张曦/沈阳理工大学

 

    内容提要：财政支持政策对推进军民融合发展起到至关重要的作用。本文在深入研究军民融合发展的财政支持政策基础上，分析了现行政策在立法、政策统筹以及地方政府在政策落实与执行等方面存在的具体问题，并针对以上问题提出了：推进军民融合专项立法，统筹构建军民融合协同创新投融资政策机制，加强对中小型军民融合企业的财税支持以及完善地方政府在政策执行等方面的具体对策。

    关键词：军民融合  财政政策  协同创新

 

    一、引言

    军民融合是国防建设与经济社会发展的互融互通。在经济、教育、科技、人才等领域实现融合，为国防和现代军队建设提供丰富的资源和发展的持续推动力。“军民融合”是“军民结合”的更高层次、更广范围和更深程度的发展过程。与军民结合相比，军民融合更加强调国防创新系统和民用创新系统的有机结合。

    2015年3月，习近平总书记首次明确军民融合作为国家发展战略事关国家安全和经济发展全局。将军民融合发展上升到国家发展战略高度，体现了对富国与强军、发展与安全、经济建设与国防建设的战略谋划和科学运筹。军民融合要从国家战略的高度打破各领域的阻隔与壁垒，促进军民资源一体配置、军民力量一体运用，从而实现国家战略资源总体效益的最大化，全面增强国家综合实力和战略竞争力。从经济理论角度看，军民融合发展战略符合宏观经济发展的必然规律，实现军、民领域的资源共享与重新配置，有利于实现经济效益的最大化。从实践角度看，军民融合发展战略决策也是中国社会主义市场经济转向高质量发展阶段的必然选择，是优化经济结构、转换经济增长动力与实现公平竞争的内在要求。军民融合发展战略更是提升国家治理能力，增强军事科技实力、国防实力，建设一流军队的有力保障。

    军民融合进入深度发展阶段，涉及到资金保障、制度安排、利益关系调整等方面的重新筹划与协调。以市场为主导的资源配置方式能够实现公平竞争，使资源得到有效利用，但军民融合发展涉及军、民两个领域的产品开发与技术转化，其生产和交易过程存在着特殊性，单纯依靠市场难以从根本上解决其发展问题。政府作为弥补市场失灵的主体，以法律、规章制度、政策等手段在军民融合发展中发挥着宏观调控、有效监管以及协调不同主体之间的关系与利益的主导作用。而财政作为关乎国家治理的重要经济部门，在宏观经济改革与发展中具有至关重要的作用。财政能够通过税收优惠对军民融合产业发展实现激励，对军民两用科技研发提供资金支持，通过产业发展基金对社会资金投入进行导向，尤其是在协调与监管等问题上财政具有先决优势。因此财政为军民融合发展提供有力政策支持责无旁贷。

    2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。按照全会的部署要求，国资国企改革具有重大牵引作用，事关中国经济未来。国有企业改革三年行动方案正在抓紧研究制定，混改、激励、国资监管等多项新政密集落地。其中，作为改革重点的军工领域(包括航空、航天、兵器、船舶等多个领域，涉及的10大军工集团)必然迎来资本运作提速，而军工领域混改、重组也迫切需要系统完备、衔接配套、有效激励的军民融合财政支持政策的有效配合，因此军民融合发展的财政支持政策研究意义重大。

    二、军民融合财政支持政策现状及构成

    现行军民融合财政支持政策主要由中央和地方两个层面构成。中央层面的财政支持政策主要由税收优惠、财政投融资以及军民融合产业基金等政策构成；地方层面的财政支持政策则在落实国家相关政策的基础上，有针对性地提出各地区具体的税收优惠、金融配套、产业发展基金、科技创新与人才培养以及军工资质奖励等方面的支持政策。现将具体情况归纳如下：

    (一)中央层面的财政支持政策

    在中央层面，军民融合财政支持政策主要以税收优惠、政府投资基金、贷款贴息、科技研发与人才支持等激励性政策为主。

    1.税收优惠政策

    2014年，财政部和税务总局印发《关于军品增值税政策的通知》，对免税军品的范围、免税清单的形成、免税政策的实施等问题进行规范，确立涉军企事业单位免税的主体地位，解决了民口企业销售军品没有免税政策依据的问题 。

    2018年，财政部、国家税务总局联合下发《关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策》的通知，要求各省根据2018年装备制造等先进制造业、研发等现代服务业，退还期末留抵税额。税收优惠政策所涉行业实际对接了各省军民融合产业，在较大程度上实现了对军民融合产业发展的促进作用，尤其是对中小微军民融合企业的引导和支持作用较为突出。同年，财政部、国家税务总局下发的《关于部分军工企业科研生产用地城镇土地使用税政策》则针对大型军工企业集团所属军民融合企业科研生产提供了税收优惠支持。

    2.财政投融资政策

    近年来，我国财政投融资政策不断改革，强调进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善政府行为规范、宏观调控有效、职能转变到位、法治保障健全，企业自主决策、融资渠道畅通的投融资体制。我国军民融合领域资金支持体系的投融资政策目标集中于以下三方面的转变：一是“从财政投入为主向间接投融资为主”转变；二是“从间接投融资为主向间接投融资+直接投融资+内源性投融资”转变；三是“从传统投融资向传统投融资+非传统投融资”转变。

    2017年科技部、中央军委科学技术委员会联合编制《“十三五”科技军民融合发展专项规划》，提出推动科技军民融合发展应创新财政科技投入方式，加强财政资金和金融手段的协调配合，鼓励有条件的地方综合运用风险补偿、贷款贴息等多种方式，充分发挥财政资金的杠杆作用，推进社会资本主导设立创业投资基金，引导金融资金和民间资本进入科技军民融合领域，形成多元化、多渠道、多层次的科技投入体系。2017年11月，国务院办公厅发出的《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》指出：“对承担军品重点任务、符合政府投资政策的民营企业，在企业自愿和确保安全保密的前提下，采取投资入股、补助、贷款贴息、租赁、借用等多种方式给予支持。”

    3.军民融合产业基金政策

    根据财政部2015年11月印发的《政府投资基金暂行管理办法》将政府投资基金定义为：“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”

    2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》明确支持战略性新兴产业、军民融合产业领域优质企业融资；大力推进军民融合产业投资基金和国家级新兴产业发展基金的实施和运营。

    在国家政策支持下，全国多个省市地区相继设立了军民融合产业基金，基金规模总量已经超过几千亿元。对军民融合产业发展带来良好的示范作用，促进全国优质民间企业参与军品市场，也让国防军工企业有更多选择余地。通过市场运作和专业化管理利益和其他优势资源，助力打造省市地方民参军优势企业、培育省市地方军民融合领军企业等，带动军民融合产业成为地方新的经济增长点。

    4.其他财政引导性鼓励政策

    国家不同产业部门也分别从自身角度通过财政对军民融合发展提供支持鼓励政策，这些政策主要集中于对军民两用技术研发与成果转化进行资金支持与奖励，对军品配套科研项目进行项目补助等。从政策方向上看，不同产业部门均对军民融合相关科研及技术推广应用项目给与较大支持，从提供方式上看，大多采取“后补助”资金支持方式，说明财政资金支付更加注重科研项目的实际成果和应用性，并采取量化指标作为资助金额确定的依据，也显示出了财政资金在支持军民融合发展问题上更加讲求实效。

    (二)地方层面的财政支持政策

    由于各地方存在经济实力差异、资源优势差异以及地方经济发展需求差异等因素，地方层面的军民融合财政支持政策呈现出多样化的特征。在政策构成上主要由针对军民融合发展的专项支持政策，和从其他产业发展角度出发制定的涉及军民融合产业发展的非专项政策构成。本文对专项政策界定为从军民融合总体发展、军民融合专项资金、军民融合科技创新等以军民融合战略规划本身为出发点提供的财政支持政策；非专项政策则主要指分布于新兴产业、供给侧结构改革、装备制造业、民营经济发展政策之中，涉及到军民融合发展的财政支持政策。对现行各地方军民融合财政支持政策进行归纳，发现政策内容主要落实在以下几个方面：

    1.税收优惠

    各地方政府在落实国家税收优惠政策的基础上，主要针对军民融合企业，科技创新企业实施优惠税率、进行税收抵免与税收返还。

    2.金融配套支持政策

    金融配套支持政策主要体现在对军民融合企业实施贷款贴息、鼓励企业改组上市、实施融资担保与风险补偿机制等方面。

    3.产业发展基金政策

    各地方政府多采取以资金投入作为引导，以吸引社会投资为主要方向，在结合自身经济发展特点和发展需求的基础上设立军民融合产业基金，积极利用国家相关产业基金政策形成了具有地域特色的产业发展基金格局。(具体基金规模情况见表1)

表1  全国部分地区军民融合产业基金规模情况

单位：亿元

    数据来源：根据各省数据资料自制。

 

    4.科技创新和人才培养

    各地方政府在科技创新和人才培养方面体现为积极增加科研投入，主要针对相关项目、科技成果转化、人才引进等方面进行资金资助与奖励。

    5.军工资质奖励政策

    各地方政府对军工资质奖励力度各有不同，具体奖励政策主要针对企业取得武器装备承制单位资格证、武器装备科研生产单位保密资质认证、武器装备科研生产许可证认证进行奖励。

    以上政策分别分布于各地方政府的专项政策与非专项政策中，在政策实施上表现为平行推进，专项与非专项政策所涉及的支持军民融合发展的各个方面具体内容形成相互交叉与相互作用关系。

    三、现行军民融合财政支持政策存在的问题及原因

    通过对现行军民融合财政支持政策梳理发现，在军民融合发展的大背景下，各级政府以及各产业发展主管部门分别从不同角度出台了诸多支持政策，这些政策措施均在不同程度对军民融合发展起到了促进与推动作用。但由于现行军民融合财政支持政策分布于各专项与非专项政策之中，不可避免地存在政策间统筹与协调性不够、政策支持力度存在差异以及政策手段多样性不足等问题。以下将从中央和地方两个层面提出具体问题，并对产生问题的原因进行分析：

    (一)军民融合财政支持政策存在的主要问题

    1.中央层面

    (1)针对军民融合发展的专项立法尚未出台。针对产业发展进行专项立法能够对产业经济发展起到保障、引导、服务与规制作用。军民融合产业相较于其他产业而言，在生产以及交易等方面均存在着特殊性，尤为需要专项立法加以明确，提供引导与保障，但目前我国尚未形成针对军民融合发展的专项立法。近年来，党政军领导体制发生重大改革，中央与地方、军队与地方各部门之间的权责划分也随之发生了很大变化。伴随着这样的改革背景，至少有80%属于管理类型的法律法规已经滞后，需要集中进行修改。由于客观上涉及军民融合发展的各主体之间利益、权责存在差异，而立法权问题在我国宪法和法律中尚未明确划定，这也是军民融合专项立法进程受到阻碍的主要原因。然而，缺乏有效的法律依据，无法明确各主体的权责关系，在军民融合发展逐步进入深度发展阶段，全面统筹的政策体系构建就无从谈起。

    (2)财政政策缺乏统筹规划。统筹规划的作用在于针对整体目标进行综合考量，从全局出发寻求最优决策方案，并在过程中实现各部分目标和决策的协调与配合。从现行军民融合财政支持政策的情况来看，由于政策制定的主体和政策出发点不同，致使政策之间缺乏有效协调，存在政策优惠相互重叠的同时也存在着“政策真空地带”。例如，针对高新技术、创新项目的补贴，既有来自科技部的非专项财政补贴政策，也有来自于军民融合发展角度的专项财政补贴与奖励。由于制定军民融合政策的部门间缺乏统筹，造成各政策相互之间协调不够、衔接困难、相互冲突，甚至存在优惠政策越多，矛盾反倒越多的问题。促进军民融合发展的财政支持政策缺乏统筹规划，势必严重影响财政资金的使用效率。

    (3)对中小型民参军企业财政支持不足。笔者通过实际调研发现，当前军民融合财政支持政策对民参军企业、尤其是中小型民参军企业的支持非常有限。然而中小企业在融资问题上存在客观劣势，有不可忽视的“麦克米伦缺口”问题。相较于一般中小企业，军品研发与生产具有前期投入巨大，研发风险高、周期长等特殊性，也因此存在更为严峻的资金需求问题。相较于大型企业，中小型军民融合企业更加注重节约成本与提高效益，科技创新动力与能力十分突出，在军民融合发展中起到十分重要的作用。特别是在武器装备实行竞争性采购政策后，这些中小企业为武器装备市场提供了更大的选择空间，为市场注入了活力。从各国军民融合发展的历史经验来看，中小型军民融合企业是推动军民融合发展的重要参与者，具有不容忽视的推动力量，但当前我国军民融合财政支持政策在税收优惠、财政补贴、政府采购等方面的支持措施对中小型军民融合企业的针对性不强，政策支持的方式和手段单一，存在政策支持不足问题。

    2.地方层面

    (1)军民融合财政支持力度存在差异。近年来，各地方政府对军民融合发展的财政支持不断增加，但在政策支持力度上表现出较大差异。以军民融合产业基金投入为例，将表1中军民融合产业基金投入数额按省、市行政区划进行归纳整理，得出各省市军民融合产业基金投入规模情况(具体数据见表2中基金投入规模合计项)，再将基金投入规模数额与各相应地区近五年(2014-2018年)的GDP均值进行比较，发现各地区军民融合产业基金的支持力度明显不同。以辽宁为例，跟其他地区相比，辽宁军民融合产业发展专项基金投入仅占年均GDP比重的0.23%，远低于广东2.18%、河南1.43%、陕西0.54%、上海0.54%等地的投入比重。产业发展基金作为政府引导性基金，对鼓励创业投资企业投资于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期的市场空白起到非常重要的导向作用。尤其是军民融合领域从事科技研发型的企业，由于普遍存在着研发风险高、研究周期长的特征，更需要前期资金的投入与支持。财政资金支持力度的大小对启动社会资金投入的杠杆比率又起到决定性作用，因此加大地方财政支持力度对军民融合发展起到至关重要的推动作用。

表2  全国部分地区军民融合产业基金投入情况比较

单位：亿元、%

    数据来源：根据国家统计局网站数据计算自制

 

    (2)政策多样性不足。通过研究发现，各地区现行军民融合财政支持政策较为集中地表现为：对军民融合发展实行税收优惠；进行金融配套支持；设置与利用产业发展基金；对取得军工资质认证进行奖励；对基地与平台建设、人才引进与培养、科技创新等方面提供财政政策支持等。与之相对，在政策协同创新安排、拓宽军民融合企业融资渠道、政府采购制度安排、提供研发风险担保等方面，仍然存在财政支持政策安排不足、集中度较高、缺乏创新以及政策手段单一的问题。

    (3)政策落实不足。当前，各地方政府在军民融合财政支持政策的执行与政策落实过程中，普遍存在灵活性不够、政策落实不足问题。以取得军工资质的奖励政策为例，现行奖励政策多以取得军工资质为前提条件，但很多实际从事军工配套零部件生产的中小型民参军企业，取得军工资质(军工四证)存在困难，致使其无法享受相关优惠待遇，这势必会降低中小型企业投身军民融合发展的积极性。虽然个别省市对政策执行程序进行了简化与改革，例如，成都市对军民融合行业准入程序进行了简化，采取对民营企业主动提供政策辅导与服务等措施，在《成都市军民融合产业发展“十三五”规划》中，遴选了50家优势民营企业，为其提供准入辅导与对接等服务。但目前此类做法并未得到大范围推广，大多数地区在政策执行过程中仍表现为主动性不够、执行手段僵化，存在政策落实不足问题。

    (二)军民融合财政支持政策存在问题的原因分析

    1.军民融合发展的顶层设计仍不完善

    军民融合发展关系到体制机制、武器装备、科研生产、军队综合保障、人才培养、国防教育等众多领域，内容涉及面广、程度深。需要在国家层面进行整体规划，对各相关主体的职责、权利及义务进行明确规范。但由于针对军民融合发展的专项立法尚未出台，致使相关政策制定、落实以及相关保障滞后，使军民融合发展受到阻碍。

    现行财政支持政策大多制定于军民融合发展初期，各产业发展部门、各级政府等政策制定主体分别从自身立场出发制定相关支持政策，由于政策间缺乏统筹与协调，随着军民融合进入深度发展阶段很多矛盾问题逐步显现，在很大程度上降低了军民融合发展相关投入的产出效率。因此，军民融合进入深度发展阶段，更应着重解决军民融合财政支持政策的顶层设计问题。

    2.地方政府支持军民融合发展的积极性有待提高

    中国经济发展客观存在不平衡性，正如表2中数据所示，广东和黑龙江的年均GDP相差近5倍。部分地区由于体制机制性矛盾、经济结构等问题近年来经济发展相对滞后，存在财政资金来源不足的实际问题。以辽宁为例，辽宁支柱产业产能过剩、企业经营成本高、核心技术短板等因素致使其财政资金来源严重不足。但通过对表2中军民融合产业基金投入与GDP的数值对比分析发现，辽宁的军民融合发展基金投入仍有上升空间。因此在财源有限的情况下，地方政府应调动支持军民融合发展的积极性，寻求切实有效的应对措施，多层次多渠道地解决资金投入不足问题。在政策执行过程中，转变政府工作思路，探讨学习其他省市的先进做法，为军民融合产业发展主动提供服务，切实有效地推进财政支持政策落实。

    3.地方政府未能有效利用自身资源优势

    全国各地区禀赋资源客观存在差异，各地方政府在支持军民融合发展问题上，往往容易被自身短板所困，而忽略了对自身优势资源的深入挖掘与利用。在推进军民融合发展过程中，未能将军民融合发展与本地区优势资源有机结合，没能找准推进军民融合发展的政策支持重点，致使相关财政支持政策落实困难、财政资金使用效率低下。

    四、完善现行财政支持政策的对策建议

    针对军民融合发展提供切实有效的财政支持政策是一项系统工程。应在理顺政策主体关系的基础上，分别从中央和地方两个层面，有针对性地对现行政策进行梳理、规范、协调与修正，为军民融合发展提供具有专项立法支持、统筹协调的财政支持政策，使之形成一套完整的协同创新机制是解决问题的关键。具体建议如下：

    (一)中央层面

    1.加速推进军民融合专项立法

    我国军民融合发展已进入深度发展阶段，各部门从自身角度出发制定的各项政策措施难以从根本上实现协调统一。只有在立法的基础上，对主体、权利、义务、范围与职责进行明确界定，才能有效统筹推动军民融合发展的各项政策，保证政策的稳固性与长效性。因此，针对军民融合进行专项立法，是制定与完善推进军民融合发展的财政政策的先决条件。具体建议如下：

    一是明确国家利益至上的立法原则。当前，推进军民融合发展的各项政策可以说是政出多门，政策的制定难以避免地会从本部门角度出发维护自身利益，也因此造成了政策协调困难问题。在军民融合专项立法问题上，把握住国家利益至上的立法原则，就是要将各部门利益统一于国家总体利益之中，在军民融合深度发展过程中实现协调统一，实现军民融合发展的总体战略规划。

    二是在军民融合立法中，采取成本效益的经济学研究方法。军民融合从根本上讲就是资源整合，是经济学研究的资源优化配置问题。因此，针对军民融合进行专项立法，应该将涉及到军民融合发展的各项人力、财力、物力投入，与立法预期取得的引导、监督与保障效果以及预期经济效益联系在一起，进行立法条件、可行性与机会成本等方面的综合考量。采取科学、严谨的立法态度，对军民融合立法进行成本效益评估，使之更符合我国军民融合发展的实际需求，实现国家总体利益。

    三是进一步明确各部门权责，规范立法流程，尽快完成军民融合专项立法工作，为统筹制定军民融合财政支持政策提供法律支撑。明确中央与地方、军队与行政机关等部门的职责与权力，完善军民融合专项立法的流程，及时研究解决军民融合立法工作的重点难点问题。在对现有相关法律法规进行梳理的基础上，废除部分已经不适用的法律条款，采取科学合理的立法手段，加速推进军民融合专项立法进程，为进一步制定协调统一的军民融合政策支持体系提供有效保障。

    2.构建军民融合协同创新投融资机制

    建议从国家层面以推进军民融合发展为出发点，统筹各产业部门发展规划中所涉财政支持政策，构建一体化的政策支持体系。对金融机构、高校、科研机构、社会需求部门以及军工企业集团等不同领域，以多样化财政政策手段直接或间接提供资金支持，全方位地解决军民融合发展过程中面临的生产、销售、资金投入等障碍，打通各个关键环节，真正实现军民融合发展的全面投融资支持。

    财政部门应在国家领导下为构建军民融合协同创新投融资机制提供决策依据与政策支持。首先，应对分散于各产业政策中的财政支持政策情况进行系统梳理，厘清各部门资金支持状况，为统筹构建协同创新的投融资机制提供决策依据。其次，应在明确各主体关系、权责与利益的基础上对财政支持政策进行原则、流程与监管等方面的总体规划。最后，实现以财政融资为主导，以多样化的财政支持政策为手段，融资来源市场化的军民融合协同创新投融资机制。

    以财政融资为主导的军民融合协同创新投融资机制具体实施方案如图1中所示。①通过财政贴息方式对金融机构提供资金，鼓励银行为军民融合企业提供贷款支持，通过奖励政策引导证券机构帮助符合上市条件的军民融合企业实现上市融资，适当放宽军民融合企业债权融资条件，增加企业债券用于国防科技、军民两用技术和产品领域的规模，拓展实现多层次多渠道的企业融资模式；②通过对科研、高等教育机构提供财政资金，鼓励科研机构和高校进行军民融合科研项目研究及人才培养，支持高校、科研机构开放重点实验室，实现资源共享，并支持科技成果转化；③通过军民融合财政专项引导基金，积极鼓励社会资本、风险投资机构以股权和债券投资形式注入资金，协助各级政府搭建方便快捷的军民融合投融资平台，市场化地解决军民融合企业的资金需求，并可借鉴美国军民融合的发展经验，对军民融合企业或项目投入资本的风险投资机构实行税收优惠，使财政政策的导向功能产生放大效应；④、⑤财政在对军民融合企业直接提供财政补贴、税收优惠、专项基金扶植的基础上，结合财政资源优势辅助政府设立军民融合信息平台，将政府、军队、军民两用产品需求部门的产品需求情况与企业的供给相对接，帮助企业顺利实现产品销售创造利润，让企业真正感受到从生产到销售的全方位政策支持。全面统筹地运用税收优惠、财政补贴、政府采购、专项基金等财政政策手段形成协同创新的财政投融资支持体系，为军民融合发展提供有效支撑，实现构建以财政融资为主导，融资渠道多元化、符合社会主义市场经济发展需求的新型军民融合投融资机制。

 

图1  以财政融资为主导的军民融合协同创新投融资机制

 

    3.加强对中小型军民融合企业的财税支持

    从军民融合发展的历史经验来看，中小型军民融合企业是推动军民融合发展的重要参与者，其推动作用不容忽视。但当前我国促进军民融合发展的财税优惠政策对中小型军民融合企业的激励作用并不显著。应在财税政策的制定以及政策落实环节进行进一步完善。建议在以下方面进行政策调整，对中小型军民融合企业加强财政支持：

    一是改变军品税收优惠的实施范围与条件。扩大军品增值税的税收优惠范围，将总装产品的分系统配套产品、关键部件、组件、核心元器件以及重要军选民用产品纳入优惠范畴。同时，建议取消军工生产资质的身份限制，以最终产品的品质及产品应用范畴作为取得税收优惠的依据。以是否符合应用范畴要求，以及品质是否符合军工产品质量要求作为企业能否取得税收优惠的依据，为实际从事军工领域配套生产的中小型军民融合企业获取税收优惠提供更大的空间，切实推进税收优惠政策的落实。

    二是优化对中小型军民融合企业税收优惠的执行程序。建议财政部门在细节上充分考虑中小型军民融合企业的资金周转需求，对相关税收优惠的执行程序作进一步优化。在简化减免税相关手续的基础上，缩短退税周期，考虑改变“先征后退”的执行程序，对中小型军民融合企业灵活采取税前扣除，以及直接减免的优惠方式，充分实现让利于“民”。

    三是増加对中小型军民融合企业的科技创新研发成本补偿。发挥财政资金在军民融合发展中的引导作用，对承担装备建设中起关键作用的核心技术、高风险技术研发项目，以及具有创新性的军选民用技术项目的民参军企业，根据其技术开发难度、投入设备与研发成果军事专用程度给予不同程度的科研经费补贴与科研成果转化担保；对涉及总体、关键分系统与核心配套产品的生产项目，以及进入型号研制阶段或现有装备升级改造的项目，在基础设施建设、条件保障、技术改造等方面，根据项目国防重要程度，分情况选择直接投资、投资补助、贷款担保与贴息等不同方式进行成本补偿，以确保中小型军民融合企业进行科技研发的内在创新驱动力。

    四是对中小型军民融合企业做出适当的政府采购安排。中小型军民融合企业由于受到设备投入、生产能力等方面的限制，在发展的初始阶段普遍存在获取订单困难的问题。在实行市场化竞争性政府采购制度的前提下，借鉴美国的发展经验，在政府军事装备采购订单中为小企业“预留”一定合同比例的做法，将极大地鼓励中小型军民融合企业，尤其是民参军企业的积极性。

    (二)地方层面

    1.结合自身优势明确地方军民融合财政支持政策的总体方向

    各地方政府推进军民融合发展应结合自身禀赋优势与军工资源特点，明确总体发展方向，推动形成具有区域特色的军民融合发展格局。只有因地制宜地制定财政支持政策，才能在军民融合发展中起到事半功倍的作用效果。例如，陕西省军工产业规模庞大，2016年军民融合产业收入达到2476亿元，具有军工及地方民口配套单位500多家，从业人员达30多万人，具备良好的军民融合发展基础和先决条件。但在政策推行中，由于军工资质准入严、要求高，对民参军企业的激励不足等原因，使其发展受到了限制。因此，陕西应充分挖掘自身资源优势，将财政支持政策的发力点集中于解决民参军困难问题，充分利用自身资源优势破除发展障碍。同样道理，浙江省具有民间资本雄厚，聚集大量风险投资基金的发展特点，因此促进其军民融合发展的财政政策应将重点放在引导社会资金投入上。

    在中央层面对支持军民融合发展的财政政策进行统筹，并不是要在全国对军民融合发展推行统一的财政支持模式，而是需要各地方政府在政策统筹的前提下，充分利用自身资源优势，积极思考并制定适合本地区实际情况的财政支持政策，发挥资源优势支持军民融合发展的同时实现本地区经济繁荣。

    2.以多样化财政政策手段推进政策落实

    各地方政府应进一步提高对军民融合发展重要性的认识，抓住历史机遇，积极致力于落实国家的相关税收优惠、财政补贴、政府引导基金与专项奖励基金等财政支持政策，切实有效地推进本级政府对军融合发展的各项政策落实工作。结合自身实际情况，在充分调研的基础上发掘政策落实的主要障碍，从军民融合企业的实际困难与需求出发，为企业争取更多的税收优惠、着力打破“军转民”、“民参军”的行业壁垒。整合本地军地科研力量和资源，加快推动建立军民融合创新激励机制、成果转化机制，拓宽成果转化渠道，推进军民技术双向转移和转化应用。积极采取设立专项引导资金、为企业提供贷款支持融资风险担保、贷款贴息等多样化的财政政策手段，为军民融合发展提供符合实际需求又具有地方特色的财政支持政策。

    3.将金融体系参与军民融合纳入地方财政支持范畴

    建议地方政府结合需求将金融体系对军民融合产业提供的金融创新服务与融资支持纳入财政支持范畴进行统筹考量。一是在各地方经济发展的重点领域，对军民融合企业提供金融支持的银行、保险、证券等金融机构，建议以其提供支持项目的重要程度、资金支持规模大小、提供融资周期长短等因素为依据，给予相应的财政补贴或专项资金奖励，鼓励金融机构在重点领域为军民融合发展提供融资支持。二是对军民融合企业提供金融创新产品与服务的金融机构提供财政支持。激励金融机构针对军民融合产业特点积极进行金融产品、服务的开发与创新,为军民融合企业融资、上市、发行债券等提供更切合实际需求的金融工具与融资便利。以财政优惠政策或设立军民融合金融创新专项奖励基金等方式，对创新金融机构实行政策优惠或奖励。鼓励金融机构依托互联网，为军民融合企业提供高效便捷的金融服务。

    4.建立健全军民融合政策协调机制

    建议地方政府以现行财政支持政策的实际情况为出发点，从以下两个方面建立健全地方军民融合政策协调机制：一是建立政策实施主体沟通机制。建议在支持军民融合发展的产业政策、科技创新支持政策、区域经济发展政策的制定和实施部门间，建立主体沟通与协调机制，实现政策信息共享。在省级层面,建立起公开或不公开的政策协调沟通机制，为政策实施主体搭建沟通桥梁，针对促进军民融合发展议题提前做好沟通。二是建立信息沟通与保障机制。为军民融合政策制定与实施主体搭建信息交流平台，为实现政策协调与沟通顺畅提供保障。在搭建的信息交流平合上，建立平台信息沟通机制，通过人员交流联席会议等方式对拟实施的具体政策措施进行多部门的意见征集并实施政策备案，为实现政策协调与沟通提供顺畅运行的保障。

    总而言之，推动军民融合深入发展离不开财政政策的支持。统筹规划与协调现行财政支持政策，以政府为主导构建军民融合协同创新的投融资机制能够从顶层设计角度解决军民融合财政支持政策的总体规划问题。在此基础上，各级地方政府应结合自身实际情况，灵活运用多种政策支持手段，切实有效地进行军民融合财政支持政策的落实，为实现国家军民融合发展战略提供有力支撑。

 

参考文献：

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