王伟/辽宁大学

内容提要：政策性融资的高质量发展需要中国特色政策性融资学科理论的强大支撑，对政策性融资范畴的界定则是理论体系和学科建设的基础，也是理论研究的基石和起点。本文按照理论研究的逻辑顺序，在诠释政策一词含义的基础上，对政策性融资概念的内涵、基本特征和识别标准进行了理论分析和界定；从政策性融资组织体系和政策性融资业务体系两方面，分析了政策性融资的外延体系构成以及中国政策性融资体系发展概况；进而对繁荣和推进我国政策性融资理论研究的现实背景、实际意义和理论依据，以及当前和未来理论研究的重点内容进行了阐释和展望。

关键词：政策性融资  内涵与外延  理论框架  研究展望

政策性融资（Policy-based Financing）是政府与市场、财政与金融、公共性与市场性、无偿性与有偿性、政策性与商业性的巧妙结合体和有机统一体。改革开放以来中国政策性融资的发展实践，既是中国特色社会主义经济伟大实践的内容之一，也切实推动了我国经济的高速增长和社会进步并正在引领经济高质量发展。同时，政策性融资自身也正处于一个如何从理论和实践两个层面实现高质量发展的历史转折点和关键时刻。理论来源于实践，实践也需要理论的指导。目前，学术界对政策性融资的理论研究相对滞后、学术探讨不足，在一定程度上影响了政策性融资的高质量持续健康发展。对此，本文主要从政策性融资概念的内涵和外延界定、繁荣和推进政策性融资理论研究的展望等方面，对政策性融资理论体系的基本问题进行初步的基础性、前瞻性和框架性探究。

一、政策性融资的内涵及特征

关于政策性融资概念，如今还没有一个规范统一的完整认识和理论界定。所以，我们需要首先弄清楚究竟什么是政策性融资、如何识别政策性融资。

（一）对“政策”一词的理解

要科学界定政策性融资的内涵，应该先明确“政策”的特定含义，进而才能更好地厘清和解决政策性融资由谁主责、为谁服务、怎样服务的问题。按照《辞海》的解释，“政策”是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”政策性融资的“政策”，是政府为贯彻执行国家、执政党的既定路线和任务及其行动准则而制定的一系列具体政策。政策性融资则是由政府主导，充当经济与社会调节管理职能的政策工具，体现政府的政策意图，是为实现政府在一定历史时期和阶段的经济、社会、外交和政治等领域发展战略与政策目标而服务的。按照十八届三中全会有关政府和市场关系的重要精神，政府应该做市场做不到的事情，而不做市场能做到的事情。这种逻辑关系体现在政策性融资的服务方式上，则是政策性融资只做商业性融资做不到或不能主动做的政策性业务，而不做商业性融资能做到的一般市场性业务。

（二）政策性融资的含义及基本特征

科学而规范意义上的政策性融资，是指在一国政府的支持与鼓励下，以政府财政和国家信用为依托，由财政部门和金融机构及其他不同融资载体，在专门立法的规范与保障下，通过适度有限的市场化运作，直接或间接地为符合特定政策目标的特殊群体提供政策性贷款、保险和担保等多种政策性融资服务的公共融资制度安排。

根据政策性融资的内涵界定，政策性融资主要有以下基本特征：（1）政府背景。政策性融资形式尤其是政策性融资机构，由政府倡立和支持，是政府为了弥补市场缺陷、更好发挥政府职能作用的补“短板”举措，因而政策性融资具有比较浓厚的政府色彩，政策性融资也称为政府性融资，国外有的政策性融资机构直接就是政府机构。（2）财政援助。财政部门不仅为政策性融资提供财政资金、贴息、政策性亏损核补等，还为政策性融资机构拨付一定的资本金，为政策性融资机构发债融资便利提供强而有力的国家信用后盾。因而政策性融资享有种种显性、隐性的财政优惠待遇，政策性融资也称为财政投融资或政府投融资。（3）特定群体。政策性融资服务的对象明确而单一和专一，即专门服务符合特定政策目标的特殊群体，而非商业性融资所服务的盈利性强的优质客户群体。政策性融资是为了促进特殊目标群体的经济增长与社会进步，体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。（4）市场规则。政策性融资是一种有偿的信用活动，在微观业务运营中应该运用市场化运作的基本手段。同时，为了维护公平竞争的市场经济法则，享有国家信用等显性隐性的特殊背景和政策待遇的政策性融资，就不能主动参与市场竞争、与民争利。因而政策性融资强调的是适度有限的商业化运营手段。（5）专门立法。按照国际惯例，一般是先立法尔后成立政策性融资机构或立法与组建机构同步进行。因为政策性融资的专业性强，易于出现不公平市场竞争、设租寻租和不必要的行政干预。因而政策性融资立法是规范和保障政策性融资可持续健康发展的充要条件。

（三）政策性融资的识别标准

依据政策性融资的内涵特征，判别一项融资活动是否属于政策性融资，至少应该符合如下的基本标准：（1）享有国家主权信用待遇并充分体现公共性的政策性融资本质属性。这也是政策性融资机构明显区别于商业性融资机构的根本特征。（2）融资对象必须是不能或不易或无力从商业性融资机构获得资金的特殊群体。这既是“政策”一词在融资领域的具体体现和诠释，也是政策性（业务）与商业性（业务）的根本区别。（3）有专门的立法和独立的监管体制及考评指标体系。以区别于不同性质、不同对象的商业性融资及其依法监管。（4）不主动与商业性融资机构展开不公平市场竞争。维护公平竞争的市场经济法则和市场秩序。（5）适度有限的市场化运作与保障财务稳定及可持续发展的非主动竞争性盈利机制。政策性融资主要是通过充分发挥其先期介入、以小博大的四两拨千斤的诱导虹吸性功能开展业务活动。只要不是故意或主动与商业性融资机构争客户、争利，政策性融资无论是保本微利还是盈利多少，都是合理合法的。（6）有自动而稳定的政策扶持体系与利益补偿机制。包括政府拨付资本金、依法免税减税、债券信用担保、享受政府利差补贴、对部分不良债权或政策性亏损进行补偿等，形成资本实力与时俱进的机制。

另外，值得一提的是，低利率不应该成为识别政策性融资的明显标志或特殊标准。在当代市场化融资的趋势下，政策性融资也更多地体现为提供融资的可得性上，而不是大量的提供低息贷款，或者说，不能仅仅以利率的高低作为政策性融资的主要特征或衡量标准。同时，这也有利于更有效地处理政府和市场的关系，尽量减少对政策性融资的诟病，减少对市场在资源配置中发挥决定性作用的负面影响。

二、政策性融资的外延及体系构成

政策性融资作为一种制度安排，需要有一定的制度载体，表现为由政策性融资机构体系和政策性融资业务体系两部分所构成的政策性融资体系。所以，从政策性融资的外延来看，政策性融资不仅主要是指政策性融资机构，而且还包括一切规范意义上的政策性贷款，以及一切带有特定政策性意向的存款（如住房储蓄、社会保障保险存款）、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、农业保险、公益信托、基金、利息补贴、债权重组、外汇储备投资、资产管理、PPP等一系列特殊性资金融通行为活动的总称。

（一）政策性融资组织体系

政策性融资组织体系，也称为政策性融资机构体系、政策性金融机构体系。政策性融资机构是政策性融资制度的主要承载体，也是我们通常意义上所说的政策性融资或者狭义的政策性融资。所谓政策性融资机构，系指那些多由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的，不以营利为目标，专门为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内，直接或间接地从事某种特殊公共融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的特殊公共融资机构。政策性融资机构主要由政府或政府机构发起或出资组建，包括作为政策性融资机构体系主体的不同类型的政策性银行，如产业开发银行、进出口银行、农业发展银行、中小企业银行、住房银行、地区开发银行、科技开发银行、就业扶助贷款银行等，以及政策性非银行融资机构，如政策性农业保险公司、出口信用保险公司、存款保险公司、中小企业信用担保公司、政策性投资公司等。在国外，更多地是把政策性融资机构称为政府金融中介、专业银行、财政投融资机构等。

目前，我国政策性融资组织体系，按活动空间范围，可以划分为全国性政策性融资机构和地方性政策性融资机构两大类。其中，全国性政策性融资机构主要有“三行三保”，即中国农业发展银行、中国进出口银行和国家开发银行[1]等三家政策性银行，以及中国出口信用保险公司、国家农业信贷担保联盟有限责任公司和国家融资担保基金有限责任公司等三家政策性非银行融资机构。（1）中国农业发展银行。1994年11月8日由国家出资设立。农发行依托国家信用，履行政策性职能，服务经济社会发展的重点领域和薄弱环节。主要服务维护国家粮食安全、脱贫攻坚、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化、改善农村基础设施建设等领域，在农村金融体系中发挥主体和骨干作用。（2）中国进出口银行。1994年7月1日由国家出资设立。进出口银行依托国家信用，履行政策性职能，紧紧围绕国家战略，充分发挥政策性金融机构在支持国民经济发展方面的重要作用，重点支持外经贸发展、对外开放、国际合作、“走出去”等领域。（3）国家开发银行。1994 年3月17日由国家出资设立。主要是贯彻落实国家经济金融方针政策，充分运用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的开发性金融功能，发挥中长期投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度，促进经济社会持续健康发展。（4）中国出口信用保险公司。2001年12月18日由国家出资设立。主要任务是积极配合国家外交、外经贸、产业、财政和金融等政策，通过政策性出口信用保险手段，支持货物、技术和服务等出口，特别是高科技、附加值大的机电产品等资本性货物出口，支持中国企业向海外投资，为企业开拓海外市场提供收汇风险保障。（5）国家农业信贷担保联盟有限责任公司。是经国务院批准，由财政部会同原农业部、银监会于2016年5月6日组建的国家层面政策性担保机构。公司不以盈利为目的，在坚持自身信用和可持续发展基础上，实行政策性主导、专业化管理、市场化运作。旨在更好发挥担保的经济助推器功能和财政资金的四两拨千斤作用，将更多金融活水引入农业农村发展领域。（6）国家融资担保基金有限责任公司。成立于2018年7月26日，财政部为该公司第一大股东，持股45.39%。公司以缓解小微企业、“三农”和创业创新企业融资难、融资贵为目标，按照“政策性导向、市场化运作”的运行模式，带动各方资金扶持小微企业、“三农”和创业创新。

地方性政策性融资机构主要包括省市建立的政策性担保机构、地方政府融资平台等。1995年前后，一些省市陆续建立专门的信用担保机构，此后，以中小企业信用担保为契机，各地政策性担保行业开始迅速发展。目前全国已有30多个省、自治区、直辖市组建了几千家城市中小企业信用担保机构，大部分省、自治区、直辖市还组建了省级中小企业信用再担保机构，为中小企业融资提供担保支持，缓解中小企业融资难融资贵的问题。地方政府融资平台也具有政策性融资的功能，是伴随着我国投融资体制改革的深入、政府职能的转变而出现并发展的。1994-1997年，各地政府从经营城市的角度出发，开始搭建融资平台满足市政建设融资需求。目前地方政府融资平台的数目已高达1万多家，这些融资平台的主要目的是为地方经济建设或社会发展筹集资金，筹资的主要形式是银行贷款，这些信贷资金约50%以上投向了公路和市政基础设施领域。地方政府融资平台在发挥其强大融资功能和积极作用的同时，它所带来的财政风险和金融风险也引起了各界的担忧，2011年以后，数目众多的地方政府融资平台进入以清理整顿为主调的发展阶段。

（二）政策性融资业务体系

政策性融资业务概念，是指有政策性资金支持的融资业务与行为。政策性融资业务体系，是指由政策性融资机构与其他部门、组织、机构或个人等不同的政策性融资制度承载体，在一定时期和阶段对特定领域的特殊对象群体，通过承担社会责任，采取多种方式专营、兼营、代理和从事的各种形式公共融资业务活动的总和。政策性融资业务体系体现了广义上的政策性融资概念，政策性融资业务既包括政策性融资机构所执行的业务活动，也包括由其他机构或相关政策搭配所执行的业务活动。在发达国家，更普遍的方式是通过政策性融资机构与商业性融资机构的合作，以共担风险的方式展开。利率贴补、担保、引导性资金资助以及其他一些政策性支持方式，都可能促成商业性融资机构和社会资本承接政策性融资业务。所以，不仅政策性融资的实施主体表现为一种多元化形态，而且政策性融资的业务形式、种类和内容也呈现一种多样化的态势，随着融资产品的不断创新，还会层出不穷。其中，典型的政策性融资业务形式有政策性贷款、政策性担保、政策性贴息、专项引导基金、招投标融资、PPP融资、政策性投资、政策性保险、公益信托等。国外也往往把这些特殊融资政策称为“特政”，把这种政策性贷款简称为“特贷”。

我国除了上述政策性融资机构外，在不同历史时期和发展阶段，还存在着不同形式、不同种类的政策性融资业务和与此相关的财政金融方针政策及规定等，这些也都属于政策性融资制度范畴和政策性融资体系的内容。

现阶段，我国各级政府设立了多种类型的专项引导基金，开展了PPP概念下的BOT、BT、TOT等特许经营权融资及其他政策性融资活动。其中，政府引导基金等创新型预算支出也带有一定程度的财政杠杆效应和诱导作用，发挥着政策性融资的功能作用。例如，财政部、国家发展改革委以及国家开发投资公司等社会出资人共同发起设立的国家新兴产业创业投资引导基金，财政部作为第一大出资人联合其他出资人共同设立的国家中小企业发展基金，由财政部牵头设立的中国农垦产业发展基金，以及上海市等地方财政设立的科技信贷风险补偿专项基金等。这些创新型预算支出项目和方式通常是面向农业、高新技术企业、中小企业、住房等领域，对于加强政府与商业性融资机构的合作，引导和支持商业性融资机构从事政策性融资活动起到了积极的作用。作为政策性融资面向公共服务领域的政府和社会资本合作（PPP）模式，在稳增长、促改革、惠民生以及补齐基础设施短板和推动经济高质量发展等方面发挥了积极作用，我国已成为全球最大的PPP市场。据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库信息显示，截至2019年1月31日，全国共有入库项目8787个，入库项目金额达到13.28万亿元。但是，近年来PPP融资也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围、规模过大等问题。为了切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展，以及基于市场决定资源配置的原则性要求，财政部日前发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）。

现阶段，我国政策性融资业务体系需要重点涉及和发展的领域，包括“三农”领域、经济结构转型领域、进出口领域、中小企业领域、区域经济发展领域、住房保障领域和重大自然灾害重建融资领域等（孟艳，2013）。对于“三农”领域、进出口领域以及区域经济发展领域，可以主要采取政策性贷款的方式，而在这些领域的某些特殊业务，可以分别采取政策性担保、政策性贴息、政策性保险等作为辅助性政策资金支持方式。对于中小企业融资领域，政策性贴息、政策性担保、风险投资基金以及招投标方式等政策性融资方式应该承担主要责任，在某些业务开展上也可以使用一定的政策性贷款业务，使政策性资金对中小企业的资金支持更为直接。对于经济结构转型领域，最为直接有效的是政策性贷款，但其资金供给总量不足，因此，为了更有效地使用政策性资金，这一领域的资金支持可以使用政策性贴息、政策性担保、政策性投资等资金支持方式，对某些业务也可以通过招投标方式进行。对于重大自然灾害重建领域，政策性保险是一种主要融资方式，但也可以辅之必要的政策性贴息、专项引导基金等资金支持方式。

三、政策性融资研究展望

中国改革开放以来尤其是新时代政策性融资高质量发展实践倒逼和呼唤政策性融资学科理论体系的创新性研究，而且政策性融资的提出，也是从财政视角协调政策性金融和开发性金融学术争端并实现其兼容并蓄理论创新的突破口。目前，尽管在本领域已经出现了政策性金融和开发性金融两大学术阵营及理论派别，但两者并非水火不相容，可以也应该相互融合、取长补短、兼容并蓄。事实上，政策性金融理论和开发性金融理论，两者在关注国计民生和服务国家发展战略的理念宗旨、存在和发展的理论基础及功能作用、国家信用与政府背景、市场化运作的手段方式等许多方面异曲同工、殊途同归，也难免有许多学者将二者等同看待^[2]。从迄今为止国内外有关政策性金融和开发性金融的文献来看，在诸多理论及认识方面也几乎是同出一辙，有诸多相似之处。两者根本的区别主要在于是否需要财政援助、业务范围是否专一的公共性、是否公平公正参与市场竞争等。

我们过去经常提“理论联系实际”，但很少想到实际也要联系理论。繁荣和推进我国政策性融资理论研究的当务之急，是需要采用跨学科研究方法，在充分发掘、整理和总结中国特色政策性融资实践经验的基础上，科学认识政策性融资这一客观规律和历史规律，并提升到一般理论的高度进行抽象、概括和深入系统的研究，目标是构建中国特色政策性融资学，提升中国政策性融资的学术自信和话语权；同时，还要比较研究和借鉴国外有关政策性融资的经验做法，探讨如何建立健全具有中国特色的政策性融资体制机制，推动政策性融资高质量发展。

现阶段，政策性融资理论研究的具体内容也很多，如政策性融资学科理论体系框架，政策性融资与相关理论范畴的区别，政策性融资的理论基础、特有功能和作用机制，政策性融资的国家建设与非市场治理机制，政策性融资立法框架，政策性融资机构绩效考评指标体系和计分模型，政策性融资的标准化、差别化监管制度，国外政策性融资学术思想与最新政策动向等。

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