李冬/黑龙江省财政科学研究所；蔡树龙/哈尔滨金融学院；陈姝/黑龙江省财政科学研究所

 

内容提要：2015年国务院出台推广运用PPP模式相关政策文件，我国PPP项目呈井喷式增长。但推广运用过程中出现泛化、异化甚至妖魔化现象。在清理整顿后，如何规范高效地推广运用PPP模式以应对国内经济下行压力、改善基础设施和公共服务供给，具有重大的现实和深远的意义。本文以财政部PPP项目综合信息平台数据为基础，结合对贵州等五省的调研情况，对黑龙江推广运用PPP模式的现状、面临的问题及成因进行了深入研究，提出了黑龙江省进一步推广运用PPP模式的建议对策。

关键词：PPP模式  推广运用  调研

 

一、黑龙江省PPP项目推广运用现状

（一）项目投资规模情况

截至2019年9月底，黑龙江省纳入财政部PPP项目综合信息平台的项目累计106个，总投资额1016.1亿元。2019年1-9月新入库PPP项目19个，占比17.9%；总投资金额47.7亿元，占比4.7%。从单个项目来看，总投资额在5亿元以下的项目80个，占比75.5%；5-10亿元的项目12个，占比11.3%；10-15亿元的项目3个，占比2.8%；15-20亿元的项目3个，占比2.8%；20-50亿元的项目5个，占比4.7%；50亿元以上的项目3个，占比2.8%，其中超过百亿元的项目2个，最大的项目为哈尔滨市轨道交通3号线二期工程项目，总投资额为246.6亿元，占全省总投资额的24.3%。

（二）项目区域分布情况

省本级项目1个，总投资金额21.1亿元。全省13个地市中，1个地市没有PPP项目。12个地市市本级共有PPP项目53个，占比50%；总投资金额801.1亿元，占比78.8%。哈尔滨市、伊春市、牡丹江市项目数量位列前三名，分别为15个、9个、8个，合计为32个，占地市项目总数的60.4%，占全省项目总数的30.2%。哈尔滨市、牡丹江市、伊春市总投资额位列前三名，分别为625.1亿元、47.2亿元、34.4亿元，合计为706.7亿元，占地市项目总投资额的88.2%，占全省项目总投资额的69.6%（见表1）。

表1  黑龙江省12个地市市本级PPP项目情况

 

 

全省63个县（市）中，34个县（市）没有PPP项目。29个县（市）共有PPP项目52个，占比49.1%；总投资额194亿元，占比19.1%。尚志市、通河县、宁安市项目数量位列前三名，分别为5个、5个、3个，合计为13个，占县（市）项目总数的25%，占全省项目总数的12.3%。抚远市、肇源县、宁安市总投资金额位列前三名，分别为48.8亿元、17.3亿元、12.4亿元，合计为78.5亿元，占县（市）总投资额的40.5%，占全省项目总投资额的7.7%。

（三）项目行业分布情况

全省PPP项目涵盖了13个行业，农业、林业、保障性安居工程、养老、体育、社会保障等6个行业仍是空白。市政工程、交通运输、生态环保的项目数位列前三名，分别为43个、24个、6个，合计为73个，占全省项目总数的68.9%，市政工程占比高达40.6%（见图1）。

图1  黑龙江省PPP项目行业分布情况表

 

市政工程、交通运输、城镇开发总投资额位列前三名，分别为716.3亿元、119.2亿元、52.7亿元，合计为888.2亿元，占全省项目总投资金额的87.4%；市政工程占比高达70.5%,最少的是能源领域，占比1.2%。

（四）项目落地情况

全省106个项目中，落地63个，落地率为59.4%；总投资额870.7亿元，占比85.7%。省本级项目1个，落地率为100%。在地市53个项目中，落地36个，落地率为67.9%。在县（市）52个项目中，落地27个，落地率为51.9%。

二、基于贵州等五省调研的对比分析

本文在对贵州、四川、河南、河北、吉林等五省进行调研的基础上，将黑龙江与这些PPP推广运用较好的省份进行了对比分析。

（一）项目情况比较

1.黑龙江省PPP项目投资规模小、数量少。贵州省PPP项目总投资额为1.1万亿元、位列全国第一，四川省为1万亿元、位列全国第三，河南省为9504亿元、位列全国第四，河北省为6412亿元、位列全国第九，吉林省为2956亿元、位列全国第十九。黑龙江省PPP项目总投资额为1016亿元，位列全国第二十三，占全国项目总投资额的0.7%；全省PPP项目累计106个，位列全国第二十七，占全国项目总项目数的1.1%。全省项目总投资额仅为贵州省的9.2%，数量的21%；与吉林比，总投资额也仅为34.4%、项目数仅为61.3%（见表2）。

2.黑龙江省PPP项目区域分布不均衡。贵州、四川、河南、河北、吉林五省的地市均有PPP项目；县（市）有PPP项目的占比分别为98%、80%、95%、65%。黑龙江省呈现地市多、县级少，各地市差别较大的状况，有1个地市没有PPP项目，哈尔滨市本级PPP项目总投资625.1亿元，占全省的61.5%；项目数15个，占全省的1.4%。54%的县（市）没有PPP项目，未能达到《黑龙江省人民政府办公厅关于切实做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（黑政办综〔2016〕25号）中规定的每个市县每年至少做成1个PPP项目的要求。

表2  贵州、四川、吉林、黑龙江PPP项目分级次情况表

单位：个、亿元

 

3.黑龙江省PPP项目行业分布集中且未做到全覆盖。贵州、河南两省PPP项目涵盖了19个行业，实现了适宜做PPP项目的行业全覆盖；四川、吉林、河北三省涵盖了17个行业，项目主要集中在交通运输、市政工程、城镇开发3个行业。贵州省交通运输总投资为5887亿元，占比52%；市政工程总投资为2592亿元，占比23%。四川省交通运输总投资为3508亿元，占比35%，市政工程为3149亿元，占比31%，城镇综合开发为1589亿元，占比16%。黑龙江省PPP项目仅涵盖了13个行业，在农业、林业、保障性安居工程、养老、体育、社会保障6个行业方面没有PPP项目，而市政工程行业占比70.5%，形成“一股独大”。与贵州等五省比，在化解政府债务、脱贫攻坚和乡村振兴、生态环境质量改善等方面的差距非常明显。贵州省有110个存量项目转化为PPP模式实施，涉及债务余额425亿元；通过PPP模式带动脱贫达79万人，占脱贫人口的23%。贵州、四川、吉林三省生态环保总投资分别为486亿元、559亿元、628亿元。

 

表3  贵州、四川、吉林、黑龙江PPP项目分行业情况表

单位：个、亿元

 

（二）措施、方法比较

1.在体制机制上，贵州等五省注重机构建设，工作职责明确。贵州等五省省政府成立推广运用PPP模式领导小组，明确财政和发改部门职责。贵州、四川、河南、河北四省的领导小组办公室均设在省财政厅。贵州等五省财政厅成立推广运用PPP领导小组，建立工作协调机制，明确各处室工作职责，具体工作由厅金融处或PPP管理处、PPP中心牵头负责。黑龙江省也成立了省政府推广运用PPP模式领导小组，先是实行省发改委、财政厅共同负责，后改为省发改委总负责制，发改部门负责传统基础设施方面工作，财政部门负责公共服务方面工作。省财政厅内部建立了工作协调机制，明确各处室工作职责，具体工作由金融处负责。

2.在制度建设上，贵州等五省注重“1+N”体系建设，构建制度保障。贵州等五省以省政府出台的“实施意见”为统领，围绕着项目库管理、PPP基金、PPP项目财政补贴（奖励）制度、行业（部门）管理办法、各级政府实施方案构建了“1+N”制度体系。四川省还率先出台了PPP项目财政承受能力论证办法。黑龙江省也形成了“1+N”制度体系，出台并修订了《黑龙江省公共服务领域政府和社会资本合作（PPP）操作流程》（黑财资合〔2019〕2号），明确了PPP项目发起、审核、采购、执行和移交各阶段、各环节的工作内容、操作要求，为项目规范、高效、顺利运作实施提供了保障；出台《黑龙江省推广运用政府社会资本合作（PPP）模式若干措施》（黑政办发〔2019〕31号），进一步规范PPP模式推广运用相关工作，为强化PPP项目管理提供了制度保障。

3.在能力提升上，贵州等五省注重培训与宣介有机结合，力促思想认识到位。贵州等五省在加强对财政部门和项目管理人员业务培训的同时，着重持续培训地市县和省直部门党政主要负责人。坚持示范引领，通过建立省级示范项目，创建示范县，举办项目推介和观摩会，制作专题宣传片，编写案例等灵活多样的方式宣传推介PPP。黑龙江省也较早、较为广泛地培训了与PPP相关的决策者、操作者、执行者、管理者。近三年来，着重对财政系统和项目单位开展专题培训，定向指导项目运作实施，增强了各级管理人员的PPP实际操作能力；印发《PPP政策文件和案例汇编》，汇总国家和黑龙江省PPP政策文件以及各领域经典案例，便于比照实施；积极推进与广东省对口合作，省财政厅联合省发改委优选交通、市政工程等九大领域总投资达898.3亿元的42个项目，分两批次向广东省有关方面宣传和推介。

4.在激励措施上，贵州等五省注重财政激励，吸引社会资本。四川、贵州、吉林三省每年分别安排PPP奖补专项资金2亿元、2000万元、2000万元。河北省根据项目数量和投资等情况实行动态奖补，从开始的每年3亿元资金到2018年的1亿元不等。吉林省在奖励项目的基础上，从2019年11月开始对市县进行奖补。吉林省PPP基金总规模达到25亿元，出资5亿元与中国PPP基金成立45亿元的子基金，拟出资10亿元与市县成立合作基金。河南省设立了省财政出资10亿元的总规模达到50亿元的PPP基金，已累计对26个PPP项目提供42亿元资金支持。黑龙江省在国内率先推出认缴制平行子基金架构、相关领域专项资金直投跟进、子基金激励竞合等多项创新运行机制，基金总规模1340亿元，在全国同类基金中位居前列位,已对“哈尔滨地下综合管廊”、“大庆市智慧城市”等PPP项目进行融资支持。

5.在项目管理上，贵州等五省注重规划引领、强化识别、规范运作。贵州省以项目的政治性、经济性、社会性、文化性和生态性为载体和目标，以PPP与乡村振兴规划、财政中长期规划、化解政府债务、产业扶贫项目、大数据技术深度融合为手段，由省发改委和财政厅制定《贵州省推广政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017年-2019年）》，省直主管部门制定了行业实施规划和方案。河北省财政厅对省直部门使用财政专项资金的项目，一律进行PPP模式强制性识别论证。河南省财政厅会同省住建、交通、环保等部门出台市政公用、收费公路、污染防治等领域推行PPP的实施意见。贵州、四川两省采取一个PPP项目同时录入财政库、发改库，实行项目统一管理。贵州等五省严格财政承受能力测算，避免发生财政风险，项目实施方案和采购公告及时入库并公开信息，保证社会资本方充分了解和参与，并严格按照公开招标等方式选择社会资本，避免暗箱操作等问题。同时，对项目进行跟踪指导，督促地市县政府和社会资本方全面履行合同义务。省财政厅每季对纳入财政、发改项目库的项目进行分析和汇总，形成全省PPP项目储备和推进情况的通报,督促各地市县政府更好发挥PPP工作的责任主体作用，加快项目的识别生成和落地实施。积极推进“哈尔滨地下综合管廊”、“肇源县文博体综合场馆”等重点项目落地实施与跟踪问效，发挥示范引领作用。对不入全国PPP综合信息平台”项目原则上不予安排政府投资和财政补助。

三、黑龙江省PPP模式推广运用存在的问题及成因分析

（一）存在的问题

1.政府部门之间职责还不够明确、协调配合不够顺畅，财政部门的工作机构需完善。目前黑龙江省PPP模式推广运用工作，实行省发改委负总责。在具体工作的执行过程中，这种管理方式增加了一定的工作运行成本，还容易造成“两层皮”的问题。机构改革后，未按新的职能调整省财政厅内部PPP工作领导小组和相关工作机构，重新明确工作职责、分工，形成协同推进PPP工作机制。

2.持续宣介、培训力度不够，基层操作人员实战能力有待强化。虽每年都组织分层次业务培训，但培训的次数、范围还不够，特别是对PPP责任主体的地市县党政和省直部门主要负责人开展持续的培训不够。宣传推介过于简单，缺少点面结合。受人员变更频繁、具体经验不足、实践机会少等制约，仍有部分基层操作人员实战能力不强，不能有效开展PPP模式推广运用相关工作。

3.项目生成存在不足，项目识别储备机制不健全。对基础设施和公共服务领域项目没有建立有效的识别机制，没有进行政府直接投入与采用PPP模式的优劣分析，适宜PPP的项目不采取PPP模式，不适宜的又做不了或者难以做成。适宜PPP的项目，因为财政专项（包括债券）资金没有落实或者保障不足，导致PPP项目在运行时间上十分紧张，赶工期，运作仓促，致使项目质量不高，一些地方因为项目配套资金落实不到位而放弃国家补助或补助资金并被国家收回。

4.缺乏财政激励机制。据不完全统计，全国至少20个省设立了PPP模式推广专项资金，对稳定改革预期和推广运用发挥了积极作用。目前，黑龙江省尚未建立PPP模式以奖代补、补项目前期建设和运营的专项补助机制，财政撬动、引导社会资本的作用发挥的不够。PPP基金因与银行合作，受资管新规等影响，投放效果不够理想。

5.PPP管理工作存在“越位”与“缺位”。项目不规范运作，政府和主管部门要么撒手不管，要么插手或参与PPP项目建设、经营，明股实债、固定回报等，造成项目虽然签约，但银行不给贷款，不能开工建设。项目运作不规范，收支评估不严密、回报机制不清晰、不按程序步骤运作、未经法定程序选择社会资本方、没有遵守平等合作的契约原则等，导致项目不能顺利推进实施。PPP项目有的入发改委项目库，有的入财政厅项目库，两个库的涵盖范围、信息填报标准等均不相同，双库管理为PPP项目后续管理增加了难度。

（二）成因分析

1.宏观环境不佳。黑龙江省地处边疆，气候寒冷，仅有半年多的施工期。思想观念仍不适应发展需要，体制机制仍不顺畅，法治与营商环境评价仍不高，“投资必过山海关”还有许多工作需要持续跟进。经济总量不高，增长仍未摆脱“滞缓”格局，居民收入水平低且增长缓慢，人口人才外流。融资环境差，出资银行“动作慢”，跟进效率不高，融资决策时间冗长。这些因素影响了包括民营资本在内的社会资本方的投资信心与决心。

2.缺少“上位法”，部门规章冲突。目前我国尚未出台专门的PPP法律法规，2017年开始征求意见的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》，虽几经征求意见与修改但至今未出台，PPP项目的决策、实施、监督管理、争议解决、法律责任等缺少专门的法律法规依据，影响了PPP模式推广运用的进程。财政部和国家发展改革委按照各自的职能与分工制定了一系列PPP文件，形成了两套细则，出台的政策文件中有不一致甚至相冲突的地方。财政部和国家发改委在传统基础设施和公共服务领域界定、是否进行物有所值评价和财政可承受能力评价、合作伙伴和社会资本选择、实施机构主体资格等方面的规定和要求不一致给实际操作带来困难，导致地方在执行时无所适从。

3.责任主体“不想干”。作为PPP工作第一责任主体，一些地市县和省直部门对PPP模式推广运用的改革信心和前期工作经费等方面的认识明显不足，存在着PPP模式“债务论”、“费事论”、“费钱论”等思想误区，没有钱或钱不足不干事、有了钱再干事的“等靠要”思想比较严重，对适宜采用PPP模式的项目，仍过分依赖上级专项投资补助和债券资金，不想、不愿做PPP项目。还有一些地方认为做PPP项目没有“好处”，担心做PPP项目后得不到上级包括政府债券在内的专项补助，导致PPP项目数量较少、分布失衡、生成乏力。目前，黑龙江省仍有一个地市没有PPP项目，除哈尔滨以外的地市，PPP项目最多的9个，最少的1个。56%的县（市）没有PPP项目。

4.管理人员“不会干”。PPP模式涉及领域较广、专业性强、操作复杂，尽管黑龙江省组织了多轮、分层次PPP业务培训，相当一部分基层具体工作人员对PPP模式的政策框架、关键环节、模式运用、具体流程的把握不到位，专业力量和实战经验不足，无法保证项目准备的质量和效率。在财政部PPP示范项目中，第一批没有入选项目；第二批入选3个，占比2%，而且有1个项目退出管理库、1个项目运作不规范被限期整改；第三批4个，占比1%，而且有1个项目退出示范项目、1个项目运作不规范被限期整改；第四批2个，占比1%。

四、完善黑龙江省PPP模式推广运用的对策建议

（一）调整完善工作机制

一是按照国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发〔2015〕42号）的要求，完善PPP模式推广运用工作领导小组，实行省财政厅、省发改委“双牵头”制，进一步理顺省财政厅与省发改委的职责分工，明确省直相关部门的职责，协调各部门开展工作，制定推广运用PPP的总体规划或三年行动方案。同时建立政府督导考核机制，省政府将各地推广运用PPP工作情况纳入政府督察和政府目标考核，进一步优化营商环境、提高政府信誉，加强政务诚信建设、避免新官不理旧，有效吸引社会资本。二是完善省财政厅推广运用PPP模式领导小组和工作机制，明确相关处室职责，建立有效协调推进网络，配强PPP工作专职人员，为地市县开展PPP管理工作提供遵循。三是各地市县负责PPP工作的部门配备专人，为推广运用PPP模式提供组织保障。

（二）强化宣传、培训与推介工作

一是与省委组织部合作，利用省委党校主体班培训平台，重点对地市县和省直部门党政主要负责人进行培训，澄清“债务论”、“费事论”、“费钱论”等模糊认识；组织有关部门和人员到先进省份学习考察。二是进一步提升具体工作人员的理论认知和专业胜任能力，更好更有效地开展PPP模式推广运用具体工作。三是定期将全省PPP项目融资需求与金融机构及时通报对接，促进项目融资到位，加快项目实施。四是在省财政厅门户网站开设“PPP”专栏，充分利用“黑龙江财政”微信公众号，及时发布相关政策和项目信息。五是通过组织招商会、举办项目推介和观摩会、制作专题宣传片等方式“靶向”宣传推介PPP工作。

（三）建立PPP模式识别机制

一是围绕“三大攻坚战”、“六个强省”等重点工作任务，建立PPP模式识别机制，凡是省政府重大投资项目，全面开展PPP模式识别，适宜PPP的优先采取PPP模式，筛选和储备一批高质量的PPP项目。二是省发改委在立项审批时须对投资项目开展PPP模式识别审查，明确投资建设方式。三是省财政厅内部相关处室对省直部门和地市县申请财政专项资金的公共服务领域项目，首先选择进行PPP模式识别，确定项目资金保障方式，对适宜PPP模式的项目，一律优先采取PPP模式建设，否则不予拨款，促进PPP项目早识别、早谋划和规范高效运作运行。

（四）建立完善财政激励政策

一是设立省级PPP以奖代补专项资金，出台省级PPP以奖代补专项资金管理办法，奖励推广运用PPP模式好的地市县政府及项目，进一步撬动社会本投入，加快项目建设。二是完善省PPP政府引导基金，与中国PPP基金合作建立子基金，发挥基金为项目融资增信作用。三是建立PPP项目运营缺口补助资金，转变专项资金使用方式，由补前期补建设转向补后期补运营，由专项转移支付转变为一般性转移支付，优先对重点领域PPP项目和贫困县PPP项目予以营运经费补助，发挥省级专项资金的撬动作用，缓解地市县PPP项目运营经费不足问题。五是积极开展对上争取国家投资补助，充分享受国家对PPP项目的支持政策。

（五）规范推进PPP项目实施

一是植入全周期绩效评价管理体系，制定绩效评价等相关规章制度。科学测算PPP项目收支，严格PPP项目预算评审（物有所值评价和财政承受能力论证），严守“10%”红线、切实纳入中长期财政支出规划和部门预算，防范财政风险。二是依托全国PPP综合信息平台，对项目信息充分披露，督促按照法定程序和采用竞争性方式选择社会资本方，明确政府和社会资本责任、禁止假借PPP变相融资等违规行为，进一步管控风险。三是PPP项目同时录入省财政库和省发改库，确保PPP项目数据完整统一，强化有效监督管理。四是强化项目定期通报制度，增加通报内容，提高通报质量，扩大通报范围。五是加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目督查服务机制。

 

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