汉川市财政局
内容提要：农村财务管理是乡镇财政监督管理的重要内容，直接涉及广大农民的切身利益。本文对汉川市沉湖镇村级资金、账务“双代管”运行情况进行调查剖析，提出进一步完善和规范的对策建议。
关键词：村级财务管理 资金 账务 “双代管”
农村财务管理工作既是巩固和发展村级集体经济的基础，也是乡镇财政监督管理的重要内容，直接涉及广大农民的切身利益。湖北省汉川市自推行村级资金、账务“双代管”以来，在加强村级财务管理方面取得了明显成效。本文以汉川市沉湖镇为例，对村级资金、账务“双代管”运行情况进行调查剖析，提出进一步完善和规范的对策建议。
一、沉湖镇实行村级财务“双代管”的主要成效
汉川市沉湖镇下辖18个行政村，耕地面积56159亩，人口62474人，户数15619户，全镇在职村干部93人。自2001年全面推行村级资金、账务“双代管”，并于2007年实行村级财务管理电算化。9年多的运行实践证明，各项财务管理制度在农村得到较好执行，农村财经秩序日渐规范，财务监督管理逐步走上正轨，广大农民群众的民主理财意识不断提高，因财务问题引发的农民上访问题大幅度下降。
1.集体经济实力明显改善。通过规范收入行为，实行票据领销制度，过去收入不入账、多人管钱、坐收坐支、公款私存、钱账合管和资金账外循环等不良现象基本杜绝，私设小金库已不存在。实行“双代管”前的2000年，该镇仅有3个村存有少量现金18.7万元。2008年，有现金存款的村已有16个，金额达100多万元，自身造血功能逐步增强，集体经济实力明显改善。在村级组织活动场所改扩建中，全镇18个村的建设资金都是上级补助加自身积累筹措的，没有向群众集资一分钱。
2．非生产性支出明显下降。实行“双代管”后，用制度作保证，严格了支出管理。过去支出票据不规范、白条开支严重、票据要素不齐全的行为大幅减少，人人都能随意开支、公款接待大吃大喝现象已不存在。2000年沉湖镇村级非生产性支出（剔除公益福利支出）达278.8万元，2008年下降至149.7万元，压缩减少各项开支129.1万多元,下降46.3%。
3．干部报酬保障能力明显增强。沉湖镇于2004年建立了增加村干部报酬、个人工资财政直达等保障激励机制。在不断压缩其他非生产性支出的情况下，严格转移支付资金的使用范围，优先确保村级组织正常运转和干部工资发放，并结合本地农民收入水平，适时增加干部工资基数，村干部工资由镇财经所直接打到个人存折上，极大的激发了村干部的工作积极性。2000年村主职干部年平均工资2500元左右，副职干部年平均工资不到2000元，到2008年村主职干部年平均工资达到6000元，副职干部年平均工资增长到4500元，平均翻了一番多。
4．村级债务严格控管，总额逐年下降。沉湖镇组织专班核实了各村的债权债务，建立了规范的台账，按照“债务总量只减不增、谁举债谁负责”的要求严格管理村级债务，改变了过去随意举债、高息举债、开支举债、虚假举债等债务管理失控的不正常现象，实现了债权有人管、举债受监督、新债被遏制、旧债有人还。2003年底账面债务总额为1082.22万元，2008年经省核定数为889.88万元，2004年-2008年全镇各村化解村级债务192.34万元。2008年5月所有债权债务的真实性经省审计组一次性审核通过。
5．实行农村财务管理电算化。实践证明，实行电算化管理有利于更好地执行农村财务管理制度和会计制度、提高财务管理水平、及时分析村级财务状况，进一步规范农村财务管理、规范民主理财和财务公开，监控集体资金利用率，有效防止资产流失。实行电算化管理后，各种财务公开表全部由电脑自动生成，由电脑输出打印后即可公布，格式统一，内容齐全，数据准确，避免了人工抄录所产生的各种弊端，提高了村务公开、民主管理的水平。
二、村级财务“双代管”存在的问题
村级财务“双代管”推行以来，在诸多方面取得了成效，但仍存在一定的问题。
1．村级预决算制度执行不够。村级财务开支随意性大，基础设施投入盲目，投入规模超过村级集体经济收入的承受能力，没有做到量入为出。调查发现，各村基本上没有执行预决算制度。有的村公益事业建设没有统一规划，修路、修桥、改厕改水等随意而为，临时决定，工作开展混乱、工程建设缓慢等现象在村级公益事业建设中层出不穷；有的村干部对村级财务管理重视不够，认为村一级没有必要搞预决算，只要钱用在集体事业上，自己不贪污，再加上财务已公开，怎么用都没关系；有的村干部为追求政绩，或者村与村之间开展公益事业设施攀比，不顾财力盲目举债“办好事，办实事”，造成新增债务，影响村级组织正常运转。
2．财务审计监督不能很好落实。财务监督与监控工作侧重于事后监督。一方面，少数村干部的自律意识淡薄，不能接受监督；部分乡镇领导对村主要干部侧重于使用，忽视监督和管理；村主职干部碍于情面和怕得罪人，不愿监督；财务管理人员怕打击报复，不敢监督；村民主理财小组不敢认真监督，使其权利流于形式，特别是精简村干部职数后，大部分村实行书记主任一肩挑，在相应的监督管理机制不健全的情况下，很容易出现权力监督缺位。另一方面，由于代理会计是由镇财经所的人员担任，他们同时兼任农业税（2004年已取消）、参合基金、排涝水费征收，及政府安排的其他驻村包组工作，这些工作都离不开村干部的支持和帮助，赖于情面，在管理村级财务时睁一只眼闭一只眼，变相导致村级财务管理漏洞。尤其是村里对于退回的不合理、不合规凭证积压或拒不报账现象屡屡出现，影响了正常会计核算。2008年沉湖镇对各村账面现金盘库时，发现少数村仍然对于以前会计年度退回的不合理、不合规凭证做现金抵库，导致现金科目余额不实。
3．票据管理不规范。部分村财会人员不主动缴销过期票据，由于其责任心不强或有其他目的，始终难以做到用完一本缴销一本、以旧换新。当前一些村使用的票据没有严格执行票据管理制度，除用收据外，少数村还自制收据收款，造成资金体外循环，坐收坐支。离职村干部不主动上缴收据，存在私自乱收费隐患。
4．村级集体资产管理漏洞多，集体资产流失严重。沉湖镇18个村均拥有形式不同的集体资产资源，主要是：林地、鱼塘、湖田、河滩、企业、村部等。调查发现，在资金方面的管理，各村一般都建有账目，而对以其它形式存在的资产资源的管理则大多都没有建立台账；在集体经济组织的投资方面，无论是以现金方式投入，还是以固定资产或其他方式投入，在会计账目中都难以查找；在资产资源处置方面，也大多没有资料反映或资料不全不翔实。同时，随着农村经济的发展，村级农田水利、道路建设、房屋建设等近年来日渐增多，林木、鱼塘、村办企业、“四荒”地等各种形式的资产资源大多实行承包经营。在发包和出租过程中，程序、手续凭各自的经验进行，有的发包未经村民大会或者村民代表大会通过；有的是个别干部说了算，承包费的标准也不一样；有的村一些集体资产处于放任自流的状态，无人管理。
5．财务人员素质有待进一步提高。村级报账员变换频繁、学历不高、年龄结构不合理、对业务工作不熟悉，大多没有经过正规学习培训,普遍存在无证上岗的现象,队伍不稳定,素质偏低,业务不精通,接交不规范,审计不及时,出现问题久拖不决，造成一些财务问题积压。目前沉湖镇18个村级报账员中50岁以上的有10人，49岁以下的8人（其中30-40岁之间仅4人）；高中学历仅2人，初中及以下16人，无一人持有专业资格证书。有的村在挑选财会人员时,不是从工作考虑,而是凭个人好恶,凭感情办事，一些素质低下,根本不具备会计条件的人,被选拔到会计岗位上来。村党支部、村委会换届,出纳、会计也跟着换届,出现了“一朝天子一朝臣”的现象，致使农村财务工作难以在整体范围内达到规范化。
6．民主理财和财务公开质量还不高。有些村民主理财小组流于形式，对农村财务不实施监督，失去了民主理财小组应有的作用；少数村民主理财组织还未健全，出现财务监督缺位。有些村对财务公开流于形式，要么一年一公开；要么没有将财务收支逐笔公开，重大支出不做专项公布，搞选择性公开，无关紧要的公开；要么干脆不公开，严重影响了农村财务管理和公开的质量。
三、完善村级财务“双代管”的建议
针对存在的问题，应在以下几个方面对村级财务“双代管”工作加以完善。
1．必须建立严格意义上的村级收支预算制度。以收定支，节约支出，确保村级收支平衡。每年年初，由各村按收支平衡、略有盈余的原则，编制财务收支预算方案，经村民大会或村民代表会议通过，报财经所审核、乡镇政府审批后执行。村级预算方案制定后，各村必须严格按照方案使用资金和报销费用，凡是年初没有列入预算支出的项目不得随意支出、立账，在执行预算过程中，如确需调整支出项目的，须经村民代表会议讨论通过，报财经所审核批准，乡镇政府对村级收支预算方案的执行情况列入年度考核内容，确保预算制度落实到实处。
2．加强收入票据管理。在本村范围内村级收取筹资筹劳金、各项发包、租赁收入以及一切属于集体所有的资金和代收代缴款项时，必须使用《湖北省农村合作经济组织内部收款专用凭据》（以下简称《农经收款凭据》），向外单位和企业收取款项必须使用财政部门规定的收款凭据。严格限定票据使用时间。所有《农经收款凭据》全部加盖代理中心业务公章，并在每张发票联上加盖使用期限专用章，所有发票只能在限定期限内使用，逾期作废，禁止使用。村报账员为票证使用管理责任人，村级使用《农经收款凭据》，实行以“一换一”的领购、缴销方式，即用存根联换新收据，用完一本换一本，并对领用人、领用时间、领用号码进行详细登记。村级严禁自制、自购收据收款。开收据不准跳号、跳页，开错票据不准撕毁、丢失，收据不准流入非村集体单位或个人使用。
3．加强资金管理。依托村级会计服务中心实行资金代管，切实加强对农村集体资金的监管。要确保村级组织收入资金全部纳入代管，村级会计代理中心应设立总出纳一名，在银行设立专户，负责各村资金的管理，对照预算方案，明确收入使用范围，村级报账员每月到代理中心报账一次。(1)对上级各项补助资金，是惠农补贴的，杜绝盲目简化发放、征收方式，严禁捆绑结算，该发的坚决发放到位，该征收的资金要转变工作方式入户征收，减少不稳定因素发生的根源；是集体部分惠农补贴的，由代理中心直接代为管理；是村级新农村建设补助的，改变一次性拨付到村自行使用的方式为按建设进度或在建设完工后并经审计验收合格后分段拨付或全部拨付到位；是村级固定转移支付的，要严格使用范围，优先确保村级组织正常运转日常支出、村干部工资；是国家征用土地的补偿集体部分、其它上级拨付村集体的，直接由代理中心直接代为管理，并严格按照“双代管”办法使用。(2)村发包及上交收入和其他各项收入，村级“一事一议”资金，大型公益项目筹集资金，在收入实现后，必须及时转入代理中心设立的村级资金专户，严禁体外循环。(3)其他应付农户款项如征地、搬迁、保险赔偿等等涉及农户的个人资金，杜绝村集体代领代发，一律由财政部门直接打到农户个人存折上。
4．试行报账制。对经济发展较好、财力充裕的乡镇，在实现村级组织收入资金全部纳入代管、收支预算制度执行彻底、目前村级固定转移支付资金年终一次性拨付的情况下，村级日常运转支出可以由当地财政兜底现行垫付，实行报账制。在坚持实行农村集体资产资金的所有权、使用权、三级审批不变（村主任签字审批报销、民主理财小组审查同意、代理中心审核入账）的原则下，统一拨付渠道、统一预算方式、统一报账手续、统一报账程序、统一会计核算，实行农村财务报账制度，便于资金使用的即时监管。村级会计代理中心根据报账单位的实际情况测算、核定报账单位每月零星现金周转数额，保证日常工作支出的需要。报账单位应按规定的周转金数额在预算范围内合理支出，月底集中报账；周转数额内的资金使用要取得合法、合规支付原始凭证，报销时要有开支事由、经办人、审批人签字、民主理财小组监督专用章等才能报销，否则总出纳不予付款。
5．分类指导、区别对待、积极化解村级债务。一是积极化解旧债。对债务负担沉重的村，按照先易后难的原则，划分债权、债务种类，制订不同化解方案。对已经确认的不良资产债权债务、呆死账，可通过召开村民代表大会表决的方式，经批准后统一核销；对债权责任明确、有追回可能的，要根据实际情况，依靠法律积极追收；对村级债务，可通过盘活闲置资产、办理资产抵押等形式清偿；对村内部往来款项，特别要考虑农民的还款能力和债务成因，本着适度和稳妥的原则进行，防止出现不稳定因素。二是防范新债。要进一步严格农村财务管理，以严格落实农村财务“双代管”和“账前审计”、民主理财和财务公开制度为重点，加强对村级支出的控制。同时，要把村级债务与乡镇、村干部政绩考核联系起来，落实村干部任期审计制度和责任追究制度，强化干部的债务责任意识。村集体举办生产、生活性公益事业，要量入为出，量力而行，鼓励采取“一事一议”、拍卖开发经营权等形式，吸引社会资金进入农村公益事业，防止村集体新增债务。
6．全面推行农村财务管理电算化和网络监管体系。以长远发展的眼光逐步建立现代化的农村财务管理体系，全面推行电算化。根据“双代管”运行状况，先统一购买软件操作系统在各乡镇全面实行电算化，待全部应用稳定后，全面启动村级财务监管网络系统建设，以电算化和网络监管为抓手，实现财务管理资源共享和农村财务管理监督网络化、信息化、规范化。
7．加强农村集体资产和资源管理。(1)要落实集体资产产权登记制度。对集体资产资源所有权进行界定，乡镇村级会计代理中心分村建立农村集体资产资源日常管理台账，资产资源发生变动的要说明原因，及时调整登记台账。(2)要建立农村公益事业等建设项目招投标管理制度。参照《招投标法》、《政府采购法》等法规，结合本地实际，研究制订具体的农村公益事业等项目招投标和集中采购实施办法，通过乡镇财经所进行委托公开招标，并全程监管。(3)要建立农村集体资产资源评估制度。集体资产、资源拍卖、转让、出租等，发生所有权或使用权转移或变更时，按照公开、公平、市场交易原则合理确定价格，并经村民代表大会通过，由乡镇财经所鉴证和备案，严防集体资产流失。
8．加强村级财会人员的管理和业务培训。村级财会人员被确定之后,一般不要随意变动，村级财会人员的配置,要由乡镇财经所进行考察选配，在选拔村级财会人员时,要坚决杜绝“任人唯亲”的行为，关键是要严格村级财会人员的任免程序,实行持证上岗制度,建立岗位责任制。为提高村级财会人员的素质,要切实加强对村级财会人员的业务培训,除了对代理会计进行定期培训，必须要定期或不定期地对村级财会人员进行业务培训,提高业务素质和遵纪守法的自觉性。