中南财经政法大学

内容提要：城乡收入差距调节是当今中国经济发展过程中统筹城乡发展、构建和谐社会所面临的重点和难点，改善农村基本公共服务、实现城乡基本公共服务均等化被赋予了重要性和时代性的内涵，成为缩小城乡收入差距的重要路径。本文通过阐述财政支农、基本公共服务均等化与城乡收入差距调节的内在机理，发现农村基本公共服务宏观、中观和微观层面存在的问题，进一步提出财政扶持农村公共服务的政策建议。

关键词：财政支农  基本公共服务  均等化  收入差距

自20世纪80年代末90年代初开始，中国经济体制开始由计划向市场逐步转变。在体制转轨的进程中，伴随着经济的持续高速发展，收入差距不断扩大问题成为一个毋庸置疑的事实。通过从静态和比较静态两个角度对收入不平等进行分析，发现城乡收入不平等在总收入不平等结构中占据主导地位，城乡收入差距不断扩大是我国收入不平等的最主要因素。据中国社科院预测，2011年我国城乡收入差距比约为3.26:1，比2010年的城乡收入差距比上升0.03。不断扩大的城乡收入差距将严重制约我国城乡一体化的进程，影响着我国社会的和谐与稳定。造成城乡收入差距不断扩大的因素有很多，但从深层次看，城乡基本公共服务的非均等化是收入分配不合理的重要原因。

事实上，公共服务对于增加居民收入、改善居民福利有着明显的作用，而均等化的实现则更有利于提高农村居民的收入和福利水平，进而缩小城乡收入差距。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出，要“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点……推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度”，这也充分表明对以往改革的争论与反思上升到了政策层面。此外，从理论层面上讲，提供良好的公共服务、调节收入分配既是财政职能的内在要求，又是建立并完善公共财政体制的客观需要。因此，运用公共财政理论解决农村基本公共服务中存在的问题，进而努力实现城乡基本公共服务均等化，并最终调节城乡收入差距意义重大。

一、文献回顾与述评

有关调节收入分配差距，规范收入分配秩序的研究一直是经济学领域面临的重要课题，国内外学者运用不同方法对该领域进行了比较充分的研究，并取得丰富的成果，对我国宏观经济政策的制订也起到了较大的指导作用。在收入不平等的具体表现形式中，无论是从静态还是比较静态研究收入不平等的构成，城乡收入不平等不仅是居民收入不平等的决定力量，更是我国收入不平等的最主要因素(王洪亮、徐翔，2006)。对国内外有关调节城乡收入差距的文献梳理后发现，学界的研究主要集中在收入分配的影响因素、城乡居民收入分配不均等的原因分析和调节城乡收入差距的解决路径上。

基本公共服务是收入分配的重要影响因素，而基本公共服务的非均等化会导致城乡收入差距不断扩大也是学术界(吕炜、赵佳佳，2007；张文礼、王达梅，2007；王瑞芬、丁凯，2008等)一致认可的观点，但在实际研究中，国内外学者更倾向于研究基本公共服务中具体的某一项公共服务与收入分配之间的机理、问题和路径。例如，在公共教育方面，Gregorib和Lee(2002)、白雪梅(2004)、裴竹梅(2006)提出收入分配与人们的平均受教育年限及其分布密切相关，我国教育的差距程度和收入差距扩大程度正相关，收入不平等随着教育不平等程度的加深而加深，因而应缩小城乡教育差距，进而调节城乡收入差距，实现城乡统筹；在社会保障方面，学者们(黄文静，2004；谷成、李俊毅，2004；宫晓霞，2006；施晓琳，2009；赵浩然，2010；郑功成，2010等)一致认为社会保障和收入分配之间存在着一定的互动机制，社会保障通过资金筹集和社保待遇来调节收入分配，而当前我国社会保障制度所呈现出的二元化特征进一步加剧了城乡之间的居民收入差距，因此，有必要对现有的社会保障制度进行整合，尤其要进一步建立健全农村社会保障制度，提高农村居民的福利水平，进而逐步缩小城乡收入差距；在就业机会方面，夏锋(2007)、唐海生(2010)认为城乡二元就业制度下就业机会到非均等化严重剥夺了广大农民的发展机会，进而限制了农民收入的提高，因而公共服务的提供应更接近于低收入群体；在公共选举方面，基层民主提高了地方政府对民众要求的敏感程度，并更容易出台有利于穷人的政策。一方面民主制下的政府选择迎合中间投票人的利益，在收入分配偏向于高收入者、平均收入大于中位数的情况下，中间投票人会偏好于收入再分配；另一方面民主会促使政府投资特定公共品，进而使得低收入者的收入提高的更快些(Gan，Xu and Yao，2005)。Foster and Rosenzwig(2001)发现印度的村庄选举使地方政府增加修路投资而减少灌溉设施投资。他们把这一发现看作是有利于穷人的政策的一个证据，因为灌溉使地主受益而修路为无地的人提供了工作。沈艳、姚洋(2006)运用1986—2002年间8省48村和家庭的调查数据，研究了村庄选举的引进如何影响村一级的收入分配。进一步研究发现，首届选举后第3—6年间，选举降低收入分配差距的效果最显著。

综上所述，学界将基本公共服务均等化和城乡收入分配问题相结合进行的研究已经取得了较为丰硕的成果，主要集中在若干个单一的基本公共服务项目对于缩小城乡收入差距的机理、问题和路径上。然而，基本公共服务涉及到经济发展、社会保障、公共服务、生态保护等多个方面的内容，且城乡基本公共服务均等化的实现关键在于农村基本公共服务状况的改善，而现有研究中对农村基本公共服务总量、结构和效率的整体研究相对不足。基于此，本文立足于公共财政理论，通过从整体上研究并解决农村基本公共服务存在的主要问题，进而为推动城乡基本公共服务均等化，并最终缩小城乡收入差距提供政策建议。

二、内在机理分析

财政支农、基本公共服务均等化与城乡收入差距调节是紧密联系的，城乡基本公共服务均等化的实现是调节当前我国城乡收入差距的重要路径，而合理的财政政策有利于改善农村基本公共服务落后的现状。具体讲，其内在机理可分别从城乡基本公共服务均等化与调节城乡收入差距的关系、农村基本公共服务与城乡基本公共服务均等化的关系以及财政职能与农村基本公共服务的关系三个方面进行阐述。

(一)城乡基本公共服务均等化是调节城乡收入差距的重要抓手

按照公共服务的功能以及不同发展阶段需求的变化，可从宏观上将基本公共服务分为两类，即经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是指对区域生产、居民收入增长以及区域经济发展起基础性作用的公共产品或服务，例如农村基础设施、农业气象、技术研究与推广、农产品市场信息、农村基础教育、农民就业信息及就业培训等；社会性公共服务则是指增进社会成员福利、维持基层政府运转及保护生态环境的公共产品及服务，包括社会保障型公共产品、公共管理型公共产品和生态保护型公共产品。从上述定义不难发现，经济性公共服务和社会性公共服务可以分别通过对初次分配领域和再分配领域的调节，进而缩小城乡收入差距。

就经济性公共服务而言，一方面，通过对物质资本、人力资本、劳动者素质、技术等生产要素的改变，影响生产函数，通过减少投入成本或提高劳动生产率进而影响收入分配。例如免费义务教育既减少了人力资本的投入，又提高了农村劳动力的知识水平和就业能力，有利于促进农村劳动力劳动效率和工资收入的增长；另一方面，公共产品的提供不仅会减少私人支出，增加可支配收入，还会衍生出与该公共产品相关的产品需求，进而产生私人供给，改变原有的收入分配格局。例如农村道路的修建会促使运输业的发展，广场的修建为“夜市”提供空间，从而产生了从事“广场经济”的人群等等。就社会性公共服务而言，主要是在再分配领域通过提高福利水平进而调节收入分配。例如在社保资金的筹集上，我国实行政府、企业和个人共同承担的模式，显然能够对收入分配格局进行再调节；在社保资金的使用上，都是为了保障广大居民的基本生活需要，尤其对于低收入群体会产生更大的福利效应，在一定程度上缩小了收入分配的差距。总之，公共服务可以直接或间接的影响收入分配，缩小城乡收入差就必然要努力实现城乡基本公共服务均等化。

(二)农村基本公共服务的“短板”制约着城乡基本公共服务均等化的实现

城乡基本公共服务均等化的内涵是使具有同样公共需求的农村地区居民能够享受到和城镇居民大体相当的公共服务水平。[①]然而，由于我国城乡二元公共服务体制下政府长期实行偏好于城市的发展策略，使得广大农村地区的公共服务长期低于城镇水平，突出表现在总量不足、结构不优且效率不高，相对于城镇居民，广大农村居民并未享受到应有的“国民待遇”。城乡二元的公共服务体制不仅造成农村基本公共服务的“短板”，严重制约了我国城乡基本公共服务均等化的进程，同时也在农村地区积累了相当的社会矛盾和政府责任。因此，实现城乡基本公共服务均等化，应首先致力于解决农村基本公共服务的“短板”问题。

(三)改善农村基本公共服务，调节城乡收入差距，是财政职能的内在要求

从本质上看，农村基本公共服务的“短板”、城乡基本公共服务的非均等以及收入差距的不断扩大等问题都是公共财政职能缺位在经济社会发展中的具体表现。建设公共财政体制要求充分发挥财政在改善农村基本公共服务，调节城乡收入差距中应有的职能与作用，其中，通过财政政策的制定和财政实践上的制度性安排，实现农村基本公共服务总供给和总需求之间的大致平衡，是政府所掌握和运用的重要政策手段之一。可见，运用公共财政理论，解决城乡基本公共服务均等化过程中农村基本公共服务的“短板”问题，进而调节城乡收入差距既是公共财政职能的内在要求，也是完善公共财政体制的客观需要。

分析可知，城乡基本公共服务均等化是调节城乡收入差距的重要抓手，而当前我国农村基本公共服务的“短板”问题却严重制约着城乡基本公共服务均等化的实现，只有进一步完善公共财政体制，充分发挥公共财政对于农村基本公共服务应有的职能与作用，才有利于实现城乡基本公共服务均等化，并最终调节城乡收入差距。

三、城乡收入差距扩大背景下农村基本公共服务存在的问题

面对日益扩大的城乡收入差距，改善农村基本公共服务，实现城乡基本公共服务均等化成为当前及今后面临的重要任务。其中，明确我国农村基本公共服务现今存在的主要问题则是各项工作予以开展的首要前提，笔者分别从宏观、中观和微观层面进行了分析[②]。

(一)宏观层面：城乡二元结构下形成城乡异体的基本公共服务供给制度

工农差别、城乡分治是我国建国后城乡经济社会发展的一个突出特点，呈现出典型的城乡经济社会二元发展格局，由此也产生了城乡异体的基本公共服务供给制度。其中，最明显的表现就是农村基本公共服务供给制度建设严重滞后，可从以下两个方面予以说明。

一是长期以来我国农村基本公共服务供给并非以政府为责任主体，且属于制度外供给，造成农村基本公共服务供给问题“积重难返”。从建国初到改革开放间，农村居民的在衣食住行及医疗卫生等方面主要依靠其革命热情、凝聚力和生产积极性，以农民自身贫困为代价建立起农村公共服务供给制度的基本框架；改革开放后到农村税费改革前，农村基本公共服务供给主要依靠处于正规财政制度以外的制度外筹资方式，由农户作为基本核算单位，对公共服务所需物质成本进行成本分摊，实质上是农民承担了绝大部分的供给责任。二是农村税费改革至今，主要由县乡政府承担为辖区内农村居民提供基本公共服务的责任，但由于分税制改革后财政体制存在诸多问题，因而以政府为主体的城乡统一的公共服务供给制度仍未完全建立。而在城市，1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》就已标志着政府对城市职工“从摇篮到坟墓”担负着保障责任，在就业、住房和医疗卫生等方面先后做出了具有公共消费性质的制度安排。

(二)中观层面：财政体制不完善导致农村基本公共服务供给总量不足、效率不高且缺乏制度保障

财政投入等因素是公共服务供给的物质基础，更是影响公共服务供给的主要因素，而1994年我国分税制财政体制改革的不到位，造成农村基本公共服务供给总量不足、结构不优、效率不高等诸多问题的出现。

1.基层政府财力与事权不匹配，转移支付制度均等化功能缺失等因素造成基层政府财政困难，农村基本公共服务供给总量不足。我国实行财政分权化改革后，各级政府间职责划分不清，以致出现政府间“事权层层下放，财力层层上收”的情况，而转移支付中具有均等化作用的一般性转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多、管理不严等问题则进一步加剧了基层县乡政府的财政困难。目前，农村基本公共服务中诸如义务教育、医疗卫生、就业服务、社会保障等项目的投入大都由基层财政负担，据调查，我国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%，[③]而基层财政困难则弱化了农村基本公共服务供给能力。

例如，在农村基础教育方面，通过对2009年中国农村、县镇及城市中小学校危房面积统计后发现，无论是农村小学危房面积还是初中危房面积，其在校舍建筑面积中所占比例均大于县镇和城市(详见表1)，尤其对于农村小学而言，其校舍面积中的危房面积在农村小学校舍建筑总面积中所占比例高达20.85%，而城市小学危房面积占比却仅为5.32%。可见，城乡人力资本投资上的差异成为初次分配领域居民收入扩大不可忽视的因素。

表1  2009年我国农村、县镇、城市中小学校危房面积

单位：平方米

资料来源：《中国教育统计年鉴》(2010)，中国统计出版社

在医疗卫生方面，城乡人均卫生费用支出绝对数额差距显著，2000年到2008年，城乡人均卫生费用支出比在3.44—4.23间上下波动。此外，根据《中国卫生统计年鉴》(2010)中的数据，截止2009年，平均每千城市人口卫生技术人员数为6.03，而平均每千农业人口乡村医生和卫生员数仅为1.19。城乡医疗卫生服务的二元供给结构制约了农村居民福利水平的改善，并间接扩大了城乡收入差距。

2.财政支出绩效考评制度不健全，农村基本公共服务建设资金使用效率不高。从某种意义上讲，政府绩效评估工作尤其是财政支出绩效考评制度，是实现基本公共服务均等化、缩小城乡收入差距的重要制度安排。然而，我国目前的财政支出绩效评估远离基本公共服务的要求，从评估价值、指标体系建立到评估工具选择和结果的运用，都未能以提高基本公共服务效率为主线。由于政府绩效评估中公正公平价值的缺失，而通用的指标体系框架中又难以容纳基本公共服务均等化的要求，加之我国仍旧实行单一的政府治理结构和评估模式，造成财政用于农村基本公共服务建设的资金使用效率不高，其中，公共服务结构失衡、农民满意度不高、部分服务设施未得到充分利用等是主要表现。

3.农村基本公共服务的财政扶持机制缺乏制度上的保障和规范。一方面，尽管国家近年来加大了对农村基本公共服务的扶持力度，通过国债资金、一般性转移支付和转念想转移支付等多种方式予以保障，但这些财政扶持政策具有暂时性和阶段性，缺乏系统性和长期性，导致农村公共服务的财政支持机制缺乏可持续性；另一方面，促进城乡基本公共服务均等化的中央财政转移支付缺乏体制上的保证和规范，项目较多、管理不严，且具有较大的随意性，没有明确的思路，仅根据当年财政收支状况及暴露出的问题作为政策安排的依据，进一步制约了政策效应的发挥。

(三)微观层面：农村基本公共服务供给决策机制不健全，农民需求偏好表达机制缺失，造成农村基本公共服务结构失衡

马克思·韦伯的科层制理论下多数政府官员的最大理性被假定为职位升迁，每个官员作为“经济人”，都会以谋求自身政治、经济利益最大化为参政目标，我国自上而下的官员考核体系与政绩“唯GDP”指标是对上述理论的现实应证。在政府官员政治目标和经济利益最大化的鼓动下，我国基层形成了“强权”式农村基本公共服务供给决策机制，进而造成基层政府将有限的财政资金用于农村中所谓的“政绩工程”或相对收效迅速的公共项目上。

在基层政府“强权式”的公共服务供给决策机制下，农民需求偏好表达机制的缺失，使得“以手投票”的公共选择机制难以实现，农民对于农村基本公共服务的需求意愿难以得到真实的表达、传递和尊重，造成基本公共服务供给结构失衡。根据2007年、2009年笔者对武汉市黄陂区武湖农场高车畈村和下畈村居民进行的问卷调查，村民对“参与公共事务决策”这一公共管理型产品的享有度分别为5.31%和6.23%。2009年的调查发现，农村居民所享有的基本公共服务在结构上严重失衡。村民对于社会保障型公共品的享有度较高(如农村基本社会保障为87.83%、医疗卫生为95.83%)，而对于经济发展型公共品的享有度(如农业技术指导为14.58%、农业市场信息为16.67%、农民就业培训为10.42%)、生态保护型公共品的享有度(如村庄绿化为64.58%、村级生态环境建设为51.25%)及公共管理型公共品的享有度(如参与公共事务决策为6.23%)却处于较低水平。

四、财政扶持农村基本公共服务建设的路径选择

农村基本公共服务作为农业生产、农民生活的物质载体，对提高农民收入、增进农民福利，进而调节城乡收入差距发挥着重要作用。针对城乡收入差距扩大背景下我国农村基本公共服务存在的诸多问题，财政作为国家宏观调控的重要工具，理应通过自身的制度完善和政策实践予以调节。

(一)宏观政策：建立城乡统筹的基本公共服务供给制度

建立城乡统筹的基本公共服务供给制度就是要实现农村基本公共服务的制度内供给，将政府变为实际意义上的责任主体。具体讲可从以下几方面进行完善：一是逐步实现城乡基本公共服务供给的统一标准、统一待遇；二是进一步转变政府职能，尤其要强化政府基本公共服务的供给职能；三是从根本上转变政府“重城轻乡”的公共服务供给理念，将农村基本公共服务供给真正纳入国家公共服务供给的制度安排中。

(二)中观政策：完善公共财政体制，增加农村基本公共服务供给总量、提高供给效率、实现制度保障

进一步完善公共财政体制，既是发展社会主义市场经济的必然要求，又是保障和改善民生的重要手段，可通过以下路径解决农村基本公共服务中观层面存在的问题。

1.明晰各级政府的事权和支出责任，实现基层政府财力与事权的匹配。可根据支出受益范围等原则，合理划分各级政府的事权和支出责任，尤其需要明确划分各级政府在农村基本公共服务供给中所承担的责任；

2.完善转移支付制度，保证基层财政的供给能力。应通过优化转移支付结构，增加一般性转移支付比重，科学界定专项转移支付的标准和规模，加强对专项转移支付项目的监督检查，逐步取消税收返还、体制性补助等资金拨付形式，整合财力性转移支付制度，以达到扩大均等化转移支付规模、增强基层财力、强化财政均等化功能的目的；

3.构建公共服务支出的绩效评估和效果反馈机制，提高财政支农资金的使用效率。将机会均等、过程均等和结果均等三个维度纳入以均等化为导向的财政支出绩效评估体系，努力促进以均等化为目标的评估主体的多元化，并通过多种途径将评估结果予以公布，以接受公众监督；

4.通过预算安排形成可持续的农村基本公共服务财政扶持机制。将用于农村基本公共服务建设的整体或单项财政保障资金纳入政府预算支出范畴，并通过法律形式确定每年农村基本公共服务预算支出的规模和增长速度，最终建立财政可持续扶持农村基本公共服务的制度保障。

(三)微观政策：逐步改善农村基本公共服务供给决策机制，优化供给结构

“自上而下”的决策机制易造成农村基本公共服务供需脱节、结构失衡。因此，应建立按需供给的“需求导向型”基本公共服务提供模式，即通过开辟合理的农民需求表达路径，建立“自下而上”的供给决策程序。通过强化农民的民主法治意识和组织化程度，积极引导广大农民参与监督管理活动和供给决策活动，给予农民充分参与公共服务决策的民主权利，从而优化农村基本公共服务供给结构，提高公共资源使用效率和作为代理人的政府的行为绩效，并最终推进城乡基本公共服务均等化的进程。

参考文献

〔1〕王洪亮、徐翔.收入不平等孰甚：地区间抑或城乡间[J].管理世界，2006年第11期.

〔2〕吕炜、赵佳佳.中国经济发展过程中的公共服务与收入分配调节[J].财贸经济，2007年第5期.

〔3〕张文礼、王达梅.公共服务型政府建设与缩小贫富差距[J].甘肃社会科学，2007年第6期.

〔4〕王瑞芬、丁凯.基本公共服务均等化与收入再分配[J].浙江经济，2008年第4期.

〔5〕白雪梅.教育与收入不平等：中国的经验研究[J].管理世界，2004年第6期.

〔6〕裴竹梅.城乡教育差距与城乡收入差距[J].云南行政学院学报，2006年第6期.

〔7〕黄文静.经济增长过程中收入差距与社会保障制度[J].发展研究，2004年第9期.

〔8〕谷成、李俊毅.城乡收入分配差距的扩大与我国社会保障制度的整合[J].东北财经大学学报，2004年第4期.

〔9〕宫晓霞.缩小城乡居民收入差距与建立农村社会保障制度[J].东岳论丛，2006年第3期.

〔10〕施晓琳.我国城乡居民收入差距与社会保障制度的完善[J].生产力研究，2009年第11期.

〔11〕赵浩然.社会保障与收入分配的互动机制研究[J].知识经济，2010年05期.

〔12〕郑功成.论收入分配与社会保障[J].黑龙江社会科学，2010年第5期.

〔13〕夏锋.基本公共服务均等化与城乡差距分析[J].博士论坛，2007(10).

〔14〕唐海生.公共服务均等化对调节国民收入分配的作用[J].咸宁学院学报，2010年第7期.

〔15〕沈艳、姚洋.村庄选举和收入分配[J].经济研究，2006年第4期.

〔16〕Foster, Andrew and Mark Rosenzwig.2001.“Democratization, Decentralization and the Distribution of Local Public Goods in a Poor Rural Economy.”Mimeo, Department of Economics, Brown University.

〔17〕Gregorio,J.D and Lee,J.W.,2002,“Ducation and Income Distribution: New Evidence from Cross-country Data ”,Review of Income and Wealth,48.

〔18〕Gan,Li,Lixin Xu,and Yang Yao.2005.“Health Shocks, Village Governance,and armers’Long-term Income Capabilities:Evidence from Rural Chana.”Memo,CCER,Peking University.