陈 奇/中国财政科学研究院

内容提要：在预算层面，财政部门和业务部门存在着一种多任务委托代理关系，作为代理人的部门及其官员需要执行工作性任务和绩效性任务。而原有注重经济性指标的政绩考核方式，以及财政领域以增加项目预算资金规模为主要手段的激励机制，客观上引导了部门及其官员努力完成工作性任务而忽视绩效性任务。本文利用多任务委托代理模型分析得出结论，在固定额度、“基数+增量”和“以收定支”项目三种项目预算模式下，现行激励机制无法引导代理人将努力程度更多投向绩效性任务中，此时激励机制是失效的。因此，提高预算绩效管理需要更多从加强约束和监督机制上着手，改变预算分配固化格局，深化对绩效评价结果的运用，改进部门及官员政绩考核机制。

    关键词：预算绩效  多任务委托代理  项目预算  激励机制

    一、引言

从委托代理理论角度出发，财政部门和其他业务部门间存在着一种多任务委托代理关系。具体而言，财政部门作为委托人，需要代理人部门完成两类任务：一是工作性任务。财政政策的实现需要部门通过财政资金的使用来完成，部门使用资金越多，公共物品供给量的增加可能就越多，财政政策效用发挥就越大；二是绩效性任务。由于财政资金的稀缺性，财政部门希望代理人部门加强预算资金绩效管理，提高资金使用效率。而在财政预算管理现实中，重投入支出的工作性任务、轻绩效管理的绩效性任务问题存在已久。造成上述问题的一个重要原因可能存在于对政府部门及官员的政绩考核上。原有政绩考核主要集中于经济性指标，如果部门能够获得更多财政资金，其对业务领域的投入程度就更高，相应会带来政府公共物品供给量的增加，从而带动经济社会事业发展和GDP增长，部门及官员的政绩水平也将提高。因此，部门会将更多精力投入到财政资金的争取和使用上，对绩效问题未给予足够重视。而项目支出预算作为部门开展业务、特别是实施重大项目的主要资金来源，其金额往往较大。从经验上来看，上述问题往往较为明显的体现在项目支出预算上^[2]。

因此，设计一个激励相容的项目支出预算激励机制，提高代理人对绩效性任务的努力程度，对提高财政资金配置效益和使用效率具有重要意义。当前的政绩考核体系将财政部门提交人大批准的项目支出预算金额作为对部门及其官员的激励措施，即努力程度越大，争取的财政资金越多，对部门及官员带来的政绩就更大。而在预算编制领域中，主要编制方法分为因素法、项目法以及项目法与因素法相结合的方法。在本文分析中，我们没有将因素法分配项目和新增项目未纳入分析范围，将其余的既有延续性项目按激励机制的不同总结划分为固定额度项目预算、“基数+增量”项目预算以及“以收定支”项目预算三种模式。

本文从项目支出预算编制的不同模式出发，借鉴郭科、顾昕构建的关于固定薪酬制、分成制和租金制的多任务委托代理模型框架^[4]，分析不同模式下对部门及官员行为的激励机制问题，提出通过现有激励机制难以解决预算绩效问题，应进一步加强和改进监督约束和惩罚机制，改进政绩考核方式。本文论述按照如下结构展开：第二部分对多任务委托代理理论及在部门预算领域对该理论的应用进行文献综述；第三至第五部分分析了不同模式项目预算的激励机制问题；第六部分为结论。

    二、文献综述

    委托代理理论产生于20世纪60年代末70年代初，最初属于现代企业理论范畴。它源自于当时部分经济学家对于阿罗—德布鲁（Arrow-Debreu）体系中企业“黑箱”理论的不满。这一体系忽略了企业内部存在的信息不对称和激励问题，而这些经济学家们则开始进入这个“黑箱”中研究企业组织关系和结构问题^[5]，而委托代理理论的核心工作就是研究在信息不对称和利益冲突的情况下, 委托人如何设计一个最优激励机制来激励代理人^[6]。委托代理理论由Wilson^[7]、Ross^[8]、Mirrlees^[9]等几位主要的提出者开创，后续随着经济学家们的研究深入逐步完善和成熟。经过几十年的发展，委托代理理论研究从最初的单代理人、委托人和单任务委托代理理论，拓展至多代理人、多委托人、多层次、多任务委托代理理论等方向。

霍姆斯特姆（Holmstrom）和米尔格罗姆（Milgrom）是最早研究多任务委托代理理论的西方学者。他们认为，如果代理人执行多项任务的话，简单的单任务委托代理模型对于分析现实情况来说已然不再适用。与之前学者们研究的模式不同，他们的研究假设委托人要求代理人执行多个任务，而每个任务最多只存在一个信号指标，代理人的报酬是由每项任务的线性激励契约规定的，总报酬等于各任务的报酬之和。经过分析，他们认为，不同的激励机制或激励契约能够引导代理人在不同任务间分配努力程度；如果不同任务的可度量程度不同，那么对其中一项任务的激励程度应随着另一项任务可度量程度的提高而提高；如果一项任务是完全无法进行度量的，那么最优的激励机制是所有任务都不给予激励，即所有任务都赋予固定工资^[10]。在两位学者开创了多任务委托代理模型之后，很多学者沿这一思路开展了更深入的研究，研究主要集中于两个方向：一是不同任务间存在替代或互补关系时，如何设计激励机制以实现最优；二是当存在多个业绩指标时，如何设计激励机制以实现最优^[11]。

随着委托代理理论的发展，Waterman和Meier等把委托代理模型扩展并发展至政治组织领域^[12]。其中，许多学者对政府预算方向予以了深入分析。

在预算委托代理形式的研究上，夏鑫、徐静认为政府部门在不同层次的委托代理关系中，即有多重委托人，又有多重代理任务^[13]。Smith和Bertozzi阐述了预算管理部门与支出部门间的委托代理关系，同时利用纽约州的数据检验了相关推论^[14]。程瑜在研究中认为，政府预算是公民与国家间基于委托代理的一种契约，而这种委托代理契约关系表现为部门内部和部门外部共六层委托代理关系^[15]。杨宗原在研究中认为，部门预算中的委托代理契约体现在从公众-立法机构-政府-政府财政部门-政府职能部门的多层次委托代理关系上^[16]。曹艳杰在研究中认为，部门预算中委托代理关系还体现在部门和下属行政事业单位间^[17]。

在预算委托代理问题的原因分析上，陈其辉认为，政府预算是一种多重委托代理关系的体现，而委托代理关系中存在的一系列问题源自于监督弱化和激励不足^[18]。江龙分析认为，政府预算的委托代理关系中存在着“所有者虚位”问题^[19]。

在预算委托代理问题的对策建议上，张青利用多任务委托代理理论分析了事业单位不同风险分担机制下预算规则设计问题^[20]。王金秀认为，委托代理理论应用于政府领域，在风险和不确定性以及激励机制等方面因政府性质的特殊存在着一系列“悖论”。因此他在构建的委托代理模型中强调，政府治理在给予代理人适当激励机制时，要坚持约束机制主导^[21]。FredKofman和Jacques Lawarée研究认为，当惩罚和约束程度足够高时，委托人与代理人之间在利益上谋求一致性将是最优选择^[22]。程瑜认为，在政府预算中，由于委托人与代理人在目标函数上并不总是处于一致状态，因此构建有效的监督机制是很有必要的^[23]。朱柏铭、李春燕在研究中认为，由于政府预算属于委托代理关系中的长期契约，因此激励措施容易造成“棘轮效应”，因此激励措施只能短期内取得效果^[2]。曹艳杰通过模型分析认为，控制部门预算中的委托代理问题需要通过强化监督强度、提高公开水平等方式实现^[24]。

通过文献综述可以看出，国内外学者在研究政府预算、特别是部门预算的委托代理关系中，大多分析了其中的多层次性，对多任务委托代理关系着墨较少；在分析部门预算委托代理关系中，通过项目支出预算编制模式进行分析的研究较少，通过项目预算验证激励不足和强化监督的研究也不多。因此，本文力图通过研究基于多任务委托代理理论的项目支出预算激励机制分析，对政府加强监督约束和惩罚机制、改进政绩考核方式以提高预算绩效管理工作水平提供借鉴。

    三、固定额度项目预算激励机制分析

    在项目预算编制过程中，存在着某一项目近年中每年的预算金额基本都不发生变化或变化较小的情况。这种项目的出现和保留，某种程度上是源于综合考虑整体预算资金规模、项目的重要程度、项目所在领域及部门、政治环境等一系列政治博弈的结果。固定额度项目一般来说额度相对较小，占项目预算总体规模比例较低。在代理人的激励机制上，固定额度项目类似于给予代理人“固定薪酬制”。

假设财政部门为委托人，部门及其官员为代理人。代理人需要完成两项任务，分别为工作性任务1和绩效性任务2。在这里，工作性任务体现在利用财政资金和财政政策所提供的公共物品情况；绩效性任务体现于财政资金使用绩效的完成情况。代理人在两项任务上的努力程度分别为 和 ，所需要的成本分别为 和 ，其努力带来的产出分别为 和 。其中：其中 和 属于服从正态分布的随机向量，均值均为0，方差分别为为 、 。根据Holmstrom和Milgrom的分析，方差代表了任务的可度量程度。如果方差较大，则认为代理人完成任务的产出受其他因素的影响较大，因此其可度量性较低；反之亦反。同时，为了分析简便，我们假设工作性任务与绩效性任务之间是完全独立的。但在实际中这两种任务不可能完全独立，这种不完全独立关系主要体现在，如果绩效性任务完成较好，部门及官员可以将其作为理由在争取资金的博弈中获得一定优势；如果政府及官员工作性任务完成的较好，即争取资金量较大，在原有政绩考核形式下，其对绩效性任务的重视程度会不断降低。张勇、田莹等在研究中就曾就多任务委托模型中两任务间的替代和互补关系如何进行激励分享进行分析^[25][26]。

由于项目为固定额度模式，即财政部门每年给业务部门编列的项目预算额度是固定的，因此在部门及官员的激励模式上，我们可以理解为一种特殊的“固定薪酬制”。在这里，我们假设代理人得到的激励 ，财政部门的风险偏好是中性的，而代理人部门及其官员的风险偏好是常数绝对风险厌恶（CARA）。因为财政政策的执行情况和预算绩效管理水平是各部门共同努力的一个结果，因此两项任务均可以直接进入财政部门效用函数。其中，工作性任务给财政部门带来的效用可表示为 。这里系数 ，表示只要部门及官员付出努力，工作性任务就可以给财政部门带来效用，甚至带来的效用可能超出付出的努力程度，这里可以理解为财政资金的杠杆作用；绩效性任务给财政部门带来的效用可以表示为 。这里系数 ，代表着该项目给财政部门带来的效用不可能超出付出的努力程度，而且如果资金使用不当的话还可能会带来负的效用。因此财政部门的效用函数为：

                                                （1）

而部门的效用函数为：

                                                        （2）

其中， ，该值表示部门及官员的绝对风险厌恶系数，值越大代表风险厌恶程度越大。而对于部门及官员来说寻求的最优情况为 的最大化，即:

                                                       （3）

如果财政部门要求部门及其官员在两个任务上的努力程度要至少达到一定的值E，即 。在固定额度激励机制下，理性的部门及官员将会选择最低的努力程度 。因此部门及官员面临的问题变成了努力程度E如何在两项任务间分配的问题，而分配方式取决于两项任务边际成本的大小。

如果 ，这表示执行工作性任务的边际成本小于绩效性任务的边际成本，因此代理人将会在E范围内把所有努力放在工作性任务上而不在绩效性任务上付出任何努力，那么财政部门此时的效用为 。

如果 ，这表示代理人将会把所有努力程度放在绩效性任务上，此时财政部门的效用为 。

当 时，因为无论努力程度如何在两项任务间分配，对于代理人来说成本都是一样的。因此他们对于努力程度的分配是没有意见的，在这种情况下代理人可以按照财政部门的要求来开展工作以实现财政部门的效用最大化。如果其在E的范围内选择的努力程度 ，则财政部门的效用为