东北财经大学/武丽
内容提要：我国乡镇财政在运行了20年之后，开始显露出严重的危机，财政的合法性与有效性受到质疑。随着农业税的逐步取消，乡镇财政更是面临艰难的抉择。本文回顾了我国乡镇财政发展的历史，以当前农村社会的性质为前提解读了乡镇财政改革的三种思路，并认为“县政乡派”应是乡镇财政未来的改革方向。
关键词：乡镇财政 农村公共产品 农业型乡镇
一、乡镇财政的历史背景
新中国政权建立以来，为了在传统农业的基础上建立起现代化工业体系，国家对社会资源进行了全面的动员，尤其是在合作化和人民公社时期，国家从农村汲取了巨额的农业剩余，进行最初的资本积累，启动了现代化建设。改革初期，体制性活力得以释放，农业生产快速发展，并在1985年达到历史最高水平，乡镇企业在计划经济与市场经济的夹缝中寻找发展的空间，同时借助短缺经济的生成土壤，乡镇企业异军突起，广阔的农村社会一度出现了欣欣向荣的景象。此后，经济改革和建设的中心移向城市，然而，“国家的工业化虽然减弱了对农业剩余资源的抽取强度，但并没有停止从农业中转移资源，尤其是在20世纪80年代中期以后，我国进行的多次财税体制改革，还强化了地方政府从农民抽取农业剩余资源的强度。……，同1978年以前相比，农业剩余流出形式呈现多样化和复杂化的特点。[①]”1978年的农村经济体制改革，冲击了人民公社的建制基础，“通过包产到户，入社农民的财产权和人身地位才开始得到保障，包产到户的兴起，同时也就标志着人民公社制度的终结。随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威的基础。……，原来那种准军事化管理体制自行解体，乡村社会出现了管理上的真空。[②]”为了填补这种治理真空，1982年《中华人民共和国宪法》明确了废除人民公社体制后的乡村组织形式，规定乡镇是我国基层的行政区域，根据1983年《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求，各级党政根据宪法的规定，建立乡政府，实行政社分开，同时根据一级政府一级财政的原则，建立起乡级财政。但是随着市场经济的成熟和买方市场的逐步形成，除东部沿海地区外，乡镇企业在中西部的广大农村失去了生长空间，农村工业化或城镇化遭遇重重困难，农村基本公共产品供给严重短缺，农民负担沉重、缺乏持久增收的经济基础，农村社会干群矛盾不断激化，成为世纪末我国现代化进程中无法回避的问题。
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大的成就，但是经济发展不是冷冰冰的国内生产总值提高的百分点，而应该体现为全体人民福利的提高，按照公平、公正的原则共享经济发展的成果。财政作为重要的调控手段，在资源配置方面正在逐步体现公平公正、以人为本的原则。一是2002年全面进行农村税费改革，取消“三提五统”及各种收费，作为农业税附加征收，同时，取消农业特产税，调整农业生产结构，增加农民收入；二是在农村税费改革的基础上，提出在三至五年内逐步取消农业税，在某些经济较为发达的省份已经宣布取消农业税；三是对种粮农民进行粮食直补，激励农民的种粮积极性，同时增加农民收入；四是2005年初中央出台的一号文件，以农民增收作为主题，突显了中央对农民增收问题的重视。
二、乡镇财政的运转情况
农村公共产品从理论上讲，全国性的公共品如基础教育、农业发展等应由中央提供，地方性公共品按照其层级分别由各级政府提供，乡镇财政负担乡镇层级公共产品的供给。但当前乡镇财政却陷入了深深的困境之中，农业型乡镇(大多为中西部地区的乡镇)财政普遍运转困难，许多乡镇财政是名副其实的“吃饭”财政，甚至吃饭也难以维持，勿论提供公共产品。据1998年统计，我国乡镇平均不良债务400万元，保守估计全国共有3000多亿元。乡镇财政能力的脆弱，使得农村公共品的供给受阻，农村社会的基本公共产品供给严重不足，与农村居民生活有关的水、电、路等生活基础设施还有待于全面改善，电网陈旧电价高昂，致使有些农村居民支付不起电费，还有大约一半的农村居民至今尚未使用自来水，生活垃圾的收集与处理问题也日益严重。农村义务教育的现状依然令人担忧，据教育部统计，全国现有文盲8500万，每年还有约110万的失学儿童，基本上是农村学童，他们正在成为未来的新文盲，伴随着教育的缺失，乡村犯罪率也呈上升态势，威胁着农村社会的安定与稳定。养老与医疗等基本的人道关怀在中西部的广大农村还是空白，财政甚至无法保证“五保户”的基本生活需要。财政提供公共产品的能力标志
着财政有效性的高低，因此，我国乡镇财政的有效性依然低下。从目前乡镇的实际运转来看，基本上失去了提供公共品的能力，随着农业税费的逐步取消，许多乡镇最主要的工作似乎只有计划生育一项行政性的任务了。
乡镇财政困境的根本原因是缺乏支持财政增长的经济基础，农业税收财源有限，工商税收财源不足，同时，体制性因素也越来越明显。一是分税制财政体制，存在有收入上移的倾向。乡镇几乎没有主体税种，一些小税种收入少而征收成本高，如契税、车船税等；较大一点的税种如营业税、所得税还要在地方各级之间分享，而且到乡镇一级分享比例偏低，如共享税种增值税，安徽省某乡镇，每增收一百万元增值税，乡镇只留有3.7万元，除去支付给税务部门的经费外，乡镇可用财力几乎没有任何增加，企业所得税存在同样的问题。税收计划除税收基数指标外，还有一个税收任务数指标，一般要高于税收基数指标，对乡镇财政也构成很大的压力，所以乡镇通过体制渠道增加财政收入的空间非常狭小，预算外和制度外收入对乡镇的激励比较大，导致农村严重的“三乱”现象，加重了农民负担。二是财政支出责任存在有下移的倾向。中央与地方财政存在甩包袱的现象，典型的公共产品如农村义务教育支出，长期以来实行的是以乡为主的教育体制，除了以部分乡统筹费支付外，还有针对农民的各种教育收费，对农村教师的工资拖欠实际上反映的是教育资金缺口，2001年进行的“分级管理，以县为主”的教育改革，义务教育实际上依然是乡镇负担，只是确保了教师工资的发放。压力型的政治体制还加大了县乡财政的支出压力，将经济上的承包制引入政治生活，为完成经济赶超和各项指标，把任务和指标进行层层分解，下派给下级组织和个人，一些主要指标采取“一票否决”制[③]，各种达标升级活动及自上而下的政绩考评机制，加大了乡镇财政的支出压力，还直接促成了大量无效公共产品的供给，各种政绩工程和形象工程造成财政资源的浪费。农村社区基本公共产品的供给，以人民的事业人民办为由，大部分通过“一事一议”的方式，由农民筹资进行解决。三是缺乏对基层财政的监管，到目前为止，绝大多数的农业型乡镇依然实行所谓的“收支两条线，乡长一支笔”的管理模式，有效财政监管的缺失造成财政资金的低效使用甚至是浪费。此外，乡镇财政的困境还有历史原因，辽宁省某乡镇人口约5万，乡镇负债3000多万元，人均债务为6000元，但其中有很大一部分为历史遗留债务。
三、乡镇财政改革思路及评析
鉴于乡镇的现实运转情况，乡镇治理远没有达到有效性与合法性的要求，而且在某种程度上加剧了当前的“三农”问题，乡镇及乡镇财政的改革是必然的趋势。当前的主流观点有三种：思路之一是取消乡镇政权及乡镇财政。鉴于现行乡镇财政已经沦为事实上的吃饭财政，缺乏提供农村社区公共产品的资源基础，取消乡镇财政有助于从制度上消除农民负担沉重的根源。同时变乡镇政府为职能机构，作为县的派出单位，接受县政府委托，履行基本的公共职能。思路之二是保留乡镇政府，进一步改革乡镇财政。我国城市化将是一个漫长的过程，大部分人口仍将长期滞留在农村，乡村治安、卫生防疫、计划生育等仍需要基层政府履行，保留乡镇政府与乡镇财政，关键是进一步转变职能，从管理型政府向服务型政府转变，从吃饭财政向公共财政转变。思路之三是实行“乡政自治”。实行乡镇干部由乡村人民直接选举，在保持国家政权组织形式的基本前提下，建立和扩大乡镇政府与乡村社会的民主合作机制，增强乡镇政府的自主性，从而使乡镇政府成为乡镇有效治理的主体单位。
三种改革主张各有利弊，只是任何改革建言，都必须以中国农村社会的现实形态为基础，否则可能会流于一种想象的分析，而无助于现实问题的解决。由于农村社会的原子化、社会分层不明显以及传统记忆的缺失，使得农村社区的内聚性降低，村民的自组织化程度相应较低，一致行动的能力较弱。乡镇作为一个社区而言，应该是一个公众社会，乡镇长直接选举使选举进入到公众社会层面，因此，乡镇长的选举严重地依赖于制度化的次生结构的产生和运做，若没有一套成熟的制度结构，乡镇长选举就难以达到应有的效果[④]。乡镇自治的制度条件尚不成熟，如果简单地由村民自治而推及乡镇自治，由这种社会民主实践推及政治民主实践，存在很大风险。就保留乡镇政府改革乡镇财政的主张而言，由于村民的自组织化程度较低，一致行动能力较弱，对乡镇政府的侵权行为，理论上而言，难以形成有效的集体行动与基层政府进行对话，村民的利益难以得到保证，正如当前的政治实践所证实的一样。因此实行乡派的政治与财政改革，应该是符合现实的逻辑选择。
四、乡镇财政改革展望
取消乡镇政权和乡镇财政的具体设想是[⑤]：一是从体制上将乡由一级基层政权精简为一级基层行政组织，在乡一级设立办事处，作为县的派出机构，其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。二是精简职能而不是转变职能，将不必由乡级政权履行的职能或乡级政府不必履行的职能减去。三是取消乡一级财政，乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。取消乡镇财政，一方面减除了乡镇增收的动力，另一方面减除了乡镇增支的压力，随着农业税费逐步取消，可以从根本上确保农民负担不反弹。乡镇财政取消后，必须逐步建立农村公共品供给的保证机制，以满足农村社会稳定与发展的基本公共需要。当然这一改革并不是没有风险的，巨额的乡镇债务如何化解、1000多万乡镇人员如何安置，可能是改革需要付出的成本，同时在实行乡派的过程中，转制风险依然存在，乡村社会的治理还有技术上的问题需要解决。
这一改革展望是针对中西部地区的农业型乡镇而言的，对于工商经济比较发达的东部地区，上述分析与工业型乡镇的现实运转不完全吻合，甚至大相径庭，因此这一改革展望是有边界约束的