区，却没有相应形成资金和技术的回流。而且，这种资源大规模与远距离转移所形成的高昂成本最终是由中央政府来承担的(而非经济发达地区自身)，中央政府支付的转移成本来自国家的财政收入，而这些财政收入中包括了资源所在地居民向国家缴纳的税收，也就是说，资源丰富的经济欠发达地区不但没有获得应有的收益，反而为经济发达地区承担了部分发展成本，加倍增加了社会不公平性。此外，这些落后地区还常常因为担负着保护饮用水源、生态林、湿地、生物多样性等环境责任而限制了当地的经济发展，但它们并没有因为“保大局而舍小局”所作的牺牲获得任何补偿。

    2.享受收益与分担成本不对称。生态建设与环境保护是典型的公共产品，生产这类产品投资大、见效慢、外溢性强。在没有生态补偿，又缺乏多元化投融资渠道的情况下，地方政府提供生态服务主要靠财政投资，而我国地区经济发展很不平衡，经济发达地区与贫困地区之间存在着巨大的横向财政缺口，与富裕地区相比，贫困地区通常没有能力筹措到提供大量生态服务所需的自有财政资源。于是，一方面，经济发达地区财力充足，却“免费搭车”享受贫困地区提供的生态服务；另一方面，贫困地区财政困难，甚至背负巨额财政赤字，却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务，即使它们提供的生态服务在未来能产生很好的经济效益，由于环境经济效益的滞后性，也往往很难在短期内见效，因此，作为生态环境提供者的贫困地区居民不得不“饿着肚子呼吸新鲜空气”。

    3.环境不公平。发达地区工业部门大规模地廉价开发和转移贫困地区的自然资源，在一定程度上改变甚至破坏了资源所在地的生态环境，损害了当地居民及其后代的利益，但发达地区却没有因此而补偿当地生态系统和居民所付出的代价。另外，随着发达地区近些年来环境保护力度不断加大，它们逐渐将自己经济增长的生态环境成本转嫁给了落后地区，包括污染物排放从城市转移到农村，高污染产业从东部转移到西部。这样的环境负担大转移，造成广大农村地区，特别是西部落后地区的生态系统严重退化，从长远看，这无疑会成为对中国发展威胁最大的环境问题。这个问题若不能得到及时有效地解决，我国社会主义新农村建设、西部大开发乃至全面建设小康社会的伟大战略都将很难顺利实现。

    (二)生态产品或生态服务的供给严重不足

    资源有效配置的一个基本原则是成本与效益对等，只有当产品的边际效益等于边际成本，该产品的供给量才是有效率的。生态环境这类公共产品具有显著的效益外溢性，其受益范围往往是跨行政区间的，提供生态环境而产生的利益会溢出到那些不为此分担成本的其他地区。在没有得到相应补偿的情况下，生态供给区的地方政府是不可能“甘为他人做嫁衣”的，它所愿意提供生态服务数量仅限于本辖区的边际效益与边际成本相等时所决定的供应量，大大低于该项服务的社会最优水平。从社会范围看，这样的供应水平是不符合资源配置的效率要求的。

    显然，由于横向生态补偿机制的缺失，使环境保护沦为“赔本的买卖”，严重挫伤了生态建设者的积极性，导致生态产品(或生态服务)的供给效率大大降低，这在贫困地区体现得尤为明显。贫困地区自身财力严重匮乏，根本无力筹措足额资金来向社会提供大量的生态服务，如果没有一种从外部注入资金和提供帮助的机制，是不可能真正保护和改善当地生态环境的。而我国长期以来资源和环境服务价格一直偏低甚至无价，再加上缺乏合理的生态补偿，位于“生态重地”的贫困地区居民被迫陷入了“要温饱还是要环保”的两难境地。为优先满足生存需要，它们当然更倾向于选择舍环境而取经济，甚至可能为了所谓的经济发展，不惜以牺牲环境、掠夺性开发自然资源为代价。

    (三)最终的后果：生态环境总体趋于恶化

    在中国的地理分布格局中，贫困地区的环境状况往往直接影响着较大区域甚至全国范围内的生态安全，从这个意义上说，贫困地区与发达地区实际上是“一荣俱荣，一损俱损”的生态关系。过去相当长的时间里，发达地区凭借既有优势，将自己的发展与进步建筑在夺取、占用弱势群体的资源和生态空间的基础之上，这样的做法是难以为继的。1998年长江流域特大洪灾以及近年来每年春季都在大半个中国肆虐横行的沙尘暴，均已充分说明：一旦上游、上风口的贫困地区生态环境恶化，处在下游、下风口的发达地区也无法“独善其身”。最终，无论是想“白搭车”的发达地区，还是以环境换温饱的贫困地区，都不得不承受共同的环境灾难。

    未来15年，是中国全面建设小康社会的重要时期，随着中国工业化、城镇化的不断推进，资源和环境对经济发展的约束将进一步加大，为避免因区域之间的利益冲突所导致的环境悲剧及经济、社会矛盾愈演愈烈，加快研究和建立横向生态补偿机制已经刻不容缓。

    二、构建横向生态补偿机制的财政对策

    建立横向生态补偿机制的主要目的是为了促进区域经济发展中公平与效率的协调，使生态服务实现以社会公平为目标的有效率增长，因此，横向生态补偿制度的核心应当是解决生态服务在辖区间的外溢效应问题。按照英国福利经济学家庇古的理论，要解决外部性问题，必须由政府进行干预，通过征税或补贴的方式使外部成本内在化，即：对生产和消费使他人受损的行为，采取征税的方式；同时，对生产和消费使他人受损的行为，政府应从受益者那儿取走一部分用于补贴相应的利益受损者。半个世纪以来，庇古的税收—补贴制度已经在许多国家的环境领域得到了推行和应用，实践证明它对解决外部效应问题是非常有效的，由此也确立了财税政策在环境保护领域不可或缺的作用和地位。

    我国自20世纪80年代起就开始了对庇古外部性理论的研究和应用，但遗憾的是，长期以来我国把重点都放在通过征收税费对污染环境的负外部性进行矫正上，却轻视了对环境保护的正外部性予以激励的重要性，因此生态补偿一直没有被正式列入国家的制度建设日程。1998年长江特大洪灾之后，党和政府及时总结教训，做出退耕还林还草和天然林保护的决定，从此启动了迄今为止中国规模最大的生态补偿实践。从实际效果看，这种以中央财政纵向转移支付开展的生态补偿确实使特定地区的生态环境得到了改善。但中央财政资金毕竟非常有限，仅仅依靠纵向生态补偿方式来解决普遍存在的区域之间的利益冲突显然是不现实的，根本出路还在于尽快实现财政资源从经济发达地区向贫困地区的横向转移，构建以生态转移支付制度为核心的横向生态补偿体系，具体的思路如下：

    (一)坚持正确的构建原则

    1．谁受益谁付费。实行横向生态补偿不是“劫富济贫”，也不是发达地区对贫困地区的怜悯施舍，而是生态在二者之间平等的市场交换，因此构建横向生态补偿机制必须坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的基本原则，这样，一方面，有利于形成对生态供给者的长效激励机制；另一方面，也有利于形成对生态受益者的约束机制，改变以往受益区普遍存在的公共消费“搭便车”心理，帮助其树立“谁受益，谁就必须付费”的生态消费观念。

    2．循序渐进、分时分区进行。由于横向利益协调牵涉到上游地区与下游地区、开发方与保护方、受益者与受损者等各种错综复杂的关系，而且生态受益范围及外溢效应又很难精准确定和计量，因此，构建横向生态补偿机制不可能一蹴而就，必须在时间和空间上按轻重缓急有序地进行。“十一五”规划提出将国土空间分为四大类主体功能区来推进区域发展的构想，为分时分区建立横向生态补偿机制奠定了基础。鉴于“禁止开发区域”和“限制开发区域”的资源环境状况关系到全国或较大区域范围的生态安全，它们又大多属于“三位一体”地区(即生态脆弱、环境敏感且贫困)，我们认为，当务之急是在这两类区域优先实施横向生态补偿，强力推动当地生态环境的改善与保护，为全国的环境安全构筑起绿色生态屏障。待条件允许时，再在所有生态关系密切的区域、流域、行业之间全面开展生态补偿。

    3．横向生态补偿与扶贫工作相结合。贫困与生态环境恶化既互为原因，又互为结果，因此，生态环境的改善必须与发展经济、摆脱贫困相结合。在建立横向生态补偿机制的同时，应当将扶贫工作有机地融合进来，使之成为一个综合战略来予以推进。

    (二)建立区际生态基金模式的横向生态转移支付制度

    可以借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向转移的方法，在我国经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在区域间的有效交换。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金，并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。生态基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林(草)，退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。其中适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作。生态基金的运行管理应以绿色项目为基础，而不能以某地方政府、某公司或组织为基础，以保证资金投入的准确性和有效性。

    建立基于生态补偿的横向转移支付制度，并不是要否定通过中央财政纵向转移财力来实现生态补偿的重要作用，只不过二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以区域生态转移支付基金的模式进行运作，用于区域性生态服务的补偿，而后者则是采用专项补助的方式，对全国属性的生态服务进行补偿，比如西部地区的退耕还林(草)、防沙治沙工程等等。当然，如果实行区际生态基金的区域内有国家级的生态保护工程，中央政府也应往生态基金中拨付一定的财政资金作为管护费用的补偿。

    (三)加大对生态补偿的预算投入比例

    财政对环境保护的投入是最直接的生态补偿。近年来，我国财政环保支出逐年快速递增，但从支出结构看，与政府大搞生态工程建设相比，对生态补偿的研究和投入则少得可怜。而事实上很多地区的生态保护实践证明：只要能充分调动广大贫困地区农民保护环境的积极性并尊重自然规律，一些地方已经退化的生态系统恢复起来要比想象的更快些，花钱也比自上而下的生态工程建设要少得多。因此，开展环境保护工作，尤其是“禁止和限制开发区域”的环境保护应当以生态补偿为支撑，而不是人工生态建设唱主角。建议今后中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态补偿的比例，资金要重点投向：(1)重要生态功能区的生态恢复、环境治理与保护；(2)生态移民安置及对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿；(3)扶贫帮困、发展生态农业、增加当地居民收入；(4)对生态补偿价值核算、补偿标准计量等基础性研究以及相关环保技术的应用研究等方面。

    (四)拓宽生态补偿资金的筹资渠道

    从1998年起，我国利用部分增发国债来安排环境保护方面的支出，使得环境保护投资占GDP的比重逐年大幅增加，效果非常显著。但必须认识到，中国经济目前仍处于转轨过程中，政府职能范围在不断扩大，而财力却十分有限，完全依靠政府的大量投入来完成全面生态补偿是不可能的。今后在继续利用国债的同时，还应采取各种财税政策，鼓励多渠道投资，比如，通过提供低息贷款、延长贷款偿还期、给予税收减免、允许固定资产加速折旧等优惠政策，鼓励私人积极参与绿色产业的投资。此外，我国高达16万亿元的居民储蓄额为利用资本市场进行环保融资提供了可能。因此，可以考虑发行生态补偿基金彩票或中长期环保债券，或者提供各种优惠政策鼓励更多的环保企业上市，在股票市场中形成环保板块，以筹集更多的生态补偿和环保资金。

    (五)完善有关环境保护的税收政策

    “禁止和限制开发区域”主要位于我国的西部地区，因此，对这两类区域的生态补偿实际上就是对西部欠发达地区的补偿。应当向东部地区征收环境税和生态补偿税(在生态补偿费的实践基础上以“费改税”方式形成)，并通过中央财政转移支付给西部地区用于环境综合治理、生态恢复与建设。这种“东税西补”的做法是符合经济学的补偿原则[①]的。“七五“计划以来，我国实行向东部沿海地区倾斜的非均衡发展政策，促使东部地区经济得到了迅猛发展，而与此同时，西部地区却牺牲了自己的发展利益并付出了多方面的代价，无论从维护社会公平还是提高资源配置效率的角度考虑，作为政策受益方的东部地区对受损的西部地区进行利益补偿都是理所应当的。

    除了在东部地区率先征收环境税、生态补偿税外，要建立横向生态补偿机制，还必须尽快改革和完善资源税。我国现行的资源税对资源生产和消费的抑制作用十分有限，必须从两方面入手进行改革：一是扩大征税范围。除现有的原油、原煤等7种矿产品外，还应将其它必须加以保护性开采利用的资源列入征收范围，如草原、湿地、海洋、淡水、森林等自然资源。同时应将各类资源性收费如林业补偿费、水资源费、渔业资源费等并入资源税；二是提高征收标准。对一切开发利用资源的企业和个人按其生产产品的实际增长量(而不是销售量或自用数量)从量计征，并按稀缺程度不同相应提高单位税额，对非再生性、非替代性、非常稀缺的资源要课以重税，以尽可能限制掠夺性开发，提高资源利用效率。所征收的税金应主要用于资源所在地的生态恢复和帮助当地居民脱贫增收。

    (六)采取灵活多样的补偿方式

    除资金形式外，横向生态补偿还可以配套采取一些其他形式，比如，发展空间补偿。广东、浙江等地率先实行的“异地开发”式生态补偿是一种非常有效且实用的补偿方式。以广东为例，广东省龙门县统一规划设立了一个金龙开发区，安排上游各镇那些不符合水源地保护区功能要求的招商引资项目[②]^②。这种“异地开发”模式，通过下游给上游提供发展空间，既保护了上游地区的主要生态功能，又能促进其经济发展，很适合在生态关系密切的区域间或流域内上、下游地区之间推广应用。另外，采取绿色技术及教育援助也是很好的方法。经济发达地区可以每年有计划地帮助贫困地区培养一批环保技术人员，并组织专家、环保志愿者到贫困地区开展各种形式的环保教育，提高当地居民的环保意识，帮助他们掌握实用的环保知识和技能。技术援助方面，可以由经济发达地区出钱、出物、出人力来研究解决贫困地区在环境保护中遇到的技术难题，所产生的专利或专有技术可供贫困地区在一定期限内免费使用。也可以由经济发达地区每年有针对性地安排一定数量的技术项目，帮助贫困地区发展无污染的替代产业或生态产业。

参考文献：

[1] 中国21世纪世纪议程管理中心可持续发展战略研究组．发展的基础—中国可持续发展的资源、生态基础评价[M]．北京：社会科学文献出版社，2004．

[2] 中国社会科学院环境与发展研究中心．中国环境与发展评论(第二卷)[M]．北京：社会科学文献出版社，2004．

[3] 邢丽．关于建立中国生态补偿机制的财政对策研究[J]．财政研究，2005(1)．