崔 红/沈阳师范大学
内容提要：民营经济的发展必须具备符合市场规律的基本条件，即经济自由、公平竞争、诚信秩序和经济高效等发展条件（环境)。创造和优化民营经济发展的基本条件是政府责任。在法治逻辑中，政府责任是指政府依法承担义务和行使权力的总和。民营经济发展中的政府责任，就是政府依法承担政府义务和行使政府权力，创造和优化民营经济发展基本条件。针对民营经济发展的问题和困境，政府应该在制度供给、财政给付和服务、权益保障等方面有所作为。
关键词：民营经济发展 基本条件 政府责任
民营经济属于非公有制经济的范畴，如何鼓励、支持、引导非公有制经济发展，为非公有制经济发展营造良好环境，以及制定和提供更多有利于民营经济发展机会的经济政策，是政府不可推卸的责任。本文遵循市场经济的发展规律，分析民营经济发展的基本条件，从而确定政府责任的导向；运用宪法学、经济法学和行政法学的基本原理，推导出政府责任的权力与义务内容；依据宪法和相关法律，对民营经济发展中政府责任进行理论探讨，力图为政府解决当前一些民营经济遇到的困难提供有益参考。
（一）政府责任的应有之义
政府责任不是法律术语，在法律中政府责任一般称为政府的法律责任，是指政府不履行法定义务时，应该承担的法定后果，包括行政责任（处分）、刑事责任和国家赔偿责任。可见，法律上的责任过于狭义。构成法律上的责任至少具备两个要素：一是以义务性规范或者禁止性规范为前提；二是以责任是明确法定的为必须。显然法律上规定的政府责任，不是本文中的政府责任的应有之义。本文中的政府责任是政治学上的概念，虽然政治学对政府责任的概念没有共识，但是政府责任的含义应该是指政府承担义务和行使权力的总称。即在政治学上，政府责任就是正确承担政府义务和行使政府权力。但是法治逻辑中的政府责任是指政府依法履行义务和行使权力。这与政府的法律责任相比，在内涵上更丰富，在外延上更广泛，而且能够与政府的政治上的内涵与外延一致。
（二）宪法框架下的政府责任
德国传统的国家保护义务理论，以保障公民基本权利为国家义务。公民的权利分为自由权和社会权两种，国家对于两代权利的保护义务是不同的。对于传统自由权利的保护，有消极不侵犯的尊重义务。而对于社会权的保护方式有所不同。社会权主要依赖于国家保护义务的积极履行来具体实现。在宪法中，国家义务也是政府的义务，因此，政府对于自由权的保护具有消极的特征，而政府对社会权的保护具有积极的特征。我国宪法在制度创设上基本上尊重了国家保护义务理论。第一，从消极政府义务到积极政府义务。在宪法视角下，政府是宪法的义务主体。对于自由权，政府义务通常被限定为一种消极义务，即通常要求政府以不作为的方式保障公民或者组织的权利、自由，让个人或组织通过个人自治和社会自治途径实现自身目标。第二，从被动行政权到主动行政权。为了让政府能够承担义务就必须赋予其相应的权力，即行政权。政府行政权不仅包括行政管理权，还包括行政立法权和准司法权等“三权”。从行政权的内涵上看，上述“三权”又可以细划分为更多的权力类型和表现形式，如行政立法权、行政决策权、行政处罚权、行政许可权等等，政府因其所负职责和义务而享有相应的权力。
民营经济发展必须遵循市场经济规律。总的来说，民营经济发展的基本条件及其对政府责任的要求离不开以下几个方面：
经济自由是民营经济的本质特征。经济自由与政府宏观调控是相对的。民营经济与市场经济是分不开的，市场经济是自由经济，所以经济自由要求政府对经济管理实施宏观调控时，必须尊重市场经济的规律，充分发挥市场的自发调节作用。凡是市场能够自我调节的，行业能够自律的，要尊重社会自治；政府应该尊重民营企业的经营自主权，不能过度和不当干预。
公平的竞争环境是民营经济发展的前提。同样作为市场主体，民营企业要求政府提供平等的竞争平台。公平竞争的前提是“公平”，这里所谓的公平，是指民营企业的地位要与其他市场主体平等，包括在市场竞争中权利（资格）、义务的平等，以及权利被平等地保护。特别是在要素获取、经营运行、准入许可、招投标和政府采购等方面，政府要给予民营企业平等竞争的机会。
诚信秩序是民营企业发展的重要外部环境，是民营经济发展的沃土。整个社会，不仅包括市场主体，还包括自然人、政府和各种社会组织，要诚实、讲信用。这就要求政府建立并维护好诚信的市场与社会秩序。在市场运行中，民营企业等市场主体诚实守信，才能实现市场交易的安全和顺利。。
在市场经济社会中，经济发展追求经济效率。高利润、高收益是吸引民营企业发展民营经济的动力。要实现经济高效的目标，首先是低成本，低成本是高利润、高收益的前提，民营企业从开办到企业投资、运营，首要考虑的是需要多少成本；其次是低税费；第三是良好融资渠道。上述要素是民营企业的效益保障。
民营经济发展中的政府责任，就是依法承担政府义务和行使政府权力，来创造民营经济发展的经济自由、平等竞争、诚信秩序和经济高效基本条件，并且不断优化。
（一）民营经济发展中应尽的政府义务
对于民营经济发展，政府的义务包括消极义务和积极义务，在以“基本权利—国家义务”为核心的宪法分析框架中，应该先分析基本权利而后分析国家义务。第一，实现政府对民营经济发展的消极义务。政府的消极义务是指充分尊重市场规律，保证民营企业的经营自由。首先，在我国宪法中，如果说公民是基本权利的一般主体，那么民营企业就是公民权利的特殊主体之一。民营企业应该与国有企业一样享有平等权、经营自主权，以及民营企业家享有人身权和财产权等宪法权利。其次，政府应尽的保护义务包括消极的保护义务和积极的保护义务，实现消极的保护义务，要求限制政府权力，避免政府过度干预民营经济发展。第二，民营经济发展中政府的积极义务。政府的积极义务是指政府通过行使行政权干预市场失灵，采取行政手段保护民营企业的财产权和人身权等合法权益，以及鼓励、支持和引导民营经济的发展，对民营经济发展实施监督和管理。实现积极保护义务。这就要求政府做到：一是制度和政策的供给；二是行政给付和服务；三是排除民营经济发展的障碍。
（二）民营经济发展中政府权力的行使
政府权力的行使主要包括两个方面。第一，政府依据宪法行使权力。《宪法》第一百零七条规定相当于授权县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的民营经济的发展。《宪法》第十一条第二款已经规定了政府管理民营经济的方式方法，即政府要鼓励、支持和引导民营经济的发展。第二，政府依据部门法行使权力。在经济运行中，政府的权力不仅包括对经济的宏观调控权，还包括对市场的监管权。政府在行使上述权力时，应树立保护民营经济权益的理念，在宏观调控过程中，政府经济干预权的行使应该尊重市场经济的规律，应该在自由与干预之间寻求均衡。政府对民营经济的干预，应该遵循合法干预的原则、遵循有限监管原则、公平公正等合理行政的原则，以及公共利益慎用的原则。依据行政法的基本原理，在政务服务和行政执法过程中，应该遵循合法行政的原则，法无明文规定不可为；遵循合理行政的原则，在市场准入、平等获取要素、招标投标和政府采购等方面平等对待民营企业，保障民营企业与国有企业机会均等；遵循信赖保护原则，保障民营企业的信赖利益。
2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上强调民营企业发展的“这些困难和问题成因是多方面的”，其中涉及到政府的原因是政策落实不到位，其实质是政府没有正确行使对民营经济的干预权，即政府对民营经济干预后果异化了。
政府干预的异化具体表现在干预的缺位、过度和不当。政府干预的缺位是指政府没有尽到政府的义务，没有创造民营经济发展的条件，没有保障民营企业的合法权益，没有遵循党和国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针。政府过度干预是指政府以履行义务为名，行使权力时，干预民营企业的经营自主权，限制、侵害或剥夺民营企业的合法权利。政府干预不当是指政府干预的政策措施、方式和方法明显不当。
1.政府干预缺位
主要表现在：一是民营企业经营中遇到问题，缺乏政府的鼓励、支持、引导。习近平总书记指出：“一些民营企业在经营发展中遇到不少困难和问题”“市场的冰山、融资的高山、转型的火山。”二是民营企业融资和防范金融风险方面，“在防范化解金融风险过程中，有的金融机构对民营企业惜贷不敢贷甚至直接抽贷断贷，造成企业流动性困难甚至停业”。三是政府在“营改增”过程中，没有充分规范征管，给一些要求抵扣的小微企业带来的税负增加；四是“在完善社保缴费征收过程中，没有充分考虑征管机制变化过程中企业的适应程度和带来的预期紧缩效应。”
2.政府干预过度
主要表现在：一是限制民营企业的经营自主权，导致市场运行效率的降低，应通过宏观调控指引、引导帮助其决策；二是过度限制市场主体的权利范围。“在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大差距。”地方政府行政审批和许可项目过多，设立行政许可门槛导致民营企业缺乏行业进入权，导致民营企业利润和竞争力下降。过度限制私权，剥夺民营企业的财产权。政府通过行政立法形式，违反公平竞争和市场原则，为自己或相关的利益集团牟利，乱摊派和乱收费。设定新的收费权和处罚权，收取各种费用，导致政府经济干预的能效降低。
3.政府干预不当
主要表现在：有些部门工作中存在不应该有的政策偏差，有些政策制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期。有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或者是工作方式简单，导致一些初衷是好的政策产生了相反的作用。
支持民营经济发展是一项长期政治任务。各级政府需要正确贯彻落实党中央关于民营经济发展的各项政策，进一步落实习近平总书记在民营企业座谈会上指出的六点政策举措，为了避免政府干预的过度、缺位和不当，应该在制度供给、财政给付和服务、权益保障等方面有所作为。
1.不断优化制度供给和环境建设
（1）各级政府及其部门要做好政策供给的职责分工。一是省级政府应当制定本省促进民营企业发展的各项政策，对本省民营企业发展进行统筹规划；市、县两级政府应当根据法律、法规和国家有关方针政策，结合本地实际，将民营企业发展纳入本地区国民经济和社会发展规划，确定扶持重点，制定相应政策措施，依法规范民营企业行为，为民营企业的创业和发展提供保障、创造条件；乡（镇）级政府应当依法为民营企业提供指导和服务。二是省、市、县主管民营企业工作的部门要担负起本行政区域内民营企业的综合、协调指导和服务工作，督促发展民营企业各项政策措施的落实。三是政府其他有关部门在各自的职责范围内对民营企业进行指导和服务，落实有关政策措施。四是政府及其有关部门应当加强对民营企业发展动态的监测和分析，及时向社会公布有关产业政策、发展规划、投资重点和市场需求等方面的信息。五是省民营企业工作主管部门应当依法会同省统计部门建立健全民营企业统计指标体系，制定民营企业统计制度，准确反映民营企业发展运行状况。六是县级以上政府应当建立健全中小企业负担监督管理制度，开展中小企业负担监督管理工作，减轻中小企业负担，维护中小企业的合法权益。
（2）政府应该制定《加快民营经济发展的实施细则》。针对解决民营经济发展中的资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓等方面的重点、难点问题，采取相应措施。具体包括：一是省级政府应该制定民营企业发展专项资金使用管理办法，由省级财政部门会同省中小企业工作部门负责。二是县级以上政府应当制定和完善创业扶持的政策措施；三是县级以上政府及其有关部门应当制定关于引导和支持民营企业的技术创新和技术攻关政策。四是县级以上政府有关部门应当制定关于开拓市场、加强保护民营企业自主品牌和规避市场风险等政策。五是县级以上政府有关部门应当重视民营企业人才队伍建设，制定关于推动和鼓励人才队伍建设的政策，帮助培养民营企业管理、技术等方面的专业人才。
2.全面落实政府的给付和服务政策
（1）强化财政保障。一是对首次发行上市、新三板挂牌、科创板挂牌的企业给予资金奖励。二是做好持续支持再担保风险补偿等专项资金、鼓励科技创新、创业就业、新兴产业、军民融合、绿色发展、乡村振兴、精准扶贫等领域小微企业的贷款和技术改造类项目贷款的流动资金以及风险补偿金安排。三是为担保机构开展保函业务取代招投标保证金提供资金和政策支持。四是对创新型小微企业签订一年以上用工合同专业人才给予必要的培训补贴。
（2）推动有关平台和数据系统建设。在互联网+和大数据时代，各级政府及其所属部门，依据其法定职责，分别肩负起军地需求对接平台、省属大企业与民营企业协作配套平台、银政企对接交流平台、政府综合金融信息服务平台、行业龙头企业和大企业主导搭建特色平台、推动民营企业科技成果转化平台、政府采购合同融资平台、服务民营企业发展数据平台、统一的涉企政策发布平台、知识产权运营平台等有利于民营企业发展的平台建设。
3.保障民营企业及其民营企业家的合法权益
（1）排除不利于民营企业发展的要素。第一，进一步推进“放管服”改革，政府必须尊重市场经济的规律，充分发挥市场的自发调节作用，市场能够自我调节的、行业能够自律的要尊重社会自治。同时，政府应该尊重民营企业的经营自主权，不能随意干预。第二，推进市场信用体系和社会信用体系建设，建立有利于民营经济发展的市场诚信秩序与社会诚信秩序。完善市场和社会的信用评级体系、守信奖励制度和黑名单制度等立法。第三，进一步落实降低民营企业经营成本的各项政策。对于企业失业保险费率和实施稳岗补贴等优惠政策的实施时间不宜太短，应该尽量延长政策优惠期；对于降低企业用地成本和取消电压等级、电量限制方面的措施应该形成常态化机制。
（2）保障民营企业以及民营企业家的合法权益。第一，遵循公平、平等和公共利益慎用的原则。一是公平原则要求，促进民营企业公平参与市场竞争。实施公平竞争审查制度，加强反垄断执法和垄断行业监管，深入开展不正当竞争行为专项治理，全面落实招标投标法，倡导正当竞争。二是平等原则要求，民营企业与其他企业的平等待遇。降低和取消民营企业市场准入门槛，落实国家的统一政策，全面实施市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实。三是公共利益慎用原则要求，严禁在政府采购、城市基础设施建设和运营等公开招标中，以企业所有制性质、防止国有资产流失、保护公众安全等公共利益为理由，对民营企业设置限制条款。第二，保护民营企业的合法权益。一是保障民营企业的经营自主权，保障民营企业在从事经营活动、行业准入、主体资格、经营行为、退市机制方面不受政府的干涉，实现营业自由。各地各部门不得插手企业招投标和采购行为，不得插手企业工程建设，不得强迫企业提供赞助或捐赠、接受指定的检测、咨询服务等，不得要求企业停工停产或采取停水停电停气等措施限制企业正常生产经营活动，不得随意实施检查和罚款；在安监、环保等领域，执行政策不得搞“一刀切”。二是保障民营企业在发展混合所有制中的权益。在推进混合所有制改革过程中，要处理好国有企业与民营企业的关系，努力实现民营企业与国有企业的地位平等、财产权平等、机会平等和规则平等。即赋予民营企业平等的准入机会、平等的控股机会和收益机会。三是加快完善产权保护制度，加强对民营企业和企业家正当财富和合法财产的保护。对于侵害企业和企业家产权的行为，必须严肃查处、有错必究。四是鼓励和支持民营企业运用知识产权参与市场竞争，培育一批具有知识产权综合竞争力的优势企业。建立知识产权侵权查处快速反应机制，整合相关资源，打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的行为。五是贯彻落实《国家发展改革委关于建立健全企业家参与涉企政策制定机制的实施意见》要求，在研究制定和实施涉企政策过程中充分听取企业家意见建议，从而实现民营企业的知情权和参与权。根据该实施意见的规定：必须让民营企业参与的三种条件为：涉及到行业发展和行业标准和规范；涉及到企业切身利益或者权利义务有重大影响的专项政策；涉及经济社会发展重大战略、重大规划、重大政策、重大改革和重大项目。民营企业家参与决策的程序包括政策制定前参与、政策实施过程中参与和政策修改时参与，参与决策的方式包括参加座谈会、接受走访、回答问卷调查、发书面函、接受个别访谈等方式。第三，建立民营企业合法权益的保护机制。一是进一步优化政务服务，加快实现政务服务事项的标准化。二是完善政策执行方式，不断提高监管执法水平。三是纪检监察机关应该尽职尽责，对侵犯企业经营者合法的政府及其工作人员给予处分，保障企业合法经营。
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