李厚喜、苏礼华/财政部财政科学研究所

    内容提要：土地制度是农村的基础制度，对于农村经济社会的稳定和发展具有关键性作用。建国以来，中国农村土地制度经历了数次变革，但仍未完全形成完全稳定的社会主义土地制度。关于农村土地制度的地理论探讨也从未停止过。本文认为，首先应该做的是充实农村居民对于农村土地的完全土地使用权，并将土地作为农村居民根本性的财产，这是实现城乡一体化的关键，也是完成经济社会转型重要步骤。

    关键词：农村土地制度  土地制度改革  农民土地权益

    十七届三中全会指出，土地制度是农村的基础制度。在中国经济社会转型时期，土地具有关键性的作用。无论在建设和保持具有活力的市场经济中，还是在各种经济政策和战略的选择中，土地都扮演着关键性角色。在各层次的公共和私人投融资决策中，土地作为重要收入来源，正在获得更加突出的地位。土地政策和实践关系到城市经济的扩容、农业土地资源内部的优化配置、农用土地和非农用土地之间的优化配置，以及对自然资源和环境的可持续性的资源优化。总之，有关土地的制度和政策，对未来中国经济社会的发展具有不可缺少的地位，同时也关系着农村经济的繁荣，城乡经济之间的协同发展。

    一、马克思关于土地集体所有制的论述

    在《马克思恩格斯全集》中，马克思提到：“……，这就是说凡是农民作为土地私有者大批存在的地方，凡是像在西欧大陆各国那样农民甚至多少还占据多数的地方，凡是农民没有消失，没有像英国那样为雇农所代替的地方，就会发生下列情况：或者农民会阻碍和断送一切无产革命，就像法国现在所发生的那样，或者无产阶级(因为私有者农民不属于无产阶级；甚至从他们的状况来看他们已属于无产阶级的时候，他们也认为自己不属于无产阶级)将以政府的身份采取措施，直接改善农民的状况，从而把他们吸引到革命方面来，这些措施一开始就应当促进土地私有制向集体所有制的过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是不能采取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权；只有租赁资本家排挤了农民，而真正的农民变成了同城市工人一样的无产者、雇佣工人，因而直接地而不是间接地和城市工人有了共同利益的时候，才能够废除继承权或废除农民所有制；尤其不能像巴枯宁的革命进军那样用简单地扩大地产转交给农民以扩大小块土地的办法来巩固小块土地所有制。”因此，农村土地制度的变革是渐进的过程，任何过激的制度变革，都可能引发财产分配的极大不公，从而破坏公民通过正当手段获取物质财产的经济社会环境，而以抢占和剥夺为手段的强制行为，必然在后期带来经济社会的巨大反弹。

    二、改革开放以来中国农村土地制度演变

    1954年第一部宪法规定了“国家所有制即全民所有制；合作社所有制，即劳动集体所有制；个体劳动所有制；资本家所有制”等四种形式，并在第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”1956年农业合作化完成之后，“基本上实现了完全的社会主义改造，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变”。尽管如此，这时全国还有10%以上的农户因为没有入社而保留对自己土地的所有权，一直到人民公社化运动开始。1962年中央颁行了《农村人民公社工作条例修正草案》第一条规定农村人民公社是“社会主义互助、互利的集体经济组织”，实行生产资料集体所有制。为了缓解和弥补政策和宪法的冲突，1975年颁行了第二部宪法，推翻了关于农村土地所有权的规定，并将中国原来四种所有制形式在法律上变成了两种，即“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”。并在宪法第六条规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这条规定一直延续至今。从20世纪70年代末的家庭承包责任制到《中华人民共和国农村土地承包法》(简称《农村土地承包法》)的通告，《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)的修改，到《中华人民共和国宪法》(简称《宪法》)对私人财产权利的确认，到《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)的通过，确认了土地和物权对未来经济和社会发展的重要性，我国土地政策正在进行着巨大演变。通过连续不断的政策、法律，土地制度在城市和农村正在发生巨大变革。2004年全国可以统计的土地出让金为5894亿元，2005年在国家收紧地根的情况下仍达到5505亿元，2006年全国土地出让金更是达到7000多亿元，这远超过国家对三农的投入。

    中国在以往的政策走向也明确显示了对土地的重要性的认识。对土地制度的调整和定位一直是社会主义建设不可忽视的重大理论和现实问题。如何认识社会主义所有制的内涵，影响着中国包括土地制度在内的所有制度改革的判断。为什么在建国初期的三十年，公有制会存在诸多问题，会妨碍中国经济社会的进一步发展。有学者认为，传统的公有制的弊端不在于公有制本身，而在于私人物品的公有制，即公有制形式于私人物品的结合；合理、需要扩张的、并也是现代的公有制是公共物品的公有制。诺斯对历史的研究证明，英国经济能成功地摆脱17世纪危机，可以直接归因于逐渐形成的私有产权制度，这当然是针对私人物品而言的。传统的公有制在私人物品生产领域建立公共产权，甚至在私人物品的消费领域干涉消费者权利。在私人物品生产领域建立国家所有制从根本上说是没有出路的。获取收益曾经是建立大量国有企业的目的，而国家常常为了收益进行无效的产权交易，结果是抑制了经济增长。公共物品是公有制的发展，更符合社会主义的本质要求。社会主义公有制主要应该体现为公共物品的不断扩大的占有上。

    三、中国现行农村土地制度存在的问题

    制度创新的最终后果应该导致人均产出水平的提高和人均消费水平的提高，根据历史经验，能够导致这个后果的制度变迁有以下特征。首先，制度变迁导致个人所有权的建立，个人所有权的创造是现代史上制度创新的起点。其次，形成以市场关系为基础的产权交易制度。最后，新制度所导致的社会交易成本趋于降低。

    现行的土地承包制度并没有解决土地承包权的稳定问题。土地财产权空置的后果：越是土地价格高昂的地方，土地承包权越是不稳定，越是地价低的地方，土地承包权越稳定。中国的土地制度仍面临着巨大挑战，土地政策存在巨大缺陷。首先，农村和城市土地制度的二元性以及国家对城市土地一级市场的垄断问题。我国城市和农村土地隶属于不断的体制，并由不同的机构和规则管理。政府作为农地转为市地的唯一仲裁者，它拥有农村土地转为城市用地的排他性的权力。这些因素造成了地方政府为城市发展对土地的征用和土地转让的过度依赖，缺乏效率的城市增长以及农村和城市土地使用者之间的不平等地位等问题。其次，由于农民对土地的权利一直处于弱势，农民缺乏完整的土地使用权利，地方政府对城郊农民的土地强制征收。这引起农民尤其是失地农民的严重不满，并成为引发社会冲突的重要原因。最后，地方政府对土地转让收益以及土地有关融资形成过度依赖，有很强的动力冒着潜在的财务风险积极征收农地，导致城市以不合理的方式增长，耕地荒芜和流失严重，并造成城乡经济的不协调发展。

    四、完善农村土地制度的政策建议

    安全的土地制度是提高农业生产效率的关键，明晰而确定的土地权利是改善透明性、增加问责型、改进治理效果以及减少与土地相关的法律纠纷的关键。健全的土地制度也是城乡经济持续繁荣、社会和谐稳定的重要支柱。在改革先行土地制度上，大家几乎一直意识到，充实农民的土地使用权利是重要内容，无论是主张土地私有制还是主张土地国有制，都同意农民应该拥有完整的土地使用权利。在此基础上，中国农村土地的改革可以放弃对农村土地所有权的争论，从充实农村居民对土地的完整使用权出发，保证农村居民主要的实质性财产权利。

    (一)建立健全耕地保护制度，强化农民土地承包经营权

    进一步完善《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律制度，赋予农民永久的完整土地权利，即使用收益权、转让权、独立生产和经营权、农产品的处置权，以及土地被征用或征收的补偿权利等权利，完善土地产权制度，克服当前土地产权残缺的弊端。

    做好土地承包经营权的确权、登记和颁证工作，统一设计土地承包合同和土地证书，对于农民的土地权利给以法律保护。

    建立健全土地承包经营权市场化流转机制。随着工业化、城市化不断推进，大部分农村劳动力会选择永久非农就业，从而土地不断集中，农户经营规模不断扩大，政府应在健全土地法规、界定土地产权和制定土地流转规则上，积极探索建立“依法、自愿、有偿“的市场化的土地承包经营权流转机制，培育土地使用权转让市场。

    (二)以保护农民权益为核心，改革征地制度，改进失地农民的安置工作

    改革现存的政府强制征地的法律体制，通过严格界定“公共利益”，缩小征地范围，使农村建设用地市场化，推动建设城乡统一的土地市场机制。只要政府是新增城市土地的唯一提供者和农地转换为市地的唯一仲裁者，强制性的土地征用就会不可避免的普遍存在，因此，需要同时采取措施减少政府对农地转换为市地的一级市场垄断地位。

    完善征地补偿机制，保障农民合法权益。目前我国不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，补偿标准偏低，严重损害了农民的利益，因此，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，制定详细、严格的评估标准，评价被征用土地的市场价值。此外，土地还发挥着社会保障的作用，给被征地农民的补偿还应当包括对生产资料的补偿和对未来生活保障的持续补偿。从长远看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径，政府应从土地出让收益中按一定比例注入失地农民的社会保障基金，将失地农民纳入城镇职工社会保障体系，将其保障水平与未来土地收益挂钩，建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民社会保障体系。

    通过建立健全失地农民再就业培训机制，促进失地农民就业。政府对自谋职业和自主创业的失地农民再贷款、税收、场地等方面应提供优惠政策，鼓励和扶持失地农民发展生产。

    (三)强化农民对宅基地的权利，培育农村宅基地市场

    明确农民宅基地的永久性用益物权。在规范农民宅基地审批的基础上，尽快制定农村宅基地管理、流转及集体土地农民住宅拆迁补偿办法的法规，明确界定农村宅基地的标准和内涵，明晰宅基地的产权，充实宅基地的转让权、抵押权、收益权等用益物权，明确集体建设用地流转、收益分配等问题，维护农村宅基地的用益物权。

    逐步探索建立农村宅基地流转市场。随着农村劳动力的转移，农村宅基地存在大量闲置，应在保护农民宅基地的权利的基础上，组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，优化宅基地土地资源配置。同时结合村镇建设规划，科学合理调整村镇建设规划布局，实现集约、节约用地，推动宅基地整理和居民点的优化。

参考文献：

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