朱柏铭/浙江大学经济学院

内容提要：近年来，地方政府纷纷出台专利奖补政策。本文认为，政府对专利给予奖补，有助于正外部性的矫正，促进创新。然而，奖补的重心要后移。第一，立足于创新能力的提升，从鼓励专利申请向鼓励专利授权和产业化转变；第二，立足于专利保护环境的营造，对于专利维权行为，通过资金支持降低维权成本。

关键词：重心后移  专利补助  专利奖励

一、引言

一个国家和地区的专利数量，在一定程度上反映出该国或地区的科技创新能力，也反映出经济发展的竞争力和可持续发展潜力。为鼓励发明创造，近年来各地纷纷出台专利奖补政策，通过政府对专利人提供激励，让更多的创造发明人投身于专利技术的研发上，不断创造出新颖的专利成果。专利奖补（Reward-compensation Mechanism）又称专利资助，是指中央政府或地方政府通过制度性设计，划拨专款，在专利的申请、审查和维持等环节提供一定额度的补助或奖励，以降低专利成本，提升创新能力。专利奖补起始于1999 年，上海市最先颁布《专利申请费、代理费资助办法》。目前，36个副省级以上政府、大多数地市级政府甚至一些县（市）政府都出台了专利奖补政策。

理论界对于专利奖补政策效果的褒贬不一。张钦红等（2009）以上海市专利资助政策为研究对象，认为上海市的专利资助政策对发明专利和实用新型专利申请数量具有明显的提升作用，但是对专利的质量却存在着一定的消极影响。朱新力、张钗园（2012）认为，专利资助政策带来了专利申请的春天，但也面临“诱发垃圾专利”的责难。专利资助政策将不经实质审查的实用新型和外观设计纳入资助范围，且资助额度设置不当，建议以专利含金量为考量基点，限缩资助范围，择优资助。徐棣枫、邱奎霖（2014）认为，当前实施的专利资助政策从总体上看削弱了专利制度运行的市场基础，政府应当改变过度干预的行政理念，将发明市场的正常活动，创新资源的配置，交由市场决定，政府的工作重心在于创造有利于创新的社会环境、强化专利审查力度、惩戒非正常申请、构建创新市场不可或缺的各种要素、运行条件以及市场环境。

本文认为，对于专利奖补政策，必须予以充分的肯定。但是，在奖补结构上要作调整，总体思路是重心后移。第一，奖补必须立足于自主知识产权的保护和可持续发展能力的提升，从鼓励专利申请向鼓励专利授权、持有和产业化转变；第二，奖补必须立足于专利保护环境的营造，着眼于促进专利技术的可持续创新和研发，通过对专利维权行为提供必要的财政资金支持，切实为企业、行业和国家的知识产权战略服务；第三，奖补要建立在地方财政可持续承受的基础之上，切忌急功近利，不顾财政负担能力，盲目扩大奖补范围、擅自制定奖补标准。

二、政府实施专利奖补政策的理论依据

专利制度是一项对正外部性进行矫正的制度。外部性是指某个人的行为给其他人带来了未在交易价格中反映的成本或收益。外部性有正外部性和负外部性之分，如果某个人的行为给  其他人带来额外的收益，就说明这个行为具有正外部性。正外部性的实质是产品的价格不能充分反映该种产品的社会边际收益。在图1中，社会边际收益是P＇，私人边际收益是P，二者之差就是正外部性。由于它的存在，现实的产量是Q，低于有效率的产量Q＇，所以，资源配置效率不高。

图1  正外部性与产量不足

研发活动能给研发者自身带来收益，但与此同时会给其他人带来一种额外的收益，因而具有正外部性。如果得不到矫正，研发者就失去积极性。于是，实际的科研成果数量会低于社会所期望的数量。

专利（Patent）制度的实质是让应用新技术的人向发明新技术的人付费，从而实现外部性的内部化。因为专利权人获得专利授权之后，他在一定期间和地域范围内享有的对专利技术的制造、使用、转让的权利，也即他对该技术具有独占的资格，这样能使发明人有激励从事更多的创新活动。但是，发明人对专利技术的垄断，又阻止别人“踩在前人的肩膀上”，必须从头“走前人走过的路”，这样又会阻碍创新的进程。所以，专利制度是一柄“双刃剑”。从历史轨迹看，但凡具有强大技术力量的国家，都对发明创造活动提供专利保护和激励。

专利制度导致的正外部性主要表现在两个方面：

一是专利文件公开。专利制度的一个基本原则是，所有授权的发明创造在授权后，发明专利申请甚至在申请日后、授权以前的一定时间，都应当向公众公开。[1]而专利文件的公开则导致别人从技术成果中获得利益，这样就构成“免费搭车”现象。对于专利权人而言，“免费搭车”的存在，就难以通过独占技术而获得利润，甚至可能连研发成本都收不回。更糟糕的是，“免费搭车者”有可能成为专利权人在市场上的竞争对手。在这个过程中，私人边际收益小于社会边际收益。

二是专利弃权。一般发生在三种情况下，专利有效期限届满、未按规定缴纳年费、主动声明放弃专利权，这些情况都可导致专利技术进入公有领域。专利权在期限届满前终止。在这个过程中，同样是私人边际收益小于社会边际收益。

专利制度通过产权界定矫正了正外部性。然而，专利文件公开和专利弃权又导致了“免费搭车”现象。这种外部性的矫正，需要通过政府的介入。

还有一个情况，专利的申请、持有等要花费成本。根据专利法有关规定，申请专利需要缴纳专利申请费（包括申请费、申请附加费、公布印刷费和优先权要求费），其中发明专利还要缴纳实质审查费，专利授权后则每年需缴纳授权费（包括专利登记费、公告印刷费等）。[2]如果委托代理机构办理，还会支付代理费。专利申请和授权阶段收取的专利费用，是交给国家知识产权局的费用，主要为了弥补专利受理、审查和授权过程中花费的行政成本。专利费用的存在可能阻止专利申请。政府奖补之后，专利权人的申请成本甚至前期的研发成本都得到一定程度的补偿，在这个过程中，发明人的个人利益得到维护，由于正外部性的矫正，鼓励了创新，社会利益也得到维护。

三、专利奖补政策的现状与问题

1.专利奖补政策现状

近年来，各地纷纷出台专利奖补政策，本文以全国各省（自治区、直辖市）公开发布的文件为依据，作一个大体梳理（见表1）。

表1  全国各省（自治区、直辖市）专利奖补政策情况

注：表中所涉及的币种均为人民币。

（1）专利补助政策的现状

第一，专利补助类型。从表1看，20个省份都对发明专利进行补助；其中有7个省份还同时对实用新型专利和外观设计专利进行补助，即上海、山西、江西、陕西、宁夏、新疆、西藏等。随着经济全球化步伐的加快，一些省份还推出了国外专利申请的补助政策，如河北、陕西、上海、安徽、江西、四川、云南、陕西、宁夏等，不过，国外专利申请补助基本上局限于发明专利；还有几个省份对港澳台专利申请进行补助，如上海、江西、云南和宁夏；个别省份的补助政策只针对PCT[3]，如陕西。

第二，专利补助项目和环节。一种做法是，只要提出申请并缴费后，就对申请费、实质审查费和代理费中的全部或部分给予补助，只有上海、内蒙古和西藏对于专利流程全程的申请费用都给予资助，四川和陕西对申请费和实质审查费进行资助，天津对申请费和代理费进行补助，陕西和河南只补助代理费，新疆只补助实质审查费，黑龙江只补助申请费。另一种做法是，在获得专利申请受理通知书后予以补助，天津、山西、内蒙古、上海、海南、四川、西藏、陕西和新疆等9个省份采取这种方式。还有一种做法是，在获得专利授权后（获得专利证书后）予以补助，同样有9个省区采取的方式，即河北、上海、安徽、江西、河南、重庆、云南、宁夏和新疆。显然，上海是唯一在两个环节都予以补助的省份。

第三，专利补助额度。由于各地经济与科技发展水平的差异，补助的额度及方法各有不同。一种是按照实际发生额或一定比例进行补助，如天津、黑龙江、四川、宁夏、新疆等；另一种是定额补助，即根据专利申请数量并依次进行补助，如河北、浙江、安徽、江西、河南、重庆、云南、西藏等；还有一种是按最高标准下的实际发生额进行补助，如陕西、吉林、上海、江苏和陕西等。

（2）专利奖励政策现状

第一，专利奖励范围。有14个省区实施专利奖励制度，即北京、辽宁、黑龙江、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东、广西、贵州、西藏、甘肃和青海，其中，黑龙江、浙江和西藏是既有专利资助又有专利奖励的省份。北京、辽宁、黑龙江、浙江、湖南和广西明确对发明专利奖励，辽宁同时对外观设计专利进行奖励，浙江和西藏对三种专利都给予奖励。其余省份没有明确界定奖励的范围。

第二，专利奖励环节。黑龙江、浙江和西藏规定，在获得专利授权后给予奖励；浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东、贵州、甘肃和青海规定，在获得国家或省级专利奖之后再予以奖励，有的还区分专利金奖和优秀奖，然后再确定相应的奖励。

2.专利奖补政策的缺陷

（1）重专利申请轻专利产业化

受补助政策的激励，企业去申请专利的积极性提高了，但未必真正在搞研发。这种现象的背后有体制上的原因：第一，地方政府、科技园区非常在乎辖区内企业申请的专利数量，因为专利是政绩考核的指标之一。第二，专利数量是认定高新企业、知识产权优势企业的指标之一；同时，有了专利，就能获得税收优惠、贴息贷款、专项补贴等后续的财税支持。

庞大的专利市场带来的是代理机构的涌现，目前光上海就已拥有近80家专利代理公司，从业人员规模达700多人。可以说，是财政养活了这些专利代理机构。上海某专利商标事务所人士透露，2000元左右写一个外观设计和实用新型的专利申请书，4000～5000元写一个发明专利的申请书，这是目前常见的专利申请代理价格。

政府过多资助专利申请代理费，不仅造成有限的财政资源的浪费，而且会导致专利制度的失衡。因为专利代理费是一种由市场定价的专利中介服务费，政府很难获取真实的议价信息及对交易过程进行有效的控制。

（2）重专利补助轻专利奖励

表面看来，补助与奖励都是政府的支持手段。细细分析，二者存在不同之处。专利补助是对参与专利申请或持有活动的人所给予的补贴，只要参与了专利申请，就可以获得补助。补助的重心放在专利活动的投入上。补助与业绩没有直接的关系，也不需要公示。因此，补助方式容易产生寻租现象。专利奖励是对表现和效果突出的人进行激励。奖励的重心放在专利活动的产出上。从目的上说，不仅要激励专利业绩突出的人，也要激励尚未作出优秀成绩的人。所以，奖励要给予所有人公示，让公众知晓政府的政策导向。

从目前看，有14个省份实施专利奖励制度，其中，黑龙江、浙江和西藏是既有专利资助又有专利奖励的3个省份。所以，从数量看，总体还是重视专利补助。另外，从补助方式看，按实际发生额补助的方式最为常见，随着专利数量的增加，财政负担将不断加重。定额补助简单易行，但合理标准是多少不易把握，过高会诱发投机行为，过低则难显激励效应。按最高标准下的实际发生额进行补助的方式比较合理，通过设定最高限额可以控制财政补贴规模，同时避免过高或过低带来的负面影响。可是，采用这种方式的省份并不多，只有陕西、吉林、上海、江苏和陕西等5个省份。

四、专利奖补政策的重心转移

1.由申请环节的补助转向授权和产业化环节的奖补

（1）专利授权的奖补

无论企业还是个人，如果从知识产权局获得专利授权，那才是实实在在的专利。实际上，对专利授权的奖补，除了授权费之外，仍有一部分是对当初提出专利申请时发生相关成本补助和奖励，只是要求必须真正获得专利才给予补助，或者对于优秀的专利进行奖励。重心后移的好处是由追求数量的增长转变为鼓励质量的提升，更能杜绝弄虚作假现象。

奖补的数额要根据财政承受能力决定。但是应该分类进行。例如，国内职务发明专利，在获得授权后，每件奖补5000元；非职务发明专利和个人发明专利，在获得授权后，每件分别奖补2500元；发明专利获得美国、日本和欧洲专利局授权后，每件奖补3万元。对实用新型专利，在获得授权后，每件分别奖补600万元；对外观设计专利，在获得授权后，每件分别奖补200万元。

（2）专利产业化的奖励

专利的应用是企业真正所关心的，也是新技术转化为利润的关键。目前，只有少数地方制定并实施相关的政策。如宁波保税区规定，发明专利授权当年销售达到500万元以上，给予销售额1%的奖励；实用新型专利授权当年销售达到1000万元以上，给予销售额0.5%的奖励，最高不超过20万元。宁波保税区的这个做法应该在更广的范围内得到推广。

根据专利权法的规定，专利权人要保持专利，需自授予专利权当年起六年内须向专利局或知识产权局缴纳年费。目前的年费标准是，发明专利有效期第7～9年，官费2000元/年；第10～12年，官费4000元/年；第13～15年，官费6000元/年。有的省区拥有的专利数量多，企业和个人的年费负担就非常高。如浙江省“十二五”期间，发明专利拥有量已接近9万件。仅绍兴市新昌县2016年共申请专利14356件，其中发明专利5689件。鉴于专利年费支出已成为企业创新的一个障碍，浙江省于2016年12月6日调整了专利补助政策。自2017年起至“十三五”末，由省级专利保护与管理专项资金对发明专利有效期6年以上的，第7～9年每年补助所缴年费的30%；发明专利有效期9年以上的，第10～15年每年补助所缴年费的50%。

表2  浙江省专利年费补助标准

资料来源：浙江省人民政府办公厅关于进一步减轻企业负担降低企业成本的若干意见（浙政办发〔2016〕152号）

有的地方政府对专利年费进行补助，这是值得讨论的一个问题。收取年费的目的是发挥杠杆效用。假如不需缴纳年费，没人会放弃专利。在需要缴纳年费的条件下，随着年限的推移，专利人的持有成本会越来越高，放弃的意愿也会日趋强烈，这样，其他人就可以使用专利方案，有利于技术共享。

但是，任何事物都是两面的。年费的存在会阻碍企业和个人持有专利，如果简单放弃，不仅不利于专利转化成利润，还可能发生当初搞研发导致的成本取法收回，也即发生了沉没成本。

在地方政府补助专利年费的条件下，发明人可以在专利权在期限届满前不终止，个人利益得到维护，有利于使专利转化成利润，促进产业转型升级，但是，由于发明人不愿意放弃专利，年费的杠杆作用受到影响。在这个过程中，发明人的个人利益和地方利益得到维护，但是，社会整体利益得不到维护。显然，地方政府对专利年费提供补助，是出于维护地方经济利益的考虑。

2.由专利数量的鼓励转向营造专利环境

就目前来说，仍有大量企业喜欢模仿而不愿研发。一方面，研发不仅需要大量的投入，而且失败的概率是比较高的，企业如果组织力量搞研发，万一失败了，企业主不可能让研发人员赔钱，更不能把他们开除；另一方面，就算研发成功了，其成果未必能转化成利润。因为竞争同行模仿得很快，甚至可以说是仿冒。前几年，绍兴中国轻纺城的一位老板说，如果他销售一种新型材料和工艺生产的布，只要今天傍晚有人买走手绢那么大的一块，第二天在市场上就会出现仿冒得差不多的布。模仿的实质是产生专利技术的替代技术，替代技术可以分享到专利技术的利润，又不会被指控侵权。不仅如此，模仿者通过反向研究，摸清专利技术的研究路径和方法，进而获得关键技术，其成本远低于最初的研发成本。

即便被专利权人发现有侵权之嫌，也不会带来多大的麻烦。因为侵权成本低、维权成本高是多年来普遍存在的一个现象。举例来说，打一个专利官司，从知识产权局到法院，原告律师要见5个法官或政府官员，费时耗力。一个手机外观设计的侵权官司要打2～3年，最后只判几万元。南京法院系统根据2009年12月20日至2015年10月19日立案并审结的知识产权民事侵权案计算，专利权案的诉讼费用均值为5683元。其中，公证费占12.62%，调查费占10.51%，律师费占75.36%。[4]

企业因担心侵权和创新失败等原因而缺乏创新动力。作为政府应该加大对企业知识产权的保护力度，营造公平竞争的市场环境。

有些地方已经设立专利维权补助资金。如宁波市鄞州区财政局早在2013年就规定，凡是在专利维权案件诉讼过程中，当事企业由于执行法律活动而产生的差旅费、检索和咨询费、律师费、诉讼费、资料费等费用，在诉讼完胜后，财政给予30%的费用补助。但每个单独案件最高补助不超过100万元。再如安徽省2016年8月15日也出台了专利维权的资助，对省内依法登记注册或具有安徽户籍（居住证）的人已经胜诉的专利维权案，在市（县）先行资助的基础上，省再予以资助，资助比例各为20%，资助额度国内维权分别不超过2万元，涉外维权分别不超过10万元。

参考文献：

〔1〕张钦红，骆建文．上海市专利资助政策对专利申请量的影响作用分析[J]．科学学研究，2009，27（5）．

〔2〕朱新力，张钗园.专利资助政策的困境与改革要略[J]．浙江大学大学学报（人文社会科学版），2012（9）．

〔3〕徐棣枫，邱奎霖.专利资助政策与专利制度运行：中国实践与反思[J]．河海大学学报(哲学社会科学版)，2014（9）.

〔4〕张杰，高德步，夏胤磊.专利能否促进中国经济增长——基于中国专利资助政策视角的一个解释[J].中国工业经济，2016（1）.

〔5〕郭俊华，杨晓颖.专利资助政策的评估及改进策略研究——以上海市为例[J].科学学研究，2010（1）.

〔6〕汤元成.专利制度的“副产物”——专利申请资助的工作模式浅析.//国家知识产权局条法司.专利法研究（2012）[M].知识产权出版社，2013.11.

〔7〕邓辉.政府购买专利制度初探[J].江西财经大学学报，2000（2）.