张沛文 杜妍冬/华东理工大学

 

内容提要：基本养老保险全国统筹是完善基本养老保险制度的重要途径。本文从基本养老保险制度的概念出发，分析了基本养老保险全国统筹的动力与阻力。研究认为基本养老保险进行全国统筹有利于增强制度的公平性和可持续性，同时有利于提高市场的公平和效率。全国统筹的最大阻力是中央和地方的利益博弈问题，建议通过渐进实现资金统筹、加大激励机制和观念转变，以及调整待遇确定方法减轻全国统筹阻力。

关键词：城镇职工  基本养老保险  基础养老金  全国统筹

 

2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》在第八章第六十五条中提到“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”这是首次以法律的形式确定了我国基本养老保险将实现全国统筹。2015年10月,人社部研究制定了职工基础养老金全国统筹方案的初稿。 而在2017党的“十九大”报告中再次提到要“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。2018年6月13日，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》。这一系列进程充分表明逐步推进基本养老保险全国统筹是完善和发展我国现行基本养老保险制度的必由之路，不仅体现了国家对实现基本养老保险基金全国统筹的重视，也引起了学者们的广泛关注。

一、相关文献综述

目前学界关于基本养老保险基金统筹层次的研究文献数量众多，从省级统筹转向全国统筹是其中一个重要方面。

从全国统筹的动力来看，郑秉文等（2012）认为如果实施全国水平的统筹层次，半数省份收不抵支的问题可以被养老保险制度“内在化”，从而不再需要财政补贴。郑功成（2008）则提到实现基本养老保险全国统筹是实现制度公平性与有效性的本质要求，有利于建立统一的劳动力市场和维护劳动者养老保险权益。贾洪波等（2015）通过模型测算得出“基础养老金由省级统筹过渡到全国统筹具有收入再分配效应，可以缩小不同群体间基本养老金待遇的差距，实现更公平的分配”的结论。杨晶（2018）则注重基本养老保险基金的保值增值问题，发现基金统筹层次过低削弱了养老保险基金投资营运的规模效应。

关于全国统筹的阻力，王敏（2018）认为我国基本养老保险全国统筹的障碍包括“基本养老保险制度障碍”、“财政与社保管理体制障碍”和“中央与地方、地区与地区之间利益格局调整障碍”三方面。夏杰长等（2016）关注到“区域经济差异比较大”、“地方事权与中央事权划分不清”和“缺少统一电子政务平台”三点。刘伟兵等（2018）则强调全国统筹过程中对高收入地区的福利损失问题。

纵观现有文献可以发现：虽然理论界对基本养老保险制度全国统筹的动力与阻力均有所研究，但基本都集中在某一个方面，缺少对阻力和动力的总体分析。即使偶有较为综合的论述，也主要为理论层面，缺少数据支撑和作用机制描述。

全面深入了解基本养老保险基金全国统筹过程中面临的动力阻力，将有利于设计一个兼具公平与效率的统筹方案，对加快提升统筹层次步伐、推动基本养老保险制度发展和实现效益最大化具有重要意义。本文通过利用近几年数据，深入分析提高统筹层次的动力和阻力，并简要提出相关建议。由于我国城镇职工基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，个人账户养老金为缴费确定的完全积累制，属于个人责任，便于随个人关系转移，所以下文主要讨论基本养老保险的统筹基金部分。

二、全国统筹的动力分析

基本养老保险全国统筹是指以在全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一运营管理、统一信息系统为主线，实现全国基本养老保险事业的统一协调发展。统一缴费率和统一计发标准是统一制度规定的重要内容。文章接下来将从全国统筹的定义出发，分析推进全国统筹的动力。

（一）统一缴费率的动力

1.促进起点公平

由社保基金当期收支平衡公式可以推算出，缴费率为替代率和制度赡养率的乘积，其中养老金替代率为劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，制度赡养率指的是参保的离退休人员人数占参保职工人数的比率。在我国各省制度替代率和制度赡养率差异较大的情况下，各地规定的缴费率也出现分化。下表为2018年我国31省规定的企业缴费率，值得注意的是由于部分省份内部城市规定的缴费率不同，如福建省厦门市缴费率为12%，辽宁省大连市为18%，为了方便比较， 表格中采用该省大部分地区缴费率。

表1   2018年31省（市、自治区）基本养老保险企业缴费率

数据来源：根据各省（市区）政府网站及网络整理。

 

表格数据显示，各地名义缴费率存在差异，这违背了起点公平原则，不利于各地区在公平的市场环境下进行竞争。基本养老保险全国统筹后，各地相同的缴费率将推动地区产业转型，建立公平市场，减少区域发展差距。

2.优化劳动力市场配置

不同地区企业缴费率的大小会影响当地企业对劳动力的需求，在这里笔者通过改进杨俊（2013）的模型，以图的方式直接说明全国统筹将会减少劳动力市场的扭曲。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图1  全国统筹后地区缴费率重新分配对社会总福利水平的影响

 

假设两个地区最初劳动力供求相同，引入企业缴纳社会统筹保险费后，企业对劳动力的需求均有所下降，但缴费率高的地区需求曲线下移更多，形成新的均衡点G，而缴费率低的地区新的均衡点为C。此时，总福利损失为 。全国统一缴费率后，两地劳动力需求重新归于一致，形成新的需求曲线为D3，福利损失转变为 。显然， < ，因此全国统筹将令社会总福利得以提高，实现劳动力市场的优化配置。

（二）统一计发标准的动力

1.缩小地区待遇差距

我国基础养老金计发公式为 ，其中W为全省上年度在岗职工月平均工资， 为职工工作第i年工资收入， 为该年职工所在地在岗职工平均水平， 即是本人平均缴费指数。从公式可以看出，基础养老金全国统筹后，上年度平均工资和平均缴费指数都将发生改变。以低收入地区为例，一方面在岗职工平均工资低于全国平均水平，因此当用全国平均工资代替上年度地区平均工资后，其领取的养老金待遇水平会随之上涨。另一方面，平均工资的提高又会减少低收入地区职工的平均缴费基数，从而使待遇下降。通过上述分析可知，职工养老金待遇能否上涨是两种因素的综合作用的结果。

考虑到职工个体工资存在差异，本文选用职工平均工资代表该地职工个体的工资情况。假定每个省份均存在一位以该省份平均工资作为缴费基数，缴费年限为15年的职工，测算可得2017年各省份基础养老金模拟水平如下表。

表2   2017年31省市模拟基础养老金水平表

数据来源：根据国家数据局网站测算。

 

通过表格可以看出除北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、西藏和青海八个省份外，其他省的模拟基础养老金均有所上升，全国统筹较省级统筹养老金待遇水平差距明显缩小。因此笔者认为全国统筹能够发挥区域间的再分配作用，实际上缩小了地区平均收入差距，旧福利经济学理论认为这种国民收入再分配可以提高国家的福利效应。更加公平的分配符合我国基础养老金互助共济的性质。

2.加快劳动力自由流动

基础养老金全国统筹意味着职工退休后在不同地区居住都将领取相同的养老保险待遇，这将从至少两方面发挥作用。首先，我国流动劳动者大多选择在经济发达地区工作而回原籍地养老，统筹层次提高后，他们将不必再考虑自己由于工作流动、多地参保而导致基础养老保险待遇降低的问题。其次，我国《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，个人账户基金全部转移，统筹账户基金转移12%，其推算核算过程非常复杂，全国统筹后基本养老保险关系“便携性”增加，减轻了转移难问题。以上将充分缓解劳动者流动顾虑，对建立合理劳动力流动市场有重要影响。

（三）统一调度使用资金的动力

弥补众多省份基本养老保险基金的当期缺口是推进统一调度使用资金的重要动力。目前，我国各省基本养老保险基金结余情况两级分化严重。2017年累积结余最多的广东省和亏空最多的黑龙江省基本养老保险累积结余极差高达14107.2亿元。同时，近几年，每年都有五分之一左右的省份出现当期收支缺口，剔除财政补贴后，此情况将会更加严重，2012年全国半数省份征缴收入低于待遇支出（郑秉文，2012）。这意味着一些省份可随意降低费率和提高待遇，而另一些一些省份在高费率情况下，依旧需要中央和地方的大量补贴，严重违背了基金互助共济的原则。入不敷出不仅让这些省份的基本养老保险可持续面临严峻考验，也给中央和地方财政带来了巨大压力。全国统筹后，通过基本养老保险基金横向调剂使用，基金缺口将得以弥补，调节地区财务失衡情况。除此之外，通过大数法则原理可以证明风险单位越多，抵御风险能力和风险分担力量越强，全国统筹能够减轻了一些省份因制度赡养率高导致的未来收支压力。基于国家层面，将有利于提高人们对于我国城镇职工基本养老保险基金的信心。

表3  2015年—2017年全国出现收支缺口的地区

数据来源：国家统计局网站。

 

（四）统一运营管理动力

基本养老保险基金统一管理的动力为发挥规模效应。2017年，全国社保基金累积结余43884.6万元。然而大量的基金积累却分散在各地方统筹单位，地方政府缺乏运营管理基金的意识和能力，大大降低了基本养老保险基金的规模效应。实现基本养老保险基金全国统筹后，养老保险基金将国家统一投资，有利于基金保值增值，提高其抗风险的能力，从而提高城镇职工基本养老保险的可持续性。而2017年《全国社会保障基金理事会社保基金年度报告》显示，在以全国社保基金为主的情况下，2017年社保基金投资收益率达9.68%，年均投资收益率8.44%，这充分表明了社会保险基金统一管理运营的可能性。

综合上述分析可以看出，基本养老保险全国统筹涉及基本养老保险基金征缴、发放、调剂和投资各个方面，在进一步完善了制度本身公平性和可持续性的同时，也能够提高市场的公平和效率。

三、全国统筹的阻力分析

基本养老保险全国统筹是一个复杂的过程，既需要平衡各方利益又需要完善基本制度，漫长的过程中必然产生不利于其发展的阻力。归纳来看，主要有以下几点：

首先，中央和地方之间的利益博弈以及地方和地方之间的利益冲突。根据前文的分析来看，基础养老金全国统筹会让保险基金从累计结余多的地区流向累计结余少的地区，由经济发达地区流向欠发达地区，二者重复度很高。对于流出省份来说，基本养老保险全国统筹对地方事权影响不多，但会令地方财权大大丧失，造成这些地区的财权和事权不对等，降低其发放福利的能力，减少其在劳动力市场上的优势，与其追求自身利益最大化的要求相违背，增强了他们反对和阻碍全国统筹的抵触情绪。对于基金流入的省份而言，如果出现过度依赖其他省份的资金转移和中央财政补贴的现象，则极易引发道德风险，进而会出现养老保险制度上的逆向选择（邓悦等，2018）。中央和地方财权与事权的协调是基础养老保险基金全国统筹的最大阻力。

其次，部分劳动者的福利损失问题。刘伟兵等（2018）通过测算认为全国统筹会降低高收入地区高收入者养老金待遇，更会影响高收入地区低收入劳动者退休后的正常生活。全国统筹由政府主导，其产生的制度转轨成本是否应损害部分劳动者利益是一个值得思考的问题。一部分人福利的上升导致另一群人福利的下降，不符合帕累托最优原则，会加剧目前高收入地区劳动者对于基本养老保险统筹全国统筹的抵触情绪，引起社会舆论，阻碍全国统筹进程。

再次是城镇职工基本养老保险覆盖面和缴费额缩小的可能性。一些学者认为，高收入地区劳动者为了避免前文所提到的福利损失，也许会选择不参加基本养老保险或者降低自身缴费基数，从而导致覆盖面和征缴总额减少。不过，“职工应参加基本养老保险”是我国《社会保险法》的规定，同时全国统筹也加大了对低收入地区职工参加养老保险的激励，所以笔者认为长期来看，此项制度阻力应该不大。

最后，包括建立信息统一系统在内的实施成本。一方面我国幅员辽阔，基本养老保险全国统筹加大了中央对地方社会保险经办机构直接控制的难度。另一方面我国现在养老保险体系还不够统一规范，相关事务牵涉地方各行政机构，又没有信息平台系统加以规范，内部结构矛盾同样会减缓全国统筹的步伐，与基本养老保险基金统筹不相适应。

四、全国统筹的实现路径分析

根据以上动力与阻力分析可以看出，基本养老保险全国统筹的动力主要在于长期总体福利的提高，基本养老保险全国统筹能够促进公平、制度可持续性以及市场的良好发展，而阻力主要是短期内对优势地区政府和劳动者利益的损害，其中动力远大于阻力。因此，如何尽量减少改革阻力，实现长期收益是需要考虑的重要问题。

1.渐进实现资金调剂统筹

推进基本养老保险全国统筹，首先值得关注的重要问题就是如何在全国范围内调度使用资金，这是中央和地方、地方和地方利益的直接冲突所在。养老保险资金统筹调剂使用在时间上应具有渐进性。2018年，养老保险基金中央调剂制度落地，某省上解额=（某省职工平均工资×90%）×某省份应参保人数×上解比例，作为养老保险基金全国调剂使用的重要一步，此次政策调整具有重要意义。之后中央可以通过合理利用中央调剂金，将中央调剂金作为“缓冲”，逐步地提高上解比例，最后实现将过往各省留存的养老保险基金纳入全国统筹框架中。

2.加大激励机制和观念转变

根据前文的分析，各级政府间的利益冲突是最大的阻力点所在。对此，中央政府不仅应有强制性措施也应采取激励机制，提升高收入地区和累积结余多地区参与基本养老保险基金全国统筹的主动性和积极性。具体来看，中央政府可以将推动基本养老保险全国统筹的程度加入地方政府绩效考核的标准之中，推动地方政府从增加累计结余和提高待遇标准转向加大全国统筹力度。

国家还应明确相关奖惩措施，努力转变地方政府对于基本养老保险全国统筹的认识，让地方政府充分了解到目前全国养老保险基金收支不平衡现状有着历史原因，与沿海和内地对外开放时间不同有关。发达地区在改革开放初期受到了政策、税收和财政方面的支持，经济发展迅速，良好的经济状况又吸引了众多年轻人才，降低了养老金抚养比，扩大了地区养老保险基金结余。因此，推动全国养老保险基金结余并不是发达地区的一种“牺牲”，而是具有合理性的，符合“先富带动后富”的设想。

3.调整待遇确定方法

直接采用全国平均工资标准作为待遇发放标准是实现全国统筹的最终目标。但在当前我国地区经济发展、工资水平和物价水平都有较大差距的情况下，过大的再分配力度会有损劳动者的参与积极性，也不符合部分民众的利益需求。与各地方政府都要承担统筹责任不同，如何处理高收入地区劳动者和低收入地区劳动者之间的矛盾要显得更为复杂和关键。对于兼顾公平和效率的待遇确定方法学界已有较多研究。比如，穆怀中等（2012）提出将全国、省级、市级差距纳入基础养老金全国统筹方案，闫琳琳等（2012）考虑了各地区价格指数对待遇根据物价进行修订，刘伟兵（2018）则设计了一个“基础养老金待遇+地方附加基础养老金待遇”的方案。总而言之，在设计待遇时要同时考虑到地区收入和物价的差异性，采用“老人老办法，新人新办法”，确定养老金能够保证劳动者的未来生活，更好实现养老保险的保障作用。

除此之外，关于建立信息系统等实施成本则为改革过程中不可避免的“阵痛”，应该尽早完善，以便减少时间成本。

 

参考文献：

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[2] 郑功成.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[J].理论前沿，2008,(18)：12—15.

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