华中师范大学中国农村问题研究中心

内容提要：纠纷调解作为地方公共服务的重要内容，是基层政府治理的有机组成部分。面对纷繁复杂的社会纠纷，必须在采用人民调解方式的同时，重视发挥政府、社会、民众在纠纷调解中的积极作用，通过树立农村人民调解的组织权威、培养调解主体的素质、规范和衔接调解方式、投入调解资金等措施，不断健全农村人民调解机制，有效化解乡土纠纷，提高乡镇治理绩效，维护乡土社会稳定。

关键词：人民调解  地方治理  公共服务

曾被西方学者誉为“东方之花”的调解作为我国特色的解纷方式，已有数千年的历史，这在解决民间纠纷和维护社会稳定中发挥了重大的作用。随着社会主义市场经济的迅速发展和农村各项改革的不断深入，在有力推动农村经济社会发展的同时，也带来了各种社会问题和矛盾纠纷，人们的思想意识和权利观念明显增强，传统的民间纠纷调解机制已经不能有效满足现代化的社会管理要求。不同历史时期的政府权能是不一样的，权能决定治理方式，相对应，地方政府对基层社会则具有不同的治理模式，在社会转型期，面对越来越多越来越纷繁复杂的矛盾纠纷，显然，完全依靠司法诉讼的方式不仅是成本高昂的，而且也不符乡村社会的实际情况。因此需要从传统和民间中吸取智慧，适应社会发展形势的变化，在解决矛盾纠纷时把人民调解作为一种治理手段发挥作用，构建一个以人民调解为主体的大格局纠纷解决机制。

一、基本理论和文献综述

(一)研究综述

调解作为解决我国社会矛盾纠纷的一种传统方式，在保障社会的和谐稳定方面发挥了不可替代的作用，它也是一项具有中国特色的纠纷解决方式。国内外众多学者以多种学科知识为背景，选择不同的视角对“调解”进行分析和研究。例如苏力从社会调查入手，以制度功能主义、法律经济学分析方法、“语境论”为三大分析工具，对民间纠纷进行实证分析，试图设身处地理解具体的法律运作机制的历史正当性和合理性；赵旭东等倾向于对一个小村庄的历史进行调查，对村庄中发生的纠纷进行重述，观察各类纠纷的消化过程，进而研究其纠纷解决机制；黄宗智从司法档案入手，着力于展示法律制度和调解机制究竟是如何运作和实践的；梁治平主要从典籍入手，进行历史性分析，从法律文化的角度对民间纠纷调解进行阐释；田成有等虽然在关注实证调查分析的同时，更热衷于在“国家—社会”的分析框架下对民间纠纷调解制度进行整体上的理论阐述；而强世功、赵晓力则运用“事件—关系”的分析路径，这种分析通过对调解案件的细致描述和对权力关系的分析，特定的调解事件被置于权力关系之中，所谓“情、理、法”的调解模式就是在这种特定的权力关系之中，通过不同的权力技术和策略对不同权力资源的运用所体现出的一种效果，而调解则是作为一种治理手段发挥作用。以上研究成果，在具备理论和实践意义的同时，也存在不少缺陷。有的学者对民间纠纷调解的复杂性和多样性缺乏全面的认识，在没有开展系统的调查和个案研究之前，对调解类型的研究不够深入，容易以偏概全。学术的发展需要细致的分别研究，笔者在对湖北某镇的纠纷调解进行实证观察的基础上，试图在新的视角下对纠纷调解中的人民调解模式进行深入分析和完善研究。探讨如何拓展农村人民调解的机能，优化纠纷调解机制，提高地方政府治理下公共服务的供给能力。

(二)理论基础

当代“治理”(governance)概念及其治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。研究者对治理概念界定的方式和范围是不同的，对治理使用与阐述的角度和重点也有所差异，但是治理本身所具有的核心要件是为所公认的。研究者还从“治理”理念中引伸出“善治”(good governance)的目标，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，实际上是国家权力向社会回归，还政于民的过程。善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”善治的实现有赖于民众对公共事务积极主动的参与，而“善治”的要求与我国的建立公共服务型政府的目标是吻合的。

纠纷调解与地方政府的治理有着密切的联系，是地方治理的重要内容。本文把纠纷调解作为地方治理的有机组成部分，在公共服务的视野下探讨人民调解机制对地方治理绩效及地方政府善治所起到的积极作用，把纠纷调解定位在地方公共服务的层面上去思考。完善公共服务的供给机制，必然要注重发挥公众在地方治理中的作用，提高地方应对和解决本地公共问题的能力。具体到社会矛盾纠纷调解这个层面上，推动乡村人民调解主体的多元化，以提供更为有效全面的公共服务是基层政府应有的责任，这既是地方治理实践采用的策略工具，也是地方治理孜孜追求的善治目标，这种多元化的参与越广泛就会越有利于形成更为合理的地方治理结构。同时，还有助于培养和维系基层群体的凝聚力，不断丰富基层民主的内容和形式，减小政府与社会由于缺乏沟通而产生治理空白的可能性，促进乡土社会自治的成熟和民主社会的发展。

二、农村人民调解的实践运作

(一)个案地概况

作为省级文明镇的H镇地处鄂南城郊结合部，全镇版图面积117平方公里，下辖10个村民委员会，2个居民委员会，228个村民小组，现有人口5.6万人，8569户，其中集镇面积4.6平方公里，集镇人员23000人，镇直部门13个，一个工业园区，全镇共有20个治安责任区，12个治保会。H镇经济社会的高速发展，经济体制的转型和社会的变革，必然会涉及到其辖区内各阶层利益的重新配置，同时，由于人们思想观念的转变以及心理期望值的差异，由此所引发的社会矛盾纠纷也逐年增多。

(二)民间纠纷及人民调解的运作

H镇农村经济的发展和城市化进程的加快，使得各种利益关系调整彰显，农村矛盾纠纷也呈现出多样化和复杂化的趋势。农村主要矛盾由过去邻里、婚姻、家庭矛盾等简单矛盾转化为经济往来中的合同矛盾、历史遗留的宅基地矛盾、工伤补偿矛盾、劳动纠纷矛盾、土地承包矛盾、征地拆迁补偿矛盾、农民对村务管理不满造成的矛盾等；纠纷的主体由公民与公民之间转化为公民与经济组织、与基层干部、与基层政府及管理部门。H镇特殊的地理交通位置以及经济建设过程中生长出的纠纷也越来越多，形式也越来越典型。(如表1所示)

表1  H镇2008年民间纠纷情况

从上表可以看出，土地承包、征地拆迁、邻里、宅基地、婚姻家庭纠纷占了民间纠纷中的绝大部分，尤其是土地承包和征地拆迁纠纷还有上涨的势头，不过，经过近些年努力，H镇在充分发挥人民调解机能的同时初步建立起多元化的大格局矛盾纠纷调处机制，有力预防和减少了各类民间矛盾纠纷的发生，有效地解决经济社会发展中的各类矛盾纠纷。据统计，H镇2008年民间纠纷调解率为100%，成功调解率为96%。

作为H镇本土化的民间纠纷调解方式主要有人民调解、行政调解、司法调解，这三种调解性质不同，分别有各自的调解程序和方式，但是最主要的还是人民调解，调查显示，H镇60%以上的民间纠纷均把人民调解作为首选的解决方式，此外，还存在三者优势互补、相互衔接的整合调解方式。所谓人民调解，就是指群众性自治组织人民调解委员会的调解。“它是由人民调解委员会出面主持所辖区内解纷关系当事人，依照国家法律、政策、和社会主义的道德习俗，针对纠纷问题，在弄清事实的基础上，评断是非曲直，并对纠纷关系双方当事人进行耐心细致的说服劝导，教育纠纷关系当事人互相谅解，消除隔阂，协商解决纠纷的活动。”H镇的民间纠纷调解主要由人民调解委员会承担，调解委员会在镇社会矛盾纠纷调处中心和综治维稳中心的指导下针对全镇范围内的民间矛盾纠纷进行调处。各类矛盾纠纷按照“小事不出村(居)民小组，大事不出村(社区)，难事不出镇”的原则，对各类纠纷进行归口分类，属于人民调解工作范畴的矛盾纠纷，归口到司法所，或由司法所分流到所属村、社区及组(治安中心户)人民调解组织调处；对于人民调解不成的又属于行政调解或司法调解范围的矛盾纠纷，由中心分流到有关行政部门或法庭调处。

农村人民调解在解决本土民间纠纷过程中发挥着不可替代的作用，而普通百姓之间解决纠纷也更偏好于选择人民调解的方式。一方面，乡土社会基本上是自治和礼治的，大量的矛盾纠纷都是按照民间习俗或规范来解决，告状、兴讼等解决方式不但成本高，而且未必能够公正的结果，因此在一定程度上造成了百姓“不到万不得已，不对簿公堂”的心理。从而，调解这种非诉讼的纠纷解决方式深深扎根在底层老百姓中间。

(三)人民调解的结构与形式

作为H镇民间纠纷首选和主要诉求方式的人民调解，在镇、村、组三级都建立了具有群众自治组织性质的人民调解委员会。它是维护社会稳定的第一道防线，同时也是纠纷调解最主要的主体，这种群众性自我组织调解的形式所占比例达到一半以上。具体情况见表2、表3。

表2  H镇人民调解组织

表3  三级人民调解网络

结合表2和表3，横向观察可以看出，村民调委会占总数的近70%，它贴近群众，基础广泛，数量庞大，是人民调解组织的基本形式，这表明H镇的民间纠纷主要消化在基层，形成了以属地调解为主，厂企调节为辅的基层调解格局。纵向观察可以看出，在村、社区调委会的上面有镇调委会，下面有以组(联组)、小区(楼院)为单位的调解小组和调解信息员，形成了横向到边，纵向到底的三级调解主体参与网络。具体看，在镇一级成立了一个人民调解委员会，镇党委书记是主任，分管政法工作的镇领导是副主任，派出所、司法所和法庭，信访、民政、教育、财政等相关部门的负责人都是调解委员会的成员。同时乡镇政府又向社会聘请了首席人民调解员，其中主要是一些热爱人民调解工作的退休的乡村老党员、老干部、老教师等。在全镇12个村、社区一级的村委会和居委会下面设立四到五人组成调解委员会，村委会成员兼任调解主任，调解委员由群众民主推选或者选聘；在厂矿企业也设立的有2两个调委会，主要由企业的安保人员组成。在村和社区下面分别以生产组、小区(楼院)为单位设立治安调解中心户长，一般都组长兼任，在社区称为社会事务协管员，实行“以房管人”的调解机制。

表4  H镇人民调解员情况

通过表4可以看出，全镇共有人民调解员135人。从来源上看，主要是生产组和小区，乡村干部和社会志愿人员；从学历构成上看，初中及以下文化程度比例占74%，这个部分主要是村组两级的调解人员，文化水平偏低；从年龄分布上看，40岁以上所占比例达81%，调解员年龄偏大是很明显的事实。为改进调解队伍，除了向社会聘请懂法律、有专长的人员担任调解员，同时主要对村、社区层面的调解员一年进行正规培训两到三次，以提高调解员的文化水平和业务素质。

三、农村人民调解的效力与限度

(一)H镇人民调解的效力和影响

1.成本低廉。在对H镇的调查中显示，普通村民更偏爱或者说首要考虑的是找双方都信任的人主持调解，不到万不得已不诉诸法庭。法庭诉讼不但要支付律师费、诉讼费、路费，还要经历繁冗的固定程序和长久的时间，这对于一般民众特别是家住偏远地区的农民而言，成本是高昂的。而运用人民调解，在这个过程当中，当事人对于纠纷调解的程序可以得到控制，并且能够充分发挥自身的主观能动性，为寻求和解，他们往往都愿意相互妥协和折中，同时通过纠纷调解人促进当事人达成合意，这样几乎不需要耗费多少成本，就可以解决纠纷。

2.方式灵活和形式多样。人民调解具有很强的灵活性，使其对于纠纷的化解具有很强的适应性，从而使纠纷得到最为彻底的解决。通常情况下，所谓的调解规则更多运用的是民众熟悉的并且是约定俗成的民间法则，所以不具备法律约束力，当事人和调解人可以约定采用，也可以对其进行适当改进。这样就可以根据不同的纠纷案件采取不同的处理方式，调解者可以书面调解，也可以面对面调解，还可以多种方式并行；所以说不存在固定的模式，这种灵活性造就了很高的纠纷化解率。H镇的实践和经验也表明，纠纷由当事人自己选择解决时，达成的效果也会相对满意的多。

3.维系当事人的社会关系。人民调解一般实行的是不公开原则，在民事纠纷案件中，这是一种温和的、协作的纠纷化解方式，当事人以化解纠纷为最高准则，彼此不会过于刻板而撕破脸皮，不会过分纠缠当事人的错与对，而是更加关注纠纷解决合意的达成。因此，运用人民调解在解决纠纷之后，当事人的颜面并未因纠纷解决的过程而丧失，能够继续维持以往的各种人际社会关系，这种方式能够更好的满足民众的要求，更适合乡土社会的实际。

乡镇政府通过与人民调解主体的互动，自觉践行亲民、爱民、助民的执政为民理念，使大量的民间纠纷和不稳定因素化解在基层和萌芽状态，有助于培养人民群众通过合法渠道表达利益诉求的价值理念和行为习惯，减少和避免言行偏激和冲突事件的发生，维护乡土社会的正常的政治生活和社会发展秩序，这对于降低和节约乡镇治理成本也具有很大的现实意义。与此同时，人民调解这种解纷机制，在平等协商、自愿解决的基础上，有助于基层群众自我教育、自我管理和自我服务，对推动基层民主政治建设和实现人民群众当家做主具有深远的影响。

(二)H镇人民调解机制的限度

1.自治性解纷机制的缺乏。我国《宪法》、《村委会组织法》和《人民调解委员会组织条例》等法律法规分别从不同角度对人民调解委员会及调解工作机制作了较为相关规定，人民调解也被视为一项基层群众的自治活动，比较偏民间色彩，不具有国家行政权力的属性，而是社会自律和社会主义直接民主的体现。但是从目前镇村各级纠纷调解参与主体的组织体系上可以看出，其实际运作方式和程序已经超出了宪法和法律规定农村人民调解组织作为“自治组织”的法律地位。乡镇政府对人民调解的行政化干预和定位，在短期内或许对民间纠纷的调解不会造成根本的影响，但是从长远看，附属行政化本身所具备的不利因素将限制人民调解机制的发展，它增大了乡镇行政管理成本，民间纠纷的突发性和广泛性使政府的管理包袱越来越大，最终会不堪重负，这种大政府小社会的行政管理模式，与转型期的政府职能不相适应。伴随农村改革和市场经济的发展，基层民众的法律水平和自治意识将会不断提高，最终会影响民众对自治性调解组织的信任度。

2.调解机能的有序性不足。一是调解制度供给短缺，常常使基层解纷缺乏权威依据。国家对于人民调解的制度性规定比较早，比较老，有些已经不能适应基层农村社会的实际情况，这样在具体的纠纷调解过程中，一旦没有这种制度上的依靠，一方面可能会造成解纷效果的不理想，另一方面则会使这种调解缺乏权威性，这都会给调解主体造成执行上的难度。二是经费保障力度不够，在一定程度制约了调解主体的积极性。调查发现，H镇下属村的治调主任由镇党委政府根据对其绩效的考核进行评级打分，前些年一个月最高的调解补助是500块钱，但是出于某种原因，镇政府在2008年取消了这项补助。此外，调解事务所需要的通讯费、交通费等必要开支，这些都是靠自己解决，缺乏上级政府的有力支持，在一定程度上会制约调解绩效和调解参与人员的积极性。

3.调解主体的专业素质有待提高。调查表明，村组的主要调解人员一般由村干部和生产组干部兼任，乡镇层面还有一些聘用的离退休老人。在全镇100多名调解员，40岁以上所占比例达81%，调解员年龄偏大是很明显的事实；初中及以下文化程度比例占74%，文化水平偏低，有些调解员对国家法律了解较少，缺乏专业训练，法律业务水平较低，这将对调解过程的合法性带来不确定。部分调解员由于受不良风气的影响也存在服务意识淡化，观念保守等现象，有的对群众中发生的纠纷能拖则拖，能躲则躲，也不向上报告。还有一些调解员尤其是年龄比较高的，习惯按照老的思路，凭借资格、威望进行“和稀泥”式的调解，而遇到解决不了纠纷，就会产生那种“谁不听就处理谁”的老观念，导致一些本来较好解决的纠纷越调越复杂。调解方法上简单，缺乏创新，一小部分调解员的政策水平和工作方法没有随着群众自我意识的增强而增强，不善于运用法律、政策对群众对过细的、富有说服力的思想工作，往往采用简单粗暴的方式来代替调解，这必然会影响调解的公正合法性和效力。

四、思考与构想

针对农村人民调解机制运作过程中的限度和不足，思考如何优化人民调解机制就是显得十分必要。在此，笔者主要从自治权威的树立、调解主体的素质培养、调解方式的衔接及其规范、调解体系的资金支持四个方面着手分析，以提供若干构想。

(一)基层民主自治型权威的树立

在前面的分析中，我们可以看出，在民间纠纷调解的实践中，乡镇政府介入和指导基层调解组织的运作始终存在着，作为政治上的权威有其存在的必要性，但是随着纠纷发展的多样化和复杂化，纠纷调解诉求的多元化，需要摒弃“政府包办一切”的惯性思维，将解纷权力回归社会，还原人民调解组织的自治性本质，去除其行政化色彩，积极推动群众自治权威的树立。调解委员会作为基层群众性自治组织，它的调解就是人民直接管理国家和社会事务，实现当家做主权力的具体形式之一。具体而言，人民有组织地运用社会力量，对社会矛盾纠纷进行主动干预，实现群众自我教育、自我管理和自我解决纠纷的一种好形式，是我国一项重要的社会主义民主制度，处于直接民主的地位。所以要在坚持基层自治的大前提下，不断树立群众调解组织的民主权威，首先要规范调解组织组成人员的产生机制，即调解人员要通过基层群众民主选举产生，这样才能保证调解人员的素质能力得到群众公认，同时其行为也会主动接受群众监督，这也就自动生成了调解人员的权威来源，保证了群众调解自治组织的权威性和公信力。

(二)调解主体的培育及其素质的培养

在社会转型时期，针对新兴矛盾纠纷增多的情况，人民群众自我调解的领域不断扩大，还存在着一些新调解主体，不少农村、厂矿、企事业、行业、集镇都创造出一些各具特色的且有适应本地实际的调解组织形式，如集贸市场调解委员会、厂企调解委员会、流动人口调解委员会、行业调解委员会、物业调解委员会，这些群众自治性调解组织针对本领域本行业内部的矛盾纠纷进行调解，是人民调解组织形式的重要补充和扩展。还可以在某个特定时期针对某些频发性的纠纷如征地拆迁、国企改革、拖欠农民工工资等纠纷，成立临时专项调解委员会。此外，鉴于纠纷发生的涉及地域不断扩大化，可以在辖区与辖区之间、单位与单位之间、行业与行业之间建立各种形式的联合调解组织，所有这些具有自治性质的人民调解组织可以保证调解主体网络能够遍及城乡，普及到各个角落，在解决结合部地区的民间纠纷中都起到重要的作用。在调解人员方面，除了通过基层选举产生的调解员，乡镇和村、社区的调解组织还可以聘请村庄和社区内部的一些老党员、老干部、老模范、老教师、老复退军人等“五老”力量和一些法律志愿者、志愿调解员，使他们承担起互助互济、民间纠纷调解方面的任务。

在建立多元化的调解主体之后，调解队伍和人员的素质就成为必须考虑的事情，调解人员的素质将会直接影响到调解工作的绩效水平。调解人员的素质包括政治和业务两个方面的要求，首先在选举或选拨乡镇和村、社区人民调解员时就要注重把那些思想进步，热爱调解工作、为人正直、办事公道、遵纪守法在群众中有威信，并有有一定政策水平和法律文化知识的人选进人民调解组织。其二，可以通过多种业务培训，逐渐提高调解人员的专业化素质，比如在乡镇范围内，每月定期召开一次调解主要人员例会；在村和社区一级每月召开一次调解小组或调解人员会议，学习法律政策、交流工作经验，对遇到的疑难纠纷共同讨论对策。同时还可以实施集中的专业培训，可以在县一级更大的范围内实施，对辖区内全体村级调解主任每年举办一到两次专业培训，相互之间取长补短，共同提高。

(三)调解方式的衔接及其规范

一是程序上的衔接。基层法庭面对一些未经人民调解组织自我调解的家事案件、轻度损害赔偿案件以及邻里纠纷等一般民事纠纷，当事人诉求于司法起诉的，应主动向其宣传人民调解的优势，规劝当事人首先选择人民调解的方式进行化解，一旦当事人同意接受人民调解组织调解的，法庭可将纠纷案件转移到纠纷所在辖区的调解委员会进行调解。人民调解未能达成协议的，法庭可以进行庭前调解，在这个过程中，人民调解员可以参与其中，从而有效保证了人民调解与司法调解的衔接。二是资源上的衔接。组织和吸收社会上有专业知识和经验优势的民众参与调解，实现各种调解机制的社会化。比如，“在人民调解中，充分发挥司法机关、行政部门在法律、法规、政策方面的优势，邀请经验丰富、业务水平高的法官和行政部门的人员参与和指导乡镇和村、社区的人民调解。”三是效力上的衔接。前面笔者曾分析指出，人民调解协议没有法律执行力，只具备民事合同的性质。经人民调解组织调解，一旦纠纷双方当事人达成协议之后，就牵涉到一个执行效力问题，所以需要通过法院的审查与确认，“经过人民调解委员会出具人民调解协议书，该协议经过当事人申请，可由法院审查确认后赋予强制执行力。”

(四)调解体系的财力投入

人民调解委员会组织条例虽然规定，其工作经费和补助经费由村、居民委员会解决。但是经农村税费改革之后，村级基本不存在财政来源。国家财政应在这方面给予支持，把民调经费纳入各级财政预算，县区一级政府和司法行政部门采取以钱养事的形式每年根据情况拨出不等数额的经费，乡镇、村、社区可以通过多种渠道筹集资金建立民调专项基金帐户，专门落实调解员的必要开支、报酬待遇以及人身保险等问题；还可以通过基层法律服务机构集资资助，辖区内厂矿企业予以赞助等方式进行尝试解决。“2004年上海长宁区江苏路街道办事处以政府购买服务的方式，与“人民调解李琴工作室”签订协议，每年出资12万元为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务，由其承担街道四成的一般纠纷和九成疑难纠纷的调解且成功率达95%以上。”这种方式没有改变人民调解的群众性和自治性，也没有采取政府直接的财政拨款方式，而是通过出资购买，积极利用社会化资源，鼓励群众性组织在民间纠纷调解中积极发挥作用，保证了人民调解组织的中立性和非官方性，这一做法对于有效解决基层民调经费有着积极的借鉴意义。对于调解人员劳动报酬的支付方式可以不必统一，可以采取承包责任制，把报酬与工作绩效、工作效率有机结合起来；还可以在落实正常补贴的同时，进行优秀调解员的评比表彰，按照层次分类进行精神和物质奖励。这些方式对于合理有效的解决民调工作经费和调解员的劳动报酬问题都将起到一定的积极作用。

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