刘  薇/中国财政科学研究院

内容提要：作为中央重大战略部署的海南自由贸易港（区）建设，具有服务现代化全局的意义和需要得到财税体制优化配套支持的主客观依据。本文旨在通过系统化的财税制度改革和政策设计，有效保障海南自由贸易港（区）公共基础设施的大规模建设和其他配套条件的建设，以期推动建立高水平、有利于长远发展的自由贸易港政策体系。为此，本文提出在积极发挥财政的基础支撑作用，服务和保障海南自由贸易港（区）新一轮战略部署贯彻落实的过程中，中央财政优化制度支持、海南优化地方税费体系、相关重点配套改革形成有效支撑等支持重点和方式。

关键词：海南  自由贸易港（区）  财税体制

自2013年9月在上海设立首个自贸区以来，通过在投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等领域创新尝试，我国已累计形成200多项制度创新成果得以复制推广，形成新时期深化改革开放的新阵地。2018年4月14日，国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，提出海南将在经济特区建设成果的基础上，以服务业市场开放为重点，大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业，打造更高层次、更高水平的开放型经济。海南全域范围建设自由贸易港，将是中国探索全面深化改革开放的重要制度创新尝试，相关经验将为中国经济进入高质量发展阶段如何发挥“制度红利”提供借鉴。从国际经验看，在自由贸易港设立和发展过程中，政府制定的激励性政策具有不可替代的作用，尤其财税制度与政策更为关键。在自由贸易港制定、实施具有国际竞争力的特殊财税制度，是世界范围内自由贸易港的通行惯例。海南自由贸易港建设更加需要得到财税改革的配套支持。通过一系列相关财税改革措施，不仅能够较好保障、健全海南自由贸易港相关公共基础设施的建设，还能够更好发挥财税政策的调控作用，引导和促进各方面形成支持合力，为海南自由贸易港建设保驾护航。

一、财税体制优化支持海南自由贸易港（区）建设的现实依据

（一）现代财政服务于“国家治理体系和治理能力现代化”全局的尽责考量

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，形成了“现代国家治理”的核心理念，以及建设“现代市场体系”和“现代财政制度”的明确要求，指出财政是国家治理的基础和重要支柱。可知财政作为国民经济的重要组成部分，其功能与使命首先是服务于国家战略的优化实施，服务于“稳增长、促改革、调结构、惠民生、护生态、防风险”，以及为经济、政治、社会、文化、生态各领域“五位一体”发展提供重要支撑，当然也理应大力支持作为国家重大战略的海南自由贸易港（区）建设。财税改革与发展中建立稳定强大的国家财政，目的完全在于有效支撑包容性可持续增长与国家治理现代化的全局与全程。海南自由贸易港（区）建设作为新时期区域发展战略的创新，担当着带动和促进全国经济转型和高质量发展、引导企业发展模式变革、进一步对外开放等重大历史责任，财政改革的支持不可或缺，是财政尽责的必然而义不容辞的重大任务。

（二）多种供给侧要素有能力支持海南自由贸易港（区）建设

经过40多年的高速增长，中国经济取得突飞猛进的发展，GDP从1978年的3679亿元增长到2018年90.03万亿元，综合国力显著提升，正进入“强起来”的新时代。伴随“构建全面开放新格局”战略的提出，海南作为南方海疆的重要支点，势必要响应中央以局部策应全局的战略部署，以特殊的区位和禀赋打造世界上最大体量的自由贸易港区，做中国改革的“试验田”和“排头兵”，尝试在中国最大的经济特区中进行更为自由化的投资贸易制度创新试验。由此而来的相关要素投入和风险防控，单凭海南一己之力是难以承担的，需要国家以财政分配引致多方面的资源投入，特别是，也需要施行一系列政策倾斜支持，这实为以统筹全局的区别性定制化设计，形成可动用公共资源的定向投入，解决一个时期内海南自由贸易港（区）建设中本地力量不足的问题，并推进长期可持续的制度创新建设。

二、海南自由贸易港（区）财税制度供给不足

在国际形势更加错综复杂、国内改革进入攻坚期和深水区、对外开放加快提速的关键时刻，党中央提出了在海南全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的新一轮战略部署，海南将承担起以进一步扩大开放带动全国经济转型、引导企业发展模式变革、推进中国经济高质量发展、促进国家治理体系和治理能力现代化的重大使命。利用自身的优势，海南自贸港建设可以为我国的改革与开放提供一方难得的试验田和特色增长极，在自贸港（区）管理机制创新上，较便于实施“一线放开，二线管住”，有效控制和降低管理成本。但是，海南尚未形成与自贸港发展相匹配的制度和机制，特别是，财税制度支持自贸区向自贸港发展的机制尚未建立。

（一）经济基础薄弱，财政能力不足以支撑全域自贸港（区）建设

从GDP来看，2018年海南省GDP为0.48万亿元，与排名第一位的广东省（9.73万亿元）相差20倍，在全国排名倒数第四；从财政收入看，2018年海南省财政收入为388亿元，与广东5366亿元财政收入相差13倍，在全国排名倒数第五位，自身财政能力非常有限。从产业结构看，尽管2018年海南省服务业增加值达到2736.15亿元，比上年增长6.8%，增速高于整体经济1.0个百分点，对经济增长的贡献率为66.9%，是拉动全省经济增长的重要力量，但是，海南仍是以农业为主的省份，经济结构优化任重道远。

海南全岛建设自贸港（区），实施范围远超其他17个自贸区，并且是首次在农业人口仍占很大比重、经济发展水平相对落后、带有明显岛屿经济特质的区域开展覆盖全省范围的自贸港（区）建设，其建设过程中所需大量资源投入、制度创新，仅凭海南省一己之力是难以实现的，在建设资金供给、人才供给、制度供给等方面更需要中央政府统筹兼顾，给予区域性定制化的支持。

（二）已有财政政策覆盖面有限，缺乏可持续、稳定的制度支持

目前中央对海南自贸港（区）建设的财税支持体现在：一方面是加大财政资金支持力度。从2018年开始，中央财政连续五年专门安排综合财力补助，支持海南基础设施建设、生态环境保护、经济结构转型等支出，减少海南对房地产的依赖，促进经济转型发展，推动海南全面深化改革开放和提高基本公共服务水平。同时，中央财政还将加大对海南均衡性、重点生态功能区、县级基本财力保障、老少边穷地区等转移支付的支持力度，资金分配向海南倾斜。

另一方面是实施税收支持政策。财政部门进一步完善了离岛免税购物政策和离境退税政策，扩展离岛免税购物政策适用对象范围到乘船旅客，实现离岛旅客全覆盖，研究增设免税店，提高年度免税购物限额。国家加大税制改革对海南先行先试的支持，统筹研究完善海洋石油税收收入分享机制，推进海南完善省以下财政体制，引导市县加快产业升级，优化产业结构。此外，在有效防范风险前提下，加大对海南省新增地方政府债务限额支持力度，促进地方债券投资主体多元化等；支持海南在建立绿色产品政府采购制度方面先行先试。同时，海南省政府在积极细化配套政策，陆续推出相关举措。

但从总体上看，财税政策支持较为零散，大多为已有经验基础上的政策支持，缺乏创新，尚未构建与自由贸易港相匹配的财税制度安排体系，与其他国家自贸港发展的稳定的财税制度尚有较大差距。

三、自由贸易港财税制度的国际经验

自由贸易港是自由贸易区的高端类别，是指全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口，划在一国的关税国境（即“关境”）以外。外国商品进出港口时除免交关税外，还可在港内自由改装、加工、长期储存或销售，但须遵守所在国的有关政策和法令。随着经济和贸易全球化的推进，其数量也在不断增加。自1547年意大利热那亚湾的雷格亨自由港诞生以来，目前全球已建成了近1000个各具特色的自由港。其中，中国的香港、新加坡、韩国的釜山、荷兰的鹿特丹、阿联酋的迪拜等是比较有代表意义的自由港。自由贸易港的发展经历了功能不断完善、产业逐步升级的过程。在自由贸易港发展的初始阶段，主要以转口贸易为主，货物装卸是主导产业。但随着经济和贸易全球化的推进，自由贸易港承载的产业和发展功能不断增强，其重要性日益凸显。自由贸易港逐渐由早期的转口贸易型发展演变为加工贸易型、工贸结合型、直至综合型自由贸易港等更高级类型。

（一）全球主要自由贸易港财税制度与政策

为自由贸易港制定、实施具有国际竞争力的财税制度，是各国通行做法，也是自由贸易港吸引市场主体集聚而促进产业发展的优势所在。自由贸易港的财税制度和政策，与其所在国设立自由贸易港的目的、经济发展阶段以及经济实力密切相关，目前全球各地的自由贸易港财税制度安排，集中体现在财政支出和补贴、税收优惠政策、财政制度特定安排等方面。

1．财政支出政策

财政支出政策主要包括财政投资政策和财政补贴政策。财政投资政策作为财政政策的重要组成部分，在自由贸易港的建设与发展中发挥着重要作用。自由贸易港财政投资重点领域是基础性和公益性项目，比如，自由贸易港基础设施和生态环境建设，以便改善营商环境和投资环境，并有序地从经营性和竞争性项目中退出。例如，韩国政府对釜山港区的机场、道路、港湾等大型基础设施建设提供了全部或部分投资援助；符拉迪沃斯托克港港内的交通、能源、市政等基础设施建设和改造，得到俄罗斯联邦、滨海边疆区及自由港区域所在城市的预算资金补贴支持；鹿特丹港通过财政投资促进铁路建设和内河航道运输改造。

在财政直接投资之外，政府也会通过实施财政补贴等政策，间接干预激励企业投资。目前，各国自由贸易港的财政补贴政策较多地应用于高新技术、高附加值以及战略性新兴产业，重点发展高端航运、金融、咨询专业服务等，并重点吸引跨国公司总部、营运中心等功能性机构入驻，促进企业培训、研发、创新活动开展，使自由贸易港实现产业结构全面升级和优化。如新加坡政府专门对从事研发创新的企业给予一定额度的资金补贴，鼓励和资助包括新技术、工业新技能发展；对选址以优化土地使用为目的的公司提供土地善用补贴等。

2．税收优惠政策

自由贸易港普遍采取的税收优惠政策，主要体现在关税、增值税和企业所得税三大税种上，对其他税收政策也有所涉及。

进出自由贸易港的商品除特殊商品外一般不征收关税，或者给予关税减免，商品及货物由自由贸易港进入国内销售时才征缴关税。另外，部分自由贸易港还规定，对入关后再出口的商品给予全部退税优惠。港区内企业进口生产所需机械、设备、原料、零件等一律免征关税。例如，全球超过90%的货物可以自由进出新加坡而不缴纳关税，应税货物只涉及酒类、烟草、石油以及车辆等四大类商品。

为降低企业税负，自由贸易港一般不设或不开征增值税，免征进口环节增值税。即使对区内企业加工、制造产品征收增值税，也适用零税率或较低的增值税税率，只在货物输往课税区时另行补缴增值税。例如，德国汉堡自由港区内，货物可任意进行加工和交易而不必缴纳增值税。台湾高雄等出口加工区内加工、制造产品时不征收增值税，待货物、劳务销售至课税区时，再依法课征增值税。

3.企业所得税政策

自由贸易港一般实行较低的企业所得税税率及相关优惠政策。例如，韩国釜山、仁川等经济自由区，对投资金额在1000万美元以上的制造业和旅游业、500万美元以上的物流业、100万美元以上的技术研发类企业、以及投资金额在3000万美元以上或是外国人投资额在50%以上及总事业费5亿美元以上的开发者，给予企业所得税“三免两减半”的优惠；对投资金额在3000万美元以上的制造业、2000万美元以上的旅游业、1000万美元以上的物流业、以及投资金额在200万美元以上或雇佣硕士以上研究员10名以上的技术研发类企业，给予企业所得税“五免两减半”的优惠。

除以上税收政策外，在其他税种上各国对自由贸易港也有一些优惠政策。例如，巴西马瑙斯自由贸易园区内所有外来投资企业免征城市房地产税、垃圾服务税、公共清洁税、公共场所和道路保养税，以及营业执照税。阿联酋对在迪拜港内工作的企业工作人员免征个人所得税。

（二）全球自由贸易港建设财税支持的启示

自由贸易港属目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。纵观全球具有代表性的自由贸易港财税制度和政策，对我国建设海南自由贸易港财税制度具有以下几方面的启示：

1．自由贸易港早期大规模基础设施建设是财政投资支持的重点

从各国经验来看，在自由贸易港的早期建设，由于项目建设主要集中在公益性及以公益性为主的基础设施、生态环保、社会事业等领域，因此，大多以政府财政资金投入为主，投入主体则包括中央与地方两级政府。

2．建立具有国际竞争力的财税制度，优化税收征管体制

在自由贸易港实行特殊的财税制度，目的是在微观方面降低企业运营成本与技术创新风险，使企业资金良好运转并增加其经济效益，在宏观方面能使产业集聚并引导产业结构优化升级，促进自由贸易港创新体制，提升自由贸易港经济发展水平和综合竞争实力。参考全球主要自由贸易港财税制度安排，在海南自由贸易港实行的税收制度可重点围绕税种少、税率低、关税趋零展开，在降低企业所得税负担方面，可将重点放在依法定程序完善费用扣除、税前列支、投资抵免、加速折旧等方面。财税体制方面考虑适度度扩大地方税政权。同时，建立完善良好的税收征管体制，实现财税制度与征管的协同发展、共同促进。

3．构建体系化的财税制度，推进税收法治

围绕自由贸易港建设，应注重构建体系化的财税制度，细化相关优惠政策，将各项财税优惠规定整合、规范、统一，提升到法律层次，增强其效力。注重以完整的专项法律赋予自由贸易港发展的权利。如新加坡制定了《自由贸易区法令》，韩国颁布了《经济自由区指定及运营特别法》《外国人投资促进法》及《租税特例限制法》，美国设有《对外贸易区法》等。

四、财税体制优化的政策建议

海南自贸港建设是服务于完善与创新性地健全社会主义市场经济全局的重大举措，与之相匹配的财税制度建设必须服从于深化财税体制改革既定目标，其中，遵循分税制框架的规范性是财政体制发挥作用的前提条件。按照税收法定原则在中央、地方进行税种划分收入（即税基配置），属于分税制财政体制框架下的题中应有之义和关键特征。无论税种（税基）如何配置，收入是独享还是共享，其划分原则和共享办法与比例，中国都必须继续坚持其上下贯通、规范一律的原则。所以在确定海南自贸港（区）的相关优惠性财税制度时，一些理论上宜由中央或地方专享，但不得不划为共享税的税种（如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税），也仍然需要执行全国统一的分享办法和分享比例，坚持最基本的“全国一律”特征，海南发展的特殊需求目标应当依托转移支付和其他相应政策倾斜来处理。维护分税制框架的规范性是坚持我国“94改革”基本制度成果的底线。通过财税制度管理与其他政府管理事务的协调配合，进一步规范与创建自贸港相关的贸易领域、金融领域、海运等制度，优化相关政策体系、监管模式和管理体制，加快“制度高地”的建设。

（一）中央对海南自贸港（区）财政资金支持方式具体安排

在中央一般性转移支付中，加大对海南自贸港（区）建设的支持力度，具体办法可能考虑：一是转移支付资金的50%部分按照统一的系数对缺口进行补助，其余50%部分可考虑自贸港（区）的具体需求做出倾斜调整，以适当强化财力分配中的支持力度；二是考虑将海南自贸港（区）维持基本运转支出占标准收入的比重适当提高，体现中央对其财力扶持；三是考虑在一般转移支付中加入“自贸港”因子，提高对自贸港（区）收支缺口的补助水平，稳定提升海南自贸港（区）政府的财政保障能力，在促进基本公共服务均等化的同时，由海南省级预算做具体支持自贸港建设的统筹安排。综合来看，考虑到海南自身基础条件和财力有限，而自贸港建设的时间紧、任务重，中央应酌情通过多个途径及时加大对海南自贸港建设的资金支持力度，包括一般性转移支付、专项转移支付、中央预算内投资、中央级产业基金等等，主要的具体支持方式、方向、做法如表1所示；在资金支持期限和额度上，可结合海南自贸港建设的战略需要和步骤安排，分两期执行：中央对海南的各项财政转移支付、预算内投资资金和中央级产业基金投入，在2019年至2027年期间，年增长率不低于15%；在2028至2035年期间，年增长率不低于10%。

表1  中央对海南资金支持方式选择

（二）健全海南地方税体系，适当扩大省级税收管理权

在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，按照十九大“健全地方税体系”的要求，遵循税制改革的基本要求，按照《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》精神，海南可积极优化地方税体系，争取适当扩大省级税收管理权，适应自贸港建设的税种选择权和有助于自贸港建设的税收政策制定权，筹集适量相对稳定的用于履行地方事权的资金，而中央应把握具有地方税收法律法规和政策的审批权；同时，借鉴国际经验，中央层面进一步规范中央与地方政府间的收入划分办法，保证地方政府（特别是基层政府）逐步拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势、地方政府有财力实现分级预算自求平衡。

1.先行推进消费税改革：试点改革收入划分办法，试行部分税目在销售环节征收

消费税应主要针对过度消耗资源和危害生态环境的商品、过度消费不利于人类健康的商品，以及非生活必需品的高档消费商品和高档消费行为进行征收。现行消费税的征收环节主要是生产（委托加工）和进口，只对少数商品在其他环节进行征收。当前，无论从收入规模还是从辖区财政的“受益性”原则来衡量，国内消费税是“营改增”后短期内最直接有效的替代税种，海南省作为岛屿型地方辖区，结合《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》的战略发展需要，可考虑先行推进消费税改革试点，将一些税目由海南自贸港（区）政府征收，试行区域性地把消费税部分税目改到销售环节征收并调整为中央和地方共享收入的试点方案。对目前已经具备条件的部分消费品，比如贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮和烟花焰火、摩托车、小汽车、游艇等，改为在销售环节征收；对于完全不适合在零售环节征收或征管成本过大的商品，可仍在生产环节征收。如此，在消费税改革先行试验中，海南自贸港（区）可依靠巨大的消费增长市场潜力，为地方政府收入提供一项可观的来源支撑，打造地方经济社会良性循环发展的机制，并为全国的消费税改革积累经验。

2.研究开征旅馆业特别税（属于流转税的地方设税权）

地方税体系完善包含地方税权下放的研究与设计，这是分级财政、地方政府自主理财、发挥地方政府积极性的重要手段，当然在地方税权下放过程中，应充分考虑税权下放的节奏，以避免对市场公平环境带来不利影响。税权下放不仅包括税种选择权和税率调整权，也包括在一定条件下的因地制宜设税权。在体制规范化条件下，海南地方政府应可以考虑适当地、依法地、按照科学合理的方式从“特色资源”中获取收入。海南自贸港（区）可积极借鉴国际相关重要旅游城市和区域的经验，研究在本地开征旅馆业特别税，先行先试“因地制宜”设税权的制度创新。住宿税在欧美观光景区早已有之，目的是筹集解决因观光客大增所产生的拥挤、脏乱问题，以及现有公共设施和交通改善与升级所需要的费用。2017年11月2日，日本京都市议会投票通过关于收取“宿泊税”的市条例案，未来游客住宿需要每晚交200至1000日元住宿税。预计这项新税的征收，一年可为当地政府增加46亿日元（约2.7亿元人民币）的收入。这个数额几乎相当于东京一年住宿税额的2倍。海南在建设国际旅游岛战略期，应充分考虑借鉴国际经验，争取适时开征住宿税。

3.基于地理区位优势，建设国际化、高水平税收管理平台

在财税改革中进一步对接完善符合国际惯例的税收管理制度，合理掌握和规范自贸港税收征管制度。一是积极建设跨国税收协作平台。建设以海南自贸港为中心的“一带一路”区域国际税收管理机构。在数据和信息共享、法规信息交流机制、税收征管对话等方面发挥积主导作用。整体提高国际税收征管协调性。

加快建设税收饶让协定平台，增强税收激励效果。积极推进海南自贸港与东南亚国家在投资方面税收饶让协议的签订，结合不同国家的发展阶段特点、产业结构和生产要素优势，给予不同比例的饶让优惠。同时建立对税收饶让政策实施效果的评价体系，通过对政策效果的合理评估为政策调整提供依据，适应经济形势及环境变化。

（三）自贸港建设中的相关重点配套改革事项

以财政制度优化创新配合呼应行政管理方式转变，有利于理顺政府和企业之间的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，进一步推进政府向服务型政府的职能转变。

1.激发社会有效投资支持自贸港（区）基础设施建设

在海南自贸港建设中，既有必要，又有巨大的可能空间来特别注重地采取政府与社会资本合作、政府购买服务、产业投资引导基金等多种形式，激发和引致社会有效投资支持公共工程、基础设施、产业园区规划、建设、运营等重大项目，鼓励和引导企业的技术研发投资，促进投资升级。例如：大力推进重点基础设施、医养特色小镇、新兴产业园区等项目应用PPP模式；设立产业发展与创新引导基金等专项基金，采取市场化运行模式，吸引社会资金支持创新、发展。

2.率先扩展“大部制”机构改革

在海南自贸港建设中，乘势率先扩展“大部制”改革，是一个非常重要的改革方向。海南自贸港建设中，可借鉴国内外的相关机构改革经验，吸收“党政联动、同类项合并”等精简机构的要领，着力于决策、执行、监督“行政三分”，率先推进大部制配套改革，在整合“同类项”、减少局、委、办的数量方面进一步先行先试。在推进简政放权过程中，政府还应逐步将具体事项下放给基层政府，或者应由社会管理的事项交给社会机构管理，降低行政成本。围绕转变职能，在整合职能相同、相近或者交叉的机构相关的人事调整中，可立足于保持工作的延续性，优化组合，人岗适配，以达到政令畅通，提高行政效率的新境界。

最后，明确宣示海南自贸港制度和政策设计的“一揽子”性质（部分内容可分步实施）以及海南自贸港与国内其他区域相比的特殊性。海南自贸港建设是中央在现代化全局部署中的一个战略性重点和区域性特例，在整体推进中要分阶段探索，要有一定弹性试错与创新空间，税收优惠特殊政策的力度，应考虑分步到位。应由中央明确，原则上国内其他省、市级行政区一律不得搬用、套用海南实行的自贸港特殊优惠政策；海南的开放将采取“放开一线，守控二线”的模式，既是考虑到特殊的岛屿自然条件因素，也是考虑到防攀比、防扩围意图。

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