沈毅/中共大连市委党校
内容提要：推进体制机制改革创新是辽宁自贸试验区建设的重点任务。大连片区作为辽宁自贸试验区的最大片区，拥有国家级新区、国家级开发区、综合保税区、跨境电商综合试验区、开放型经济新体制综合试点试验区等多重政策叠加的体制机制改革优势。推进大连片区体制机制改革要解决好管理体制、“放管服”改革、沪连对口合作、联动发展、激励容错机制及考核体系、金融财税制度创新等关键问题。抓紧建立市场导向创新试错机制，围绕人的需求加快生产升级，打造自主决策的公平营商环境，建设引才留才用才一体化人才生态。
关键词：自贸试验区 大连片区 体制机制
建设自贸试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措。
一、大连片区体制机制改革进展及目标取向
体制机制问题是自贸试验区建设最关键的问题，也是改革试验必须突破的核心内容。大连片区集中在大连开发区和大连保税区两个区域，具有前期改革开放的实践基础，在率先形成市场取向的体制机制改革创新等方面有比较优势。
（一）改革进展
1.基本情况
2.管理体制创新
组织架构和人员配置是自贸试验区管理体制的关键要素，只有这些问题理顺了，才能发挥自贸试验区的巨大改革牵引示范功能。大连片区的管理体制建设经历了不同的发展阶段。第一阶段是前期申报阶段，主要依靠申办工作领导小组牵头运行，组织了市委、市外经贸局、保税区等精干力量开展申报前期工作。第二阶段是获批至挂牌基础工作阶段。2017年8月，辽宁自贸试验区获批，随即启动了管理操作工作，主要采用领导小组模式，提高工作效率和协作水平。在前期申办工作领导小组基础上，建立了片区建设工作领导小组、八大专题工作推进组、领导小组办公室等组织机构，并于挂牌前一个月组织调训40多个涉及自贸试验区建设部门干部，集中在大连市委党校培训，分两批赴上海自贸试验区学习经验。第三阶段是正式挂牌运行阶段。挂牌后建立了片区党工委和管委会，并学习上海自贸试验区管理经验，实行片区管委会与金普新区管委会合署办公管理模式。在实际运行中，形成“市自贸办+金普新区自贸办+多部门联动”管理体制。
3.关键制度改革
（1）营商环境改革。大力推动“放管服”改革，建成并投入使用自贸试验区综合服务大厅，探索实行国际贸易、政务服务准入、外国人证件业务三个领域“单一窗口”，复制推广上海自贸试验区窗口无否决权“OK”服务举措，建立企业注册微信核名制度，研发智能出口退税综合服务平台，开展行政审批“容缺受理”、“告知承诺制”、“区域评估评审”等改革，设立最高600万元人才个人创业扶持资金，成立自贸试验区法院审判庭和知识产权仲裁院等关键性举措。
（2）投资管理改革。外商投资企业实施准入前国民待遇加负面清单管理，外商投资项目和外商投资企业设立及变更实行备案制管理。推进行政审批标准化改革，出台鼓励投资28条创新政策。推行“政银合作”，“26证合一、一照
（3）贸易便利改革。加快建设国际贸易“单一窗口”2.0版，包含了货物申报、运输工具申报、资质许可、综合查询等9大领域的相关业务信息化服务功能，与海关、检验检疫、海事等口岸部门的“无缝对接”，实现“提前申报、无纸化报关、货到自动验放”便利化贸易管理。深入推进“三互”大通关建设，建立网络报关报检即审即放“秒通关”模式。创新形成保税混矿、进境粮食全流程监管、服务贸易在线退税等制度。用足用活“分送集报”、“自行运输”等创新监管制度，提升货物流转速度，减少申报次数和缩短通关时间。
（4）深化金融开放。完善自贸试验区金融服务体系，优化金融市场准入流程，支持金融机构服务自贸试验区建设。人民银行出台支持自贸试验区建设的金融创新计划，推出跨境电子商务贸易融资便利化措施。全国首创“自贸金融在线服务平台”，将原来至少7日完成的业务实现当日办结。多家商业银行推出新的跨境金融产品，建立了企业“走出去”金融业务平台，帮助企业申请低成本境外资金。与大连商品交易所签订战略合作协议，开展铁矿石期货交易国际化、黄大豆2号期货保税交割、金融技术服务创新等金融创新工作。
（二）目标取向
按照《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》，战略定位是“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，加快市场取向体制机制改革、积极推动结构调整，努力将自贸试验区建设成为提升东北老公也基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。”结合新时代开放战略以及区域发展实际，大连片区承担更为紧迫的改革使命。
1.率先突破东北振兴体制机制障碍。体制机制问题是制约东北振兴的深层次矛盾，主要表现为市场机制不健全和市场活力不足。大连片区所在地是大连“神州第一开发区”和海关特殊监管区，具有推进市场取向体制机制改革，率先突破东北传统经济运行模式的改革基因和政策优势，在自贸试验区建设中要主动扮演破除体制机制障碍的冲锋队角色，把市场化改革作为主要取向，从培育市场意识、营造市场环境、强化市场力量、优化市场配置等入手推进改革创新。
2.做大连“两先区”建设引领者。大连建设“产业结构优化先导区和经济社会发展先行区”是习近平总书记对大连的改革要求和发展期望。“两先区”不仅是辽宁沿海经济带的区域发展战略，更是高质量发展区域格局中的国家战略，要发挥大连在东北地区、东北亚中的先导先行示范作用。自贸试验区大连片区要在改革创新中，率先做好产业转型升级、经济社会协调发展工作，积累改革经验，积极推广复制，为大连及辽宁沿海经济带提供引领示范。
3.为申办创建自由贸易港奠定基础。党的十九大提出“赋予自贸试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”，为大连升级自贸试验区建设和申办创建自由贸易港提供了新的政策空间。2018年8月，辽宁出台《辽宁“一带一路”综合试验区建设总体方案》，明确提出“探索创建‘大连自由贸易港’”的重点试验任务。建设自由贸易港是要比自贸试验区更加开放、更高层次的改革。根据国际典型自由贸易港建设经验，自由贸易港的建设是需要基础条件保证和稳步推进的。在申办创建自由贸易港目标驱动下，自贸试验区大连片区改革标准要更高一些、建设水平要更国际化一些。
4.打造国际化营商环境。营商环境改革是破除东北老工业基地体制机制障碍、推进振兴发展的重要切入点。
二、大连片区体制机制改革若干关键问题分析
大连片区还存在较大的改革创新空间，主要问题是：片区改革示范作用还未充分释放，有效的管理体制和部门协调机制尚未成型，产业发展精准招商引资存在一定困难，海关特殊监管区土地利用效率不高，开发区块和保税区块有效衔接不够，和其他重大改革平台联动不充分，金融财税政策创新不够等。这些问题，一部分是刚起步原因所致，另外很大程度上是一些关键问题还未厘清。
（一）行政管理体制问题
大连片区管理体制主要借鉴上海模式，建立了片区管委会与金普新区合署办公管理体制。采取这种管理体制主要考虑的是：便于在更大区域、更大范围内推广复制改革经验的需要，以及发挥自贸试验区、国家级新区、自主创新示范区等多个重大开发开放平台联动改革优势。但是，大连片区现行的管理体制不够健全，没有一步改革到位，一些管理职能没有理顺，效率不高，权责不清，力度不大。在实际管理运行中，还是采取领导小组统筹管理模式，而不是管委会运作模式。主要依靠自贸办作为综合协调机构牵头推进改革，在自贸办区内部设综合协调处、政策研究处等部门。片区管委会合署办公管理体制没有做实，片区管委会内设机构、职能及人员尚未配备。此外，大连片区中的开发区区块和保税区区块实行分散管理，导致相互之间的政策衔接和有序分工不足，“各干各的”、“相互竞争”，没有形成改革互补合力。造成管理体制改革不彻底的原因是十分复杂的，其中有很多是历史遗留问题，例如保税区、开发区等产业园区管理体制本身就不够顺畅，国家级新区金普新区机构改革任务还未完成，园区管委会与街道职能没能合理分开等。需要明确的是，现行仅靠自贸办综合协调的管理体制不利于顶层设计和统一改革决策，也难以发挥合署办公的管理体制优势，需要沿着管委会及合署办公模式改革到底，把片区管委会做实，利用这次机构改革和园区改革契机，彻底解决历史遗留问题，打造集中统一、高效便捷、协同推进的管委会合署管理体制。
（二）“放管服”改革问题
深入推进“放管服”改革是自贸试验区建设的重要抓手和关键保障。大连片区建设应高度重视“放管服”工作，将改革目标定的高一些，区别一般普通区域，按照“特殊区域特殊办”原则，率先打造出与国际最高服务效率对标的一流政务服务环境。现在的问题是大连片区的“放管服”改革未能体现出应有的改革魄力和改革勇气，一些对自贸区充满期待的重大改革进展缓慢；改革个性化特征不够鲜明，特色不突出；对其他区域改革示范带动作用不强；创新改革的能力不足，复制的多，自主创造的少等。应当抢抓机遇，在大连片区大胆试验，集中精力抓好几项重点工作，最短时间内释放片区改革信号，增强企业群众的改革预期。一是率先在自贸试验区、金普新区实行全面市场准入负面清单管理，直接对标上海自贸试验区负面清单事项，放开外资、内资市场准入限制，打造东北地区最宽松市场准入环境。二是快速打通政务信息“孤岛”，建立自贸区大数据全网管理模式，构建以信用为基础的事中事后监管平台。三是加快形成“马上办、马上改”雷厉风行的政务服务工作形象和工作作风，借鉴外地成熟经验，尽快把“最多跑一次”、“中介超市”、“首问负责”、“容缺受理”、“窗口无否决权OK服务”、“政策兑现窗口”等好做法复制推广。大连片区的“放管服”改革要体现“快节奏”特点，有计划地不断推出新举措，巩固投资预期，当然在快速改革中要保证质量和科学性。
（三）对口合作对标先进问题
上海市与大连市对口合作是促进东北老工业基地振兴的国家战略之一，其中深化沪连自贸试验区建设合作是关键内容。上海是第一批、也是最成熟的自贸试验区，与上海对口合作有利于加快复制上海自贸试验区建设经验，激发大连片区建设的先发优势。在自贸试验区对口合作中要坚持全面科学对标方法，明确发展共性和差异，注重对标学习有效性，解决好“水土不服”问题。从共性上看，上海的政府主导转型发展模式以及国有经济比重较大的特点，与大连条件禀赋较为相近。上海政府在推进自身改革、引导地区转型升级、依托国有经济承接改革职能等方法值得借鉴。大连要学习上海渐进改革策略，善于用地区特点营造转型优势。从差异上看，上海自贸试验区战略定位和发展程度与大连不一样。上海各自贸试验片区是在发达经济基础上，对接国际高标准规则进行的制度创新改革试验。而大连片区很多范围是待开发区域，需要补上产业发展短板，推进招商引资工作，在推广复制上海制度创新经验的同时，还要学习解决产业发展经验和问题。沪连自贸试验区对口合作是双向互动的过程，除了交流共享改革创新经验之外，还可以就各自产业优势深入合作，特别是在制造业、金融、航运物流、科技研发、服务业开放等领域开展项目合作。
（四）联动发展机制问题
自贸试验区内部不同片区之间联动以及与其他重大改革试验区联动，有助于发挥协同创新作用，用足用活改革政策空间，推进实现改革效应最大化。一是要促进大连、沈阳、营口三个片区联动发展。引导不同片区发挥各自的比较优势和互相促进功能，避免出现攀比招商引资、争夺项目资源的不良竞争，围绕各自区位禀赋及产业基础，明确不同的产业定位和改革使命，适当突出片区差异化属性，有序开展片区产业合作，推进改革联动发展。二是要促进大连片区内部不同区块间联动发展。大连片区内有保税区、出口加工区、保税港区三个海关特殊监管区和小窑湾、双D港等非海关特殊监管区，代表着不同的发展基础和发展使命。对于保税区、出口加工区、保税港区而言，具有保税贸易、仓储物流、海铁联运等基础优势，主要是推进存量改革，在保税物流、货物贸易基础上推进制度创新、打造升级版，重点推进贸易便利化和事中事后监管体制改革。对于小窑湾、双D港而言，承担着招商引资产业发展的任务，主要是推进增量改革，以服务市场需求、企业需求为导向，打造法治化国际化便利化营商环境，建立高标准市场机制和推进投资自由化改革，成为产业发展市场化运作机制的高地，探索出市场取向壮大特色新型产业集聚发展的新路子。三是促进大连片区与国家自主创新示范区、金普新区、跨境电商综合试验区、构建开放型经济新体制综合试点试验区等联动。联动的关键在于用足改革试验空间的政策，最大限度叠加释放改革红利。
（五）激励容错机制与考核体系问题
自贸试验区的发展建设要突出改革取向以及高质量发展方向，树立“改革是最大政绩”、“高质量发展是最大任务”新型政绩观，建立有利于创新创造的激励容错机制，完善考核体系指挥棒，引导广大干部把精力投入到实现高质量发展的改革创新实践中。一是突出科学选人用人的激励作用。对于各级干部来说，选人用人是最直接的激励和示范，把想干事、能干事、干成事的干部快速用起来，大力选拔优秀青年干部和专业化高素质各类人才到自贸试验区建设第一线历练成长，给平台给机会给舞台。二是围绕“三个区分开来”建立容错纠错机制。为担当者担当，细化容错纠错制度，增强干部改革创新信心和决心，稳定改革预期。三是建立高质量发展导向的新型考核体系。不再简单以GDP增长率论英雄，注重评价考核“四新”经济、市场主体数量、营商环境、人才数量、跨境贸易、通关效率、市场准入、生态效益、科技创新、安全生产等评价指标。
（六）金融财税政策创新问题
从实践上看，各地自贸试验区金融政策创新自由裁量空间并不大，考虑到金融流通的广泛性及防控金融领域系统性风险的压力，金融业对外开放需要在全国层面审慎推进。与其他自贸试验区相比，上海自贸试验区金融开放被赋予重任，承担更大“压力测试”的任务，逐步形成自贸试验区金融领域创新高地。大连片区可以依托沪连合作机制和大商所等独特优势，积极融入上海自贸试验区金融创新体系，争取与上海同步推出、第一时间复制推广金融创新制度。自贸试验区财政税收特色政策创新大体分为以下几类：一是国家层面对地方自贸试验区放权改革或实施的特殊区域优惠政策。例如，深圳前海、广东横琴、福建平潭“对区域内鼓励类产业企业减按15%征收企业所得税”；粤港澳大湾区“广东省、深圳市按内地与香港个人所得税税负差额，对在大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税”等，目前这些政策不适用于自贸试验区内其他区域。大连片区可以依托计划单列市、申报自由港、探索建立中日韩国际合作示范区、创建东北亚海洋中心城市等特色优势机遇，争取国家财税政策倾斜比照执行。二是地方政府实施的自贸试验区专项政策。例如对进出口贸易企业减免退税、融资租赁企业补贴、特殊特色产业扶持（如航空维修业、智能制造等）、“一带一路”班列扶持、落户奖励政策等，这些政策在各地自贸试验区开放复制推广条件下逐步趋同。三是地方政府财税领域营商环境改革政策。例如，深圳前海片区提出“着力打造最佳税收营商环境”， 推出征管信息化、纳服一体化等创新制度成果，在前海e站通（政务大厅）设置了“一窗通办”窗口，通办税务登记、实名认证、电子税务局、纳税辅导等多项税收业务，通过“税银合作”启动“电子税务局走进银行”项目等。大连片区内部改革的重点应该放在金融财税营商环境上，借鉴深圳前海做法，大力推进财税金融领域“放管服”改革，用一流的服务凝聚一流的企业和一流的人才。
三、推进大连片区体制机制改革创新的建议
除了厘清和做好上述体制机制改革关键问题，还需要围绕市场取向体制机制改革核心功能定位，做好大连片区基础性改革工作。
（一）建立市场导向的创新试错机制
创新试错是市场活力的基础，是依靠大数法则完成识别市场需求、校对生产供给最重要的市场机制之一。鼓励创新试错要重点做好以下工作：一是大幅放宽市场准入。率先在大连片区实施市场准入负面清单制度，为企业创新试错提供宽容审慎审批监管服务，抓紧完成事业单位改革、园区改革和机构改革，为做实自贸试验区合署管委会管理模式奠定基础。二是大力发展民营经济和小微经济。将民营经济占比、市场主体数量、民营经济竞争力等指标纳入自贸试验区季度年度统计运行指标体系，开展不同自贸试验区横向比较研究，推动各级干部从重视“大项目”向重视“中小微”转变，对中小微企业和民营经济开展定向降成本举措，力争“大项目顶天立地，中小微企业铺天盖地”，为提升创新试错成功率储备大数法则数量基础。三是营造“鼓励创新、崇尚创业、宽容失败”的市场创新环境。加强知识产权保护，借鉴青岛经验，在大连片区率先开展科技型中小微企业专利权质押贷款资助，依托国家自主创新示范区政策优势，集聚大批量中小微科技型高成长性企业。学习四川“国家系统推进全面创新改革试验区域”典型经验，在科研院所、高校开展职务科技成果权属混合所有制试点，明确科技人员与所属单位是科技成果权属的共同所有人，激发科研成果本地转化活力。鼓励发展生产性服务业，围绕企业生命周期提供管理咨询服务，逐步放开外商投资服务业，鼓励各类资本在自贸区发展教育、医疗卫生、养老服务、科技服务、文化艺术领域投资。
（二）围绕人的需求加快生产升级
人的需求是创新的原动力，也是推进创新的核心依据。一是依靠大众创新来丰富生产供给。在这方面可以借鉴美国经验。美国很多重大创新都源自“车库”，富有创业精神的美国人善于从“改善人的生活”角度提出多种多样创新需求，然后通过健全的工业体系市场轻松获得研发材料，在某些细节领域进行“小微式”创新创造。美国有健全的产权保护制度、工业品配置网络和风险投资基金，帮助这些“小微式”创新创造转化为大产业。苹果公司的发展壮大就是这样的例子。千千万万的“小微式”创新构成创新大供给体系。二是推进传统项目向产业高端升级。大连片区的石油化工、装备制造、汽车及零部件等为代表的传统优势项目，正面临产品需求市场萎缩的时代变革，已不同程度地出现了产能相对过剩，进入“龙头企业通吃”的零和博弈阶段。要抓紧推进传统项目企业产品研发升级换代，启动传统项目龙头培育工程，围绕客户需求和产品用途，发展定制化、柔性化生产，建立“售前-售中-售后”一体化服务体系，打造同行业标杆式高精尖企业品牌。三是适应消费需求变化抢抓新型供给。随着社会主要矛盾变化，人民群众消费需求呈现多层次、个性化、体验式等新特征，对安全环保、便利快捷、文化价值、精神享受需求扩张，要抓住机遇培育新动能，重点发展新能源、新材料、新技术、新业态，在绿色农业、生物医药、海洋科技、人工智能、洁净能源、大数据科技、现代服务等未来型先导型产业进行产业链式精准布局，促进园区规模化生产。将大连片区打造成承接国际一流会展、运动项目、动漫设计、文化交流、国际商品DIG展示、职业培训等国际化特色产业集聚区。
（三）打造自主决策的公平营商环境
自贸试验区营商环境的通行要求是做到国际化，联系大连片区发展实际，还要结合贯彻《外商投资法》的契机，着力破除“投资不过山海关、人才孔雀东南飞、招商引资JQK”等普遍关注的营商环境问题，更加突出营商环境“法治化”目标，引导辽宁自贸试验区和整个东北地区崇尚法治思维，习惯法治方式，遵守契约精神。一是引导企业建立现代企业制度。加快推进国有企业“管资本”改革，把生产经营管理权更多放给职业经理人和经营管理层，增强国有企业市场环境决策能力和应变调整能力，完善企业管理重大决策程序，鼓励一线工人代表参与企业管理决策。现在大连片区有很多民营企业正在进入“企二代”和接班传承阶段，要抓住变革时机，引导民营企业建立现代化公司治理机制，借助培训、行业协会等力量，帮助民营企业管理转型，探索实行专业化团队管理，理顺组织管理关系，摆脱过度依赖创始人的传统决策机制，同时还要自觉降低民营企业对政府资源依赖度，增强企业市场竞争的自主能力。二是开展民营经济筑基工程。夯实民营经济发展基础，壮大民营经济规模，提升民营经济竞争力。引导同行业民营经济抱团合作发展，充分发挥行业协会等组织作用，加大民营企业合作，积极开展项目洽谈、集体招商引才、共享研发攻关、融资担保、政企对话会等活动。政府设立年度民营企业奖励计划，重点鼓励支持创业型、创新型、高成长型民营企业。三是用改革行动改善营商环境形象。“投资不过山海关”主要是产业结构问题，现有产业投资周期长、沉没成本高、回报率低等问题导致外来投资信心不足，破解这个问题关键在于调整产业结构和发展新动能新产业，为投资人创造新的赚钱行业和领域。“人才孔雀东南飞”主要是人才生态环境不好，难以吸引和留住人才。“招商引资JQK”主要是政务诚信问题，解决这个问题可以借鉴广州开发区经验，在自贸区服务大厅新设“政策兑现窗口”，专门专人负责兑现招商引资政策和后续问题。
（四）建设引才留才用才一体化人才生态
人是社会需求的主体，也是市场供给的主体。自贸试验区建设必须集聚使用大量优秀人才。一是引才要更加精准务实。引进人才要结合本地实际，明确引才目标和优惠条件，切忌盲目贪大贪洋。大连片区是老龄化严重、外来人口聚集和产业转型升级任务繁重地区，亟待引进年轻人才、技能型人才、创新创意人才、跨界复合型人才、新学科发展人才，不仅瞄准高端人才，更要储备大量中高级专业化技能人才，创造条件将大连本地高等院校培养的大量人才优先吸引在自贸试验区创业就业，切实改善区域人才结构和补充数量短板。二是要注重配套民生保障功能留住人才。留才比引才更重要，要营造让各类人才安心安居条件氛围。留住人才除了给予合适的工资待遇外，还要创造条件满足人才及其家庭在教育、养老、医疗、住房等方面的重大民生保障需求，可以降低人才认定门槛和拓宽人才层次，将更多人才吸引至政府认可的人才范畴，并给予相应的民生保障待遇。为此，需要在自贸试验区范围内建立几所高水平医院、义务教育学校、幼儿园、养老院、医养结合场所等。三是要增加使用人才的机会。探索在大连片区设立人才建设特区，在干部考核晋升、选人用人、人才政策等方面特事特办。大力选拔培养优秀青年干部，借鉴深圳做法，开展机关事业单位育人“苗圃”计划，选拔高层次、专业化年轻人才到自贸试验区一线领导岗位锻炼成长。借鉴武汉做法，在大连片区试点“自贸区合伙人”计划，倡导人才投身自贸试验区改革实践，面向新兴产业领军人才、创业投资人、青年创新创业人才、青年科学家等，给予特殊身份待遇，把最优秀的人才吸引集中到自贸试验区创新创业。
参考文献：
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