陈明、张树全、杨雪冰/襄樊市襄阳区财政局

内容提要：农村财务管理一直以来都受到各级党委、政府的高度重视，是广大人民群众关心的热点难点问题，特别是农村税费改革后，农村财务管理及债务化解工作已成为农村工作的重中之重。为了从根本上管理好农村财务，最大限度地化解农村债务，湖北省政府对襄阳区农村债务进行了全面的清理、审计和认定。本文结合计此次清理认定情况，对该区农村财务管理状况及债务化解情况进行了分析，从中发现了新的矛盾和问题。并围绕这些矛盾和问题提出一些粗浅的看法，以期探讨当前农村财务管理和债务化解的有效措施。

关键词：农村财务管理  乡村债务  债务化解

2009年3月，湖北省政府安排了省审计厅组织审计工作组，对襄阳区农村债务进行为期三个月的全面的清理、审计和认定。审计认定后，债务规模与税费改革之初锁定的农村债务规模出入较大，相差甚远，有近一半的债务未被认定，广大群众和农村干部一时难于理解。审计认定结果，再次掀起了广大农民群众要求还债的呼声。

一、襄阳区农村财务、债务管理现状

襄阳区现有13个镇，448个农村(居)委员会，3073个村民小组，总人口100.7万人，其中农业人员70万人，耕地面积129.83万亩，2003年根据农村税费改革的要求，对乡镇村组债务进行全面“锁定”，锁定后的全区农村债务总规模为13.79亿元，其中镇级财政负担的债务4.23亿元，村级债务5.09亿元，组级债务4.47亿元，全区村级平均负债1603万元，村级负债面达96%。为了从根本上管理好农村财务，襄阳区从2003年起就在个别乡镇开展了农村财务服务中心建设试点工作，收到了很好的效果，并得到了省纪委的充分肯定。2007年，根据省政府办公厅的文件精神，襄阳区的农村财务管理由经管部门为主体变为以财政部门为主体，财务全部移交到镇财政所，并在各镇财政所建立了农村财务代理中心，在“三权”不变的原则下，对农村财务实行了全代理，即“村帐镇管”的管理模式，使农村财务管理走上科学化、电算化、规范化的道路。2009年6月份，省审计厅在开展农村财务清理、审计认定后，襄阳区按照有关部门的要求，再次将农村财务的管理移交给经管部门。目前，襄阳区13个镇448个村(居)委会的财务又全部移交给乡镇经管站。

二、当前农村财务管理、债务化解中存在的矛盾和问题

农村财务在镇财政部门的代理管理下，管理规范、透明度高、效果明显、约束力增强，得到了基层广大干群的认可。通过一年来的运行，各镇财政服务中心共拒绝不合理开支470余笔，金额达152万多元。农村财务在镇财政服务中心的代理下，虽然取得了一定的成绩，但通过这次清理审计，发现还存在着一些矛盾和问题。主要表现以下几点：

1.农民要求还债的火药味浓、呼声高。农村税费改革之初，为了农村大局的稳定，中央对农村债务进行了全面锁定，由乡镇财政进行接管，而目前乡镇财政大都成为“讨饭型”财政，根本无力还债，这些债务实际上已转嫁到地方财政。但从锁定到现在已过7年，国家还没有出台相应的还债政策和措施，县乡财政又无力顾及，再加上今年6月份省政府组织的省审计厅清理审计认定的农村债务与原来锁定的债务出入大，有4亿多村组债务，7600多万元村级基金会债务未被认定，而农村债务中有相当大的部分是向农民借款的，农民感觉被政府“忽悠”了，忍耐度已到了极限，要求还债的呼声越来越高。从调查的情况来看，近几年经常有债权人与村组干部因要所欠款项而发生冲突，有的为此而到信访部门及区、市政府上访，造成了极坏的影响和不稳定因素。可以说，农村债务已成了打开保险的“定时炸弹”，随时都有爆炸的危险，如果再不出台政策进行化解，到时不仅会拖垮地方财政，而且还严重影响新农村建设和农村社会的稳定。

2.农村财务管理主体不明确、变动频繁。农村税费改革前，农村财务一直由经管部门负责管理、监督、指导，但由于多种原因，导致农村财务管理混乱，债务巨大，农民负担重，群众上访多，社会矛盾尖锐。为了改变这种状况，各级党委政府开展了大量的调查研究，并从2003年开始，对农村财务管理进行改革探索，实行乡镇财政代理管理，在试点成效突出的情况下，2007年全面展开，按照财政部的有关精神，全国90%以上的农村财务都交由乡镇财政所代理，农村财务管理主体也由乡镇经管部门变为乡镇财政所。襄阳区也是在这一年把农村财务移交到镇财政所进行管理。农村财务管理主体变更后，襄阳区财政部门投入了大量的资金为全区13个镇财政所建立了农村财务服务代理中心，配备了微机和档案柜，并对服务中心人员进行了培训，建立了各项制度程序，使农村财务管理走上了规范化道路。截止2009年6月，襄阳区448个村，已有438个村的财务实行了镇服务中心代理，占97.76%。但2009年6月，根据地方政府及有关部门的要求，农村财务再次移交给经管部门管理，这样一来，财政部门不仅为财务中心的建设、设备的配置、人员的培训等打了水漂,造成人力、财力、资源浪费，而且还不利于“村帐镇管”的全面实施，严重影响了农村财务的规范化管理。同时，财务移交到经管站管理，经管站又要申请资金购设备、搞培训，进行重复建设，造成资金浪费。

3.农村债务化解途径不畅，措施不力。襄阳区是农业大区，农村债务规模大、问题多、结构复杂。而目前县乡财政无力化解，村组集体又无经济实体。债务化解不到位是当前农民上访的主要原因之一。从2003年债务锁定之后，该区在化债方面主要依靠村组集体的小林场、小堰塘及部分自留地对外承包进行。但在调查中了解到，一方面，由于农村黑恶势力和宗族势力的介入，这些小林场、小堰塘和自留地大都被这两种势力恶意侵点和硬性“承包”。80%的侵占者未交分文承包费，极少数“承包”者也只是象征性的给点钱，普通百姓和债权户根本承包不到。但由于黑恶势力威胁恐吓，村干部怕引火烧身，敢怒不敢言，只求村里太平无事；另一方面，一些债权户承包不到林场、堰塘及土地，就经常性缠着村组干部要求还债，实在没办法，有的村就从农村转移支付款中挤出少量的钱应付。有的村就挪用高速路和厂矿征地补偿款进行还债。而象这样有“条件”的村也只是极少数，绝大部分村未化解分文债务。据统计，从2003年至2009年6月，襄阳区的13个镇，448个村仅化解债务1500多万元，占村组债务总额的1.56%。这对于9亿多的巨额农村债务来说简直是杯水车薪，九牛一毛。同时，由于债务化解不力，群众再不愿出钱进行农村公益事业建设，严重地阻碍了新农村建设进程。

4.村组举债现象多、随意性大。农村税费改革后，中央、省市以及县乡部门未向农民收取一分钱，从根本上减轻了农民负担，遏制了农村债务的增加，村组干部工资及日常开支从中央财政对村组转移支付资金中支付。但国家对农村转移支付资金数额有限，除村组干部工资外，大村每年1万元，小村不到1万元，平均每村每年1万元公用经费，有限的经费根本不能满足村组正常需求。为了确保基层工作正常运转，确保中央各项政策的有效落实，村组干部不得不再次进行举债。新增的债务主要用于村组干部的电话费、摩托车汽油费、增加工资、招待费、解决上访纠纷费、政策宣传费、打印费、计划生育和惠民政策牌子费等等。据调查统计，全区85%的村存在着举债现象，最高的村年新增债务20多万元，最少的也在8000元以上。如该区石桥镇崔岗村从2003年债务锁定到现在，新增债务60多万元，平均每年新增债务10万多元。但有的村组在借款时，未经群众讨论，不征求群众意见，一些村组干部随意举债，只对上级负责，不对农民负责，只顾当时的工作业绩，不管今后的持续发展。有的村针对宗族势力强不好惹的债权户，只好借东墙补西墙，举新债还旧债，旧债还不了，新债在增加，长此以往，会影响农村基层组织正常运转和农村社会的稳定。

5.农村债务清理审计认定结果未能体现农村现实。2003年中央对农村债务进行锁定时，襄阳区的村组债务总额为9亿多元，2007年全国推行“村帐镇管”时，襄阳区财政部门组织人员对农村财务进行了清理移交。由设在财政所的农村财务服务中心进行统一管理，除少数村组未移交外，当时村组债务规模为7亿多元，2009年3月，根据省政府办公厅《关于开展全省村级债务审计清理的通知》要求，省审计厅组织人员对襄阳区的农村债务进行了清理审计。这次审计清理共核实该区13个镇，445个村级组织，核实债务总额为44924万元，核减债务19529万元，无法核实的债务8608万元，不纳入清理核实范围的47781万元，其中组级债务40170万元，村级基金会债务7611万元。最终核实的债务总额与当初债务锁定和2007年农村财务移交时的债务规模出入之大，最主要的是组级债务、村级基金会债务和会计资料丢失的村级债务未能认定。导致债务规模出入之大的主要原因有：一是组级财务未纳入村级财务核算。有的组虽然有会计帐，但没有纳入村级财务统一核算，有的组连基本的明细帐都没有，仅是包包帐，卷卷帐。这些都被视为帐外帐。如襄阳区张湾镇20个村的组级债务高达2104万元未被认定。二是村级债务没有纳入镇财务服务中心统一管理的。襄阳区从2007年开始清理农村财务，统一纳入镇财务服务中心管理。但截止2009年6月，省审计厅开展债务清理审计时，少数村仍未把农村财务移交到镇财务服务中心，债务数额高达2800多万元。三是财务零余额移交，缺乏连续性，出现断档，债务重新换据，失去了真实性。由于改革等诸多原因，原乡镇经管站管理村级财务的一部分人员外出打工，会计帐始终拿不出来，而2007年实行村级财务统一管理时，不少乡镇实行零余额移交，致使财务资料缺乏连续性并出现断档，过去债务换据时也没有换，这次审计清理时又重新换据，有的地方还将利息一并计入进行换据，新换据的债务不仅丢失原有债务的真实性，而且也掩盖了这些年来化债的效果。四是无批件，导致手续不够全。2003年后因农村公益建设特别是村村通公路建设形成的债务。由于手续不够齐全，没有上级的批件，而老百姓却认可，但上级审计、清理、核实时不信可。例如：襄阳区张湾镇和伙牌两镇通村公路建设就有10个村债务额达500多万元，都是老百姓同意修建的村村通公路，也由村民代表大会讨论通过并采取一事一议筹资筹劳的办法筹集了一定的资金，加上国家补贴资金也达不到建设的需求，因此，往往是公路修建工程已经完成，而资金无法兑现给工程老板，村委会不得不承担其责任而向老板个人举债。五是村企业垮台缺少破产手续，形成的债务。村办企业由于没有正式的破产手续或文件依据，这类债务在审计核实时全部被核减。仅石桥镇村办企业垮台形成的债务就达200多万元。六是属村级组织的农村居委会和林场形成的债务，不作为村级债务核算。2008年襄阳区实有448个村级组织，在这次审计中农业经济统计年报反映为445个，与实际相差3个，即两个居委会和一个林场，但它们和其他行政村一样，基本上都是农业人口，都有自己的责任田。林场也不属于国营农场改革形成的，也不是农业局管理的“小三场”。七是财务资料丢失一律作为无法核实债务处理。

6.村组会计人员素质低、更换快。多年来，由于农村社会矛盾突出，不少村组班子调整随意性比较大，有的村组干部说当就当，说不当就不当了，再加之不少村干部帮派思想，致使农村财会人员稳定性不够，有的干脆一届班子一任会计或出纳，业务和思想素质都很低；同时，各级对农村财会人员重视程度也不够，没有专业部门管理，对会计业务、财务管理等方面的业务知识缺乏培训。通过调查，由于多方面的原因，襄阳区从2001年以来对农村财会人员就没有进行过一次专业培训和教育，所有农村财会人员没有一人持有会计专业从业证书。

7.民主监督体系不健全，制度形同虚设。农村税费改革后，为了加强农村财务管理，中央要求村组两级建立村民民主理财小组。由于理财小组或多或少的约束了村组干部的开支行为，于是很多村干脆就不成立理财小组，有的村先成立后解散，有的村虽然成立了，也建立了财务制度，但不执行制度也不开展活动。有的民主理财小组职能发挥不够，理财小组成员不懂财务，想监督但不会监督，致使监督效果欠佳。通过调查发现，襄阳区全区448个村，3073个组，已成立民主理财小组的村只有220个，组1418个，分别占村组总数的49%、46%，能够开展正常活动的只有147个村，289个组，占村组总数的32%、10%。

三、当前农村财务管理和债务化解的对策与建议

这次省政府组织的农村债务清理审计中暴露出的农村财务管理和债务化解方面的矛盾和问题十分突出，影响之大，应引起各级党委、政府、财政及经管部门的重视。为此，本文围绕上述矛盾和问题，结合农村工作实际，特提出如下建议：

1.建议中央、省级尽快出台还债政策。一方面，农村债务中很大一部分是向农民借的，是农民的血汗钱，这些年来农民不断的要求还债；另一方面当前农村社会矛盾和问题依然较多，农村债务很可能成为矛盾爆发的引爆点。因此，中央、省级应及早制定农村还债策，把农村债务的化解纳入国家“十二五”规划。由于县乡财政无力还款，建议农村债务可由中央、省级和村组自身三者负担，中央财政负担农村债务的30%，省级财政负担20%，村组本身负担50%。中央、省级财政主要负担村组兴办公益事业如兴建学校、村组公路、农田水利基本建设等形成的债务，考虑到农村债务的规模巨大，中央、省级财政可在5至10年完成，村组自身10至20年完成。

2.依法确定农村财务管理主体。对于农村财务的管理主体，应从两个方面来定性。一是从法律方面来看，财政部《村集体经济组织会计制度》中明确要求：财政部门依照《中华人民共和国会计法》的规定对村集体经济组织的财务会计工作进行管理和监督。农村经营管理部门依照有关法律、行政法规等规定对村集体经济组织的财务会计工作进行指导和监督。《财政部关于开展村级会计委托代理服务工作意见》(财会[2008]8号)文件明确规定：代理服务机构原则上由乡镇财政部门负责组建。同时，各级财政部门应加强农村票据的管理工作，规范票据的使用，加强对票据使用的监管，有条件的地方可以由省级财政税务部门统一印制、发放农村商用票据、报销表格、村集体经济组织内部结算凭证等。《湖北省政府办公厅关于进一步规范全省村级会计委托代理服务工作意见的通知》(鄂政办发[2007]39号)文件也明确规定：各乡镇财经所内设农村会计代理中心，代理农村集体经济会计业务。负责农村收费票据的发放和核销管理，对农村财政和村集体组织资金使用情况实施监督管理。二是从农村现实情况来看，当前财政部门负责惠农政策的宣传落实，负责各项惠农补贴资金的发放、管理、监督，负责新农村建设资金的拨付、管理及监督，负责中央对农村转移支付资金的拨付管理及监督，是与农村财政、财务、资金接触最紧密的部门，就是将来的化债工作，无论是通过农村转移支付或是国家拨付专项资金，最终要通过乡镇财政所来完成兑付工作。因此，农村财务管理的主体无论从法律的角度或是现实情况来看，都应由乡镇财政所来管理，中央应对农村财务管理主体进行明确规定，统一到财政部门管理。

3.农村债务的认定应考虑到农村现实情况。以襄阳区为例，这次省政府组织的农村债务清理认定有4种情况的债务未被认定。一是会计资料丢失。由于会计人员去世，导致财务资料全部丢失，而老百姓的债务仍然存在，象这样的问题应当考虑到财务会计连续性的要求，如果能够通过正常的法定程序，实事求是地补出会计资料，还是应该尊重事实，予以核实认定。二是财务报表的遗失。这在农村财务会计中带有普遍性，主要是农村财务会计人员变动因素太大、业务素质很差所致。由于会计人员的个人行为或素质问题，使财务报表遗失或者根本就没有制作，导致账面数字与财务凭证反映数字相差异，一时难以核实，并不是无法核实。三是村办企业破产没有法院裁定。这种现象在中西部地区普遍存在。过去村办企业大都不是按照正规程序办理的，垮台后，根本无人问津，更不用说去法院申请破产手续。四是组级债务不作为村级债务核算。2003年随着农村税费改革和乡镇配套改革的深入推进，逐步取消了组会计，一部分村才将组财务纳入村级财务管理范畴，但由于没有严格强调和要求，仍有一部分还没有纳入，这次审计清理，村级财务帐目上根本就反映不出组级债务。但事实上，村民小组是村集体经济组织的所属单位，由于《村民委员会组织法》中没有规定组一级具体法人资格，所以组一级应当不具备财务独立的核算权，组级财务必须在村集体经济组织财务中统一核算。因此，组级债务应当作为村级债务的一部分。以上这些问题在农村带有普遍性和共性，是农村多年遗留的产物。上级审计认定时，应当考虑到这些问题和农村的现实情况，在核实认定上给放宽倾斜，从而为农村社会的稳定和经济的发展创造一个宽松的环境。

4.严厉打击农村黑恶势力，全面监管农村资源。农村黑恶势力和部分宗族势力经常性的插手农村土地、林场、堰塘的承包及农村公益性事业建设，影响了新农村建设进程。一方面，地方党委、政府要高度重视农村黑恶势力插手农村事务问题，公安、司法机关要加大对农村黑恶势力的打击力度，对侵占、抢占农村林场、堰塘、自留地等公共资产资源的要从速从快进行查处。另一方面，对农村林场、堰塘、自留地、厂矿等公共资产资源进行调查摸底登记，一律纳入农村财务服务中心监管，对侵占、抢占及硬性“承包”农村公共资产资源的，一律进行取谛，并由司法机关追讨侵占抢占期间的费用，为农村资源的公平发包、农村债务的化解及新农村建设创造良好的环境。

5.继续推进“村账镇管”，进一步完善农村财务管理机制。从襄阳区的调查情况来看，推行“村帐镇管”、财政代理的农村财务管理模式，效果非常好。该区从2007年全面推行以来，共代管438个村，管理村级资金5400多万元，拒绝不合理开支470笔152万元。推行这种模式一方面避免了财务会计资料、凭证的丢失，确保了会计档案的齐全、完整。另一方面增强了农村财务管理的透明度，杜绝了不合理开支，促进了基层工作的正常开展。因此，各级党委和政府要高度重视农村财务管理工作，要把“村账镇管”财政代理管理方式，作为农村财务管理的最佳措施向前推进，并及时协调解决财务管理工作中出现的新情况、新问题。同时，建立和完善有效的服务配合机制，纪检、监察部门负责对财务管理中的违纪违规问题进行查处，经管部门负责对农村财务管理的指导和监督，财政部门负责管理农村财务和提供必要的经费保障，以共同促进农村财务的规范管理。

6.完善各项监督制度，严禁村组随意举债。一是充分发挥村组民主理财小组的监督作用，对村组举债的合理性进行讨论，凡符合举债条件的，民主理财小组人员必须签字认可。二是镇农村财务服务中心对村组财务的审核、入帐、划拨等要严格把关，对于超预算开支必须要有民主理财小组签字，否则不予入帐。三是对于农村各项政策宣传形成的费用，县乡对应主管部门应承担并划拨宣传费用，如宣传计划生育政策，县市计划生育局和乡镇计生服务站承担费用；宣传惠农补贴政策，县市财政局和乡镇财政所负责费用；宣传征兵政策，武装部门负责提供费用。总之在基层政策宣传费用上，谁组织谁出钱，村组只作为一种落实手段，这样就减少了村组开支，降低了村组举债的机率。四是建立新增债务责任追究制度，把杜绝不良债务作为考核村干部政绩的重要内容。五是健全债务监督制度，将村级债务的增减变化作为村务公开的重点，增强透明度，一般情况下不得向外举债，特殊情况下确需举债的，必须由村民代表大会讨论通过。在推进社会主义新农村进程中必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行；在安排农村公共基础设施建设项目时，应充分考虑镇、村的承受能力和当地农民的收入水平，不得违背农民意愿，不得让镇、村负债搞建设，更不能搞出资摊派加重农民负担。六是加大对农村的转移支付力度，结合村组干部工作的特点，在电话费和摩托车汽油费方面适当的给予补贴。

7.加强对农村财务人员的培训，稳定农村财会管理队伍。从调查中了解到，农村财会人员不懂财务，丢失资料、凭证、错帐、漏帐现象多。襄阳区因村组财务人员素质低出现的问题导致4200多万元的债务未被省政府认定。因此，加强对村组人员培训，提高其素质，稳定农村财会队伍是管好农村财务的基础。一是在财务人选上，要选聘有高中以上文化水平的人员担任村组会计。二是财政部门要加强对农村财务人员的业务培训，实行会计资格认证，对于未取得会计资格认证的不准担任村组会计。三是严禁随意更换村组会计。“一朝天子一朝臣，村组会计跟着换届走，谁当书记用谁人”，这种现象导致村组会计更换频繁。因此，农村财务主管部门要加强对农村财务人员的管理，建立人员档案。财务人员的去留必须由村组、财政财务服务中心、经管站三家同意，村组单方面无权决定，这样就避免了村组随意更换会计现象，使会计人员能够稳定、安心工作，从而确保农村财务开支公正、合理。

8.科学界定村级财务核算范围，确保村级财务的完整性。目前，国家行政体制是中央、省、县(市、区)、乡(镇)、村五级，村级作为最末一级的行政机构，具有法人代表性质，而村民小组是村级组织的组成部分，且不具备法人资格，其财务理应纳入村级财务统一核算。村级基金会和村办企业财务是村级集体经济组织兴办的实体，其财务更应纳入村级财务统一核算。因此，中央、省市应明确规定村级基金会、村办企业财务和组级财务隶属村级财务范畴，其产生的债务一律归并到村级债务中，以确保村级债务的完整性。

9.建立村组集体经济发展投入机制。农村债务的化解除中央省级财政负担外，部分债务最终还是要靠村组本身来化解，而目前村组大部分无经济实体。有些村组想发展集体经济，苦于无资金，贷款又无抵押，金融部门不给贷。因此，中央应根据农村的实际，建立村组经济发展投入机制，对发展集体经济的村组从资金上进行扶持，具体为中央财政可设立村组经济发展专项启动资金，对村组集体申报的发展经济项目进行立项、考察、论证，符合条件的可申请国家专款启动资金，其盈利用于化解债务。

10.建立还债基金或适当征收“还债附加”。农村债务问题，大部分最终要靠农民自己解决，随着中央支农惠农政策的力度不断加大，农民收入也大幅度增长，农民有责任、有义务承担过去由于种种原因形成的债务。因此，要在尊重农民自愿的原则下，可以根据农户承包面积按年每亩不超过10元的标准作为村组“债务基金”，由财政部门统一收取，分村、分组记账，并按规定程序及时搞好偿还债务工作。若中央或省政府出台政策，债务负担重的地区每亩可加征20元或30元的“还债附加”，那么农民也应该能承受，摆脱债务困扰，也就有了希望。