张凡，顾瑶^/河北工程大学，河北省“三化”及其协同发展研究基地

    内容提要：坚持人与自然的和谐共生，实现“绿色兴农”是乡村振兴战略的重要目标。在市场条件下，绿色农业的发展离不开经济与社会所构成的复合系统，相关激励措施也应置于乡村振兴的整体框架之中。农业绿色补贴在增强农民获得感的同时，通过要素配置，克服农业生产者的有限理性，发挥农民作为农业生态维护者的主体作用，是“惠农”与“强农”之策。本文针对目前农业环境污染问题与农业补贴的短板，提出了“乡村振兴”战略背景下农业绿色补贴的多元目标与基本框架、可操作性举措，以及实现补贴长期化与法治化的主要途径。

    关键词：乡村振兴  绿色补贴  施策略  法治化

    一、引言

    乡村振兴战略是党的十九大做出的统领“三农”问题的重大决策部署，“绿色兴农”是乡村振兴战略中的重要组成。乡村振兴背景下的农业问题，不仅“生产发展”，也要“产业兴旺”；不仅要推进农业现代化进程，同时也要转变农业发展模式、建设美丽乡村；是农业与环境的协同发展。《中共中央  国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年1月2日)提出了坚持人与自然和谐共生，以绿色发展引领乡村振兴的重要发展理念^[1]。这一理念“不仅对村庄的生态环境有更高要求，而且也要求整个农业走绿色发展道路，建设人与自然和谐共生的农业农村现代化”^[2]。农业发展模式离不开经济与社会构成的复合系统，新时代绿色农业的推广与农业转型升级必须置于乡村振兴整体战略布局之中才能更好的实现其发展成效，保证农业发展中数量、质量与效益的统一。

    促进城乡协调发展、实现生态价值补偿是农业补贴的重要理论基础：随着工业化(包括工业化所引导的城镇化)进程的加快，农业和农村会呈现出不同程度的凋敝与萧条；农业补贴从根本上讲，就是为了支持乡村发展，调和城乡间的社会经济矛盾。同时农业生产和再生产是一个生态经济系统，给人类提供农业产品的同时也创造着生态价值，随着现代农业的发展，农业生态环境作为公共资源被任意消费，必须用财政补贴的方式弥合市场机制中的偏差^[3]。从这个意义上讲，科学、合理、高效的农业补贴措施契合了乡村振兴战略的价值意蕴及“以绿色发展引领乡村振兴”的主旨。乡村振兴战略贯彻人与自然的和谐发展的科学理念，为农业补贴如何实现农业发展与农业环境保护等多元目标提供了顶层设计，同时也对创新财政支农的投入机制提出了更高的要求。

    二、“乡村振兴”背景下农业绿色补贴的运行机理

    (一)已有研究回顾

    “良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富” ^[1]。但目前农村环境与生态问题已经成为我国发展不平衡不充分的问题在乡村中的突出表现之一，粗放式的农业增长付出了沉重的生态代价。有学者较早从“可持续发展”背景下对农业补贴问题进行初步系统性的研究，认为补贴方式绿色化、逐步加大生态性补贴的比重是总的发展趋势，农业补贴应综合考虑农产品供给、产业优化、农民增收、和农村生态环境改善等多方面因素(曹明宏，2001)^[3]。但目前我国农业支持保护补贴侧重于支持规模化种粮主体，各地补贴标准不一，农户化肥、农药的施用量基本不变，保护耕地地力的效果并不明显(耿仲钟等，2018)^[4]。农户按利润最大化原则确定的农业生产经营方式会导致与社会效益的偏离，并产生对农业环境的过度利用(徐晓雯，2007)^[5]。而绿色补贴政策既能达到环保目的，也能维护农户根本利益(彭新宇，2009) ^[6]。有研究通过对欧盟共同农业政策(CAP)中绿色发展支持政策的梳理，提出应参考域外绿色农业支持体系，提高政策实施效率，推进我国农业绿色发展(崔海霞等，2018)^[7]。从国际贸易规则来看，农业生态补偿制度符合WTO农业补贴绿箱规则的做法。要从国情出发，建立稳定的农业生态补偿资金来源渠道(李杰，2017)^[8]。

    本文认为，目前正在实施的乡村振兴战略既是对三农问题中的现有各种矛盾的回应，同时也是新时代“三农”工作的总体布局与方向引领，今后的各项财政投入要确保与乡村振兴目标任务相适应。各级政府如何从乡村振兴战略的目标出发，优化农业补贴的结构，创新政策工具和手段，通过农业绿色补贴引导对农业资源的合理利用、支持生态农业技术的发展，遏制农村与农业污染，通过“骨牌效应”推动转变农业发展方式，将成为未来财政支农的重要课题。

    (二)农业绿色补贴的运行机理

    乡村振兴战略以农业资源综合保护、农村污染防治、生态补偿、推进供给侧改革促进生态和经济的协同发展等四个方面为支撑，构建了乡村绿色发展的全新格局。其中就如何加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动做出了全面的规划与部署；以强化绿色生态导向为着眼点，提出了“创新完善政策工具与手段，扩大绿箱政策的实施范围和规模”等具体任务。一般认为，农业补贴是农业支持保护制度中的重要组成，是政府为了实现农业发展的既定目标，通过调整农业生产流通领域的价格与成本之差，直接或间接地给与农业生产者或农产品消费者支持的各种财政干预措施^[3]，农户在市场条件下即使付出了较高的生产成本，由于补贴的投入，仍然能以消费者普遍接受的价格提供农产品而获得盈利。其中农业绿色补贴是基于现代农业生产中所产生的生态环境问题，为激励农户进行环境保护或者削减污染活动，通过弥补其环保成本或增加其市场竞争优势而给与的财政支持。在乡村振兴战略背景下，农业绿色补贴作为一种强化绿色生态导向的政策工具，还具有推动农业生产经营同生态农业相结合，促进形成农业发展与生态改观良性循环的社会综合效益，因此这也是引导农业发展模式转型的专项财政移转性支付，其主要原理包括以下三点：

    1.通过补贴激励农户在市场环境下自觉进行生态投入，促进农业发展模式的转变。这一功能是乡村振兴背景下农业绿色补贴的基本运行机理，相关补贴政策的制定首先要围绕这一原理展开。农业绿色补贴一般是指生态补偿类绿色补贴：一方面对采纳农业环保技术进行补贴以分摊其成本，对积极改善环境的举措进行奖励(创造正外部性的补贴)，另一方面对消减污染物的使用所造成的经济损失进行补偿(减轻负外部性的补贴)，这两类补贴举措都是对农户环保成本的补偿^[9]。除此之外，政府对农业服务进行投入，支持农业科技研究与推广、绿色产品的认证促销、节水灌溉设施建设也属于绿色补贴的范畴(公共物品类绿色补贴)。现代化的农业生产与市场紧密联系，在市场环境下，粗放式的农业发展之路必然有其内在的成本与收益激励发挥作用。追求利润最大化往往是农业生产者的首选，其有限理性与有限的认识能力促使其单纯地追求农产品的产量与经营收益，化肥、农药的滥用，地膜等农业设施残留导致支持农业生产的环境资源被严重透支。纯粹的个人功利动机使得农业生产者不会主动为生态环境保护付费，这造成了农业环保产品生产供给不足，甚至零供给^[4]。绿色农业的发展必然有先期的投入，补贴的发放需要财政部门核算农户的超额成本，也需要农业部门的检测认证作为补贴申请的依据，使农民在市场条件下，综合平衡环保投入、政府奖补与农业产出收益的关系，从而自觉做出保护环境的理性选择(其运行机理如图表1所示)。

图1  市场条件下农业绿色补贴运行机理

    农业绿色补贴可以通过补偿效应，避免进行环境生态投入的农户在市场竞争中的不利地位，这必须要由国家财政支持来推动。其重要意义还在于通过推进农业供给侧结构性改革，带动农业可持续发展与健康发展，避免农业陷入急功近利、竭泽而渔的粗放型发展模式。

    2.绿色补贴能够维护农户的经济利益，是乡村振兴战略中所强调的“惠农”“强农”之策。农业环境污染治理主要包括收取排污费、征收环境税、排污权交易及绿色农业补贴等方案^[10]。但是农业污染是一种聚合效应，其污染具有分散性与隐蔽性，惩罚性措施很难操作。另一方面，农业的发展涉及粮食安全，农民增收，需要对其持续投入；考虑到我国农业既是基础产业又是弱质产业的特点，要多做“加法”，少做“减法”；激励在先，约束在后。通过财政补贴策略形成正向激励，构建发展生态农业的内生动力，这也符合我国长期以来对农民“多予少取”的政策导向，有利于维护农户的经济利益与增强农民的获得感，实现乡村振兴战略所提出的百姓富与生态美的多元目标。同时绿色补贴可以引导农民绿色科技投入、掌握生态循环农业的发展规律，通过绿色补贴申领程序激励农民积极学习绿色生态指标与检测手段，推动其从传统农民向新型农民的转变，实现“惠农”与“强农”的统一。

    3.绿色补贴是WTO所认可的补贴手段，有较大的利用空间。从发达国家的农业补贴的发展历程看，在农业生产能力不足时，农业补贴的重点在生产领域；当农业生产能力达到一定水平时，则开始支持农民增收、结构调整、环境改善。在国际农产品贸易规则中，黄色补贴与绿色补贴相对应。黄色补贴主要包括价格补贴等直接干预农业生产、消费与贸易的补贴类型，包括农产品价格支持、种子、肥料、灌溉等投入品补贴等，因其对农产品价格产生过度干涉，为国际规则(如WTO规则)所限制。绿色农业补贴不同于价格补贴，主要为致力于生态环保事业的发展，包括农业环境治理投入、农业技术研发培训与推广服务、农产品检验，农业资源储备、农业结构调整投资补贴等，因其不直接影响农产品价格，为国际惯例所允许，也是目前发达国家通行的做法。在乡村振兴战略的引领下，现代农业不再以“丰产”为唯一目标，绿色、健康、可持续才是现代农业的主要特征，这也为我国现代农业、生态农业与世界农业的发展潮流找到了结合点。绿色补贴有利于利用好国内国际两个市场和两种资源，用足国际规则所允许的补贴空间来支持本国的农业发展与转型。

    三、当前农业环境问题与补贴短板

    我国农业发展正在面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战。^[11]农产品价格补贴、生产要素补贴都已经达到世贸组织规则的上限，农村环境恶化资源透支加剧，农产品质量安全问题逐渐凸显。我国的农业发展需要面对国内国外两个市场的压力，也遭受着外源性污染和内源性污染两种污染的侵蚀。长期以来，提高农业生产效率，实现农作物丰产、高产是农业发展绩效的主要考量，各种财政支农措施重视生产要素的投入和流通环节补贴，忽视了对农业生产过程的管理与调控，从而导致了日趋严重的环境超载。当前大部分地区氮肥施用数量远超过国际公认的上限；我国只占世界10%的耕地，却使用了世界35%的化肥,且由于使用方法不当，大部分有效成分流失^[12]；粗放型的灌溉方式，导致华北等平原地区地下水超采严重；农作物秸秆残留等传统环境难题依然存在，新兴规模化养殖产生的畜禽粪便污染治理难度不断加大，得到有效处理的不足1/2^[13]；大面积反复施用农药成为控制病虫害的惯常做法,我国农药每年使用制剂量约达100万至120万吨(有效成分约30万吨),农作物化肥农药残留超标问题严重^[14]，不但威胁人民群众“舌尖上的安全”，也对农产品出口带来消极影响。长期以来，各项农业补贴中侧重粮食安全、增产与机械设备的投入，主要包括农作物良种补贴、粮食直补、农资综合补贴在内的“农业支持保护补贴”，其主要绩效目标定位为实现农产品的自给、粮食增产与农民增收，这一财政补贴策略对我国粮食增产、促进农业现代化发展发挥了重要的作用，但相关补贴同绿色农业结合不够，特别是与粮棉油挂钩配套的化肥、农药、农用电、农用柴油等价格补贴，从某种程度上刺激了农药、化肥等短期增产要素的投入量。

    近年来，“绿色生态为导向的农业补贴制度”正在建立(近年以绿色生态为导向调整农业补贴主要政策的如表1)，国家在农业环境治理、发展生态农业方面的补贴其种类不断增加，补贴资金所占比重也逐步加大。但就农业绿色补贴而言，因处于政策的调整阶段，与落实乡村振兴战略的相关目标要求，还存在着一定的差距，主要表现在以下几个方面：

表1  2016年-2017年以绿色生态为导向的农业补贴政策

    (一)农业补贴结构和补贴方式仍不尽不合理

    从目前的农业补贴构成来看，传统补贴项目与补贴方式仍然占主导地位，各级地方政府主要负责将补贴资金逐级分解，缺乏统一严格的标准(由各省自行确定补贴对象、补贴方式和补贴标准)，执行过程中侧重资金是否发放到位，而不注重资金使用的效能，例如有些补贴直接按户平均发放，类似“撒胡椒面”；有的简单按照承包地的面积发放，一些流转后的实际生产者反而得不到补贴；农业直接补贴不能同污染物减量、休耕等生态修复措施相结合，其“普惠式”的受益方式更像是一种基于农业集体成员身份所获得的定额福利。绿色补贴目前看仅为一些补充项目，种类还不完善，侧重环境的修补，还旧账；缺少削减农业污染的补贴办法以及对科技的支持与农业发展模式的引导。

    (二)行政主导明显，不能有效地调动农民的积极性，形成社会参与机制

    从近年来出台的系列政策分析，我国农业生态环境的资金主要用于退耕还林、水土保持、荒漠化治理等基本生态系统的维护，相关专项绿色补贴主要以专项整治工作的名义由中央和地方财政直接投入到各职能部门的行政监管与公共服务中来。农村环境综合整治、农用化学品污染防治等工作主要由环保、农业、财政等部门组织实施。^[15] 这种资金使用方式行政主导性强，而且很多补贴政策都是针对具体地区、某项具体环境问题的专项投入，缺乏长远的、制度化的支持政策。因此也就忽视了农民在环境保护、治理与发展生态农业中的主体地位与内生动力，也难以调动社会资本参与农业环境治理的积极性，从而不能推进绿色补贴有效融入农业生产的过程，与乡村振兴战略所提出的“绿色兴农”的发展思路还有一定距离。

    (三)农业绿色补贴的可操作性与系统性不强

    近年发布的关于绿色农业补贴的文件中宏观指导性政策多，附有具体操作方案的规范少。已开展的补贴项目中，奖补资金由财政部门主导层层下发到试点地区与试点单位，农业部门配合补贴发放的环境检测、监测与认证体系还不完善，因而也就缺少关于补贴的申请、执行与监督机制的设计，管理水平不高，增加政府财政支出的同时，还容易滋生基层的腐败。更重要的是，在乡村振兴战略的实施过程中，农业补贴作为的重要财政支持手段，应当与乡村振兴中的关联要素形成统一整体。除了把握好农业面源污染治理“一控两减三基本”目标外，还要把握好“人—地—钱”三者的协同关系，考察农业补贴对于经济、社会、生态三位一体的综合绩效，平衡好农业产出、生态保护与社会治理三者的关系，使之整体推进，不能“头疼医头、脚疼医脚”。

    乡村振兴背景下的农业环境问题，首先是农业不断发展、农业现代化水平不断提升的过程中出现的问题，当农业经济发展到一定阶段后，就会面临由量到质的转变。改革与发展中遇到的问题必须要依靠深化改革与不断发展来解决，“乡村振兴战略本身具有的全面性和长期性特征，内在地决定了必须依赖完备的市场机制持续推进”^[16]。在发展绿色农业的问题上必须通过市场运行机制，通过要素配置发挥农民作为农业生态维护者的主体地位，在市场机制发挥作用的前提下，将财政支农与市场调节相结合，为生态农业、绿色农业的发展营造有利的竞争环境，以此来激励农民在着眼于增产增收的同时，自觉地关注农业的环境保护与自身的长远发展。

    四、“乡村振兴”背景下农业绿色补贴的实施策略

    (一)构建农业绿色补贴的基本框架，以绿色发展引领乡村振兴

    乡村振兴背景下农业绿色补贴的实施策略应当紧密围绕农业绿色发展行动的具体举措，增强绿色农业补贴同乡村振兴战略其他指标的相关性，使相关因素相互促进，协同发展，全面考量各种农业补贴的经济效益、社会效益与生态目标，实现乡村振兴战略中“人、地、钱”三个要素的协同发力，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。(基本框架如下图2所示)

图2  乡村振兴背景下农业绿色补贴的基本框架

    其主要思路为：第一，以乡村振兴战略所提出的农村较突出的环境问题治理为核心，设计农业绿色补贴的项目种类。以实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化为目标，推动建立生态保护与治理补贴、化肥农药减量使用补贴、污染物循环利用补贴、农业节水灌溉技术补贴为主要框架的农业污染治理补贴。补贴重点放在有机肥替代使用、“水肥一体化”措施、养殖场与订单养殖污染物循环利用、秸秆回收利用与地膜回收加工，突出补贴的指向性与精准度，以点带面，推动实现产业模式生态化。第二，加强对农民培训中环保教育的投入。对农民的培训投入中应重点包含绿色农业教育支持经费，将绿色农业教育列为培育新型职业农民的重要环节。既传授、指导生态农业技术，又传播绿色发展理念，树立环保意识，特别是让农民认识到生态环境与农业可持续发展在提升经济效益上的积极作用，使新型职业农民通技术、会管理、懂营销，同时要有发展绿色农业、关注环保的自觉。第三，将绿色补贴与农地产权改革、新型农业经营主体的发展相结合，推动生态农庄建设。土地承包期延长政策对耕地的保护与修复、涵养土壤肥力、激励农民对生态环境持续投入具有重要意义。土地确权登记工作应衔接目前推行的农地产权改革，作为确定补贴对象的基础；稳定土地承包权的同时，保障土地流转后经营权人的各项权利；因绿色农业补贴与农业生产经营活动紧密相连，经营权人应作为补贴的申领主体优先获得相关资金资助，保证实际农业经营者获益。基于土地流转所形成的规模化经营主体应当是农业环境保护重点关注的对象，专项支持规模化农场与生态农庄一体建设，激励家庭农场、专业合作社等新型经营主体申请与开展绿色农业项目，利用其规模化优势，发挥示范效应。第四，贯彻绿色扶贫、生态扶贫理念，将绿色补贴与精准扶贫相结合。大力扶持发展生态农业的脱贫项目，促进绿色乡村、绿色农业与“可持续的稳步脱贫”协同发展，避免走先脱贫致富、后生态治理的老路。第五，将乡村振兴战略中的人居环境治理与生态农业发展相结合，支持生产----—生活物质的循环利用。重点支持发展沼气池、有机肥料集采加工等项目，通过养殖场畜禽粪污集中处理、农村卫生厕所改造、秸秆综合利用实现“厌氧发酵、粪便堆肥”，将污染物转化为清洁能源与有机肥料，利用技术手段回归乡村的自然生态系统。

    (二)增加农业绿色补贴的可操作性，提高补贴的效益

    乡村振兴背景下农业绿色补贴的投入，既要看补贴额度，也要看补贴的效益，不仅要看补贴的出发点，更要看补贴的可操作性与目标的达成度。这需要在整合已有的农业补贴种类的同时，从补贴项目的实施目标入手，探索其可操作性，研究新时期农业绿色补贴的实施策略。第一，奖补政策与管控措施相需为用、协调配合。通过核算农户环保投入的成本，对实施正外部性的农业生产者给予奖励，或鼓励购买补贴目录中的环保农用物资与农业技术设施，降低其生产费用。同时对灌溉用水、化肥与农药进行控制管理。例如丹麦、加拿大等国推行“农药减量计划”，在对有机农业进行奖补的同时，对各类农药进行登记管理，限制农药的滥用，根据“污染者付费”的原则征收农药税，客观上增强补贴的实施效果。第二，对于采纳绿色农业技术与设施的，可以一次性发放技术采购补贴，做到“一次补贴，长期受益”。相关技术被农民采用后，其今后经营行为就会被所采用的技术“绑定”，对农民进行定期技术指导与设备维护就能达到较好的环保效果，从而完成从污染终端治理向过程控制的转变，实现通过绿色农业技术推动“化肥减量提效、农药减量控害、灌溉节水增产”的目标。第三，以市场为基础、以补贴为引导，支持经营性组织提供与绿色农业、生态宜居相关的公共服务。财政部门可以提炼能够获得市场效益的环保项目，例如绿色农产品加工与营销、绿色农产品的检测、农村灌溉与生活用水的管网建设等，采取政府补贴、社会投资 、商业化运行的公私合营模式(如PPP模式)，调动社会力量参与环境治理。社会资本可获得长期稳定的经营回报，同时高效的公司化运营也能克服财政补贴行政化的弊端，实现环保项目在市场机制下的良性发展。

    (三)完善指标体系与检测机制，使绿色补贴符合“乡村振兴”政策法治化的要求

    农业补贴只有常态化、法治化，农户对财政补贴才会有比较稳定的预期，按照制度规范实施正外部性的农业生的产积极性也较高。因此加强相关补贴项目的科学性与可操作性的同时，行政立法要及时将一些好的做法以法律法规的形式固定下来，使绿色补贴项目符合乡村振兴政策法治化的要求。其中建立绿色农业的指标体系(农业环境标准agri-environmental indicators)与农业生态监测机制是农业绿色补贴规范化的基础。理论上讲对于因减少污染而降低化肥、农药使用的，财政补贴数额应当形成于消费者支付的价格与生产成本之间的差额，通过核算收益损失，逐年对损失进行补偿。但实践中因为很难获取关于农药化肥使用量的准确数据，其中单位面积内农药、化肥、农膜、农用柴油的使用量很难考察计量^[17]，对于因减少化肥农药的使用而减少农业产出收益的核算就很困难。要解决这一难题，应建立具有可操作性的绿色农业指标体系与农业环境监测机制，推行农业标准化清洁生产，完善生态农业的评价指标体系与检测标准。农业主管部门与相关社会组织定期对农业经营主体的土壤、水质、农作物农药残留进行检查，其中土壤重金属污染与酸化程度、农药残留情况、深耕深松水平、测土配方施肥技术覆盖率、水肥一体化等措施都可以作为衡量绿色农业水平的指标，以此来作为绿色农业补贴发放的重要依据。同时可以参考国外自愿性环境协议(voluntary agri-environmental agreements)的经验，承诺提供绿色农业改良的经营者对其经营范围内的生态条件进行自查，定期报告。让农户特别是家庭农场等规模经营主体对照指标自我评估、自愿申请相关绿色补贴。以绿色农业指标体系建立为契机，还可以完善与推广严格规范的绿色农产品认证体系，将绿色农业补贴同有机农产品生产相结合。通过对所生产的农产品有害残留的测定，对农产品分类定级，对等级较高的优质农产品发放绿色补贴，其获得绿色品牌认证的同时在市场上还具有价格优势，从而使农户由透支环境求增收，转变为利用生态创效益，以经济效益引导经营者加入到绿色农产品的生产行列中来。

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