阎晗/西南大学
内容提要：西部农村地区的学前教育的发展相对滞后，与之关系密切的西部农村地区学前教育经费短缺问题也越发凸显，不仅经费总量不足，且筹资渠道受限。本文通过对其原因的分析，认为政府和市场都存在责任和能力缺失等问题。根据西部农村地区自身在经济实力和学前教育发展程度上的差异，将西部农村地区内部进一步划分为两种不同类型，并针对其各自特点给出相应对策。
关键词：西部农村 学前教育 经费 筹资
中国的学前教育在相当长一段时期内面临经费短缺的困境。尤其是在东西部经济与社会发展不平衡，农村与城市二元分化的背景下，西部农村地区的学前教育经费短缺的问题更为突出。2005年，西部农村地区幼儿园数占全国幼儿园数的48.41%，西部农村地区幼儿入园人数占全国幼儿入园人数的55.39%，幼儿在园人数占全国幼儿在园人数的46.67%。由此可见，西部农村幼儿园和在园幼儿的数量是相当多的。然而，幼儿教育在全国教育经费投入的总量之中所占的比例最小，1993年才首次突破了百分之一，达到1.31%，十几年来则基本停留在这个水平。在2004年的教育经费支出中,义务教育占40.88%、高等教育占31.44%,幼儿教育仅为1.27%。其中，西部地区幼儿园教育经费总数为149.40亿，分别仅占全国教育总经费和全国幼儿园教育经费的0.26%和20.50%。西部地区幼儿园和在园幼儿的数量多但经费少，这就导致了生均幼儿园教育经费数极低，据相关资料统计，西部生均幼儿园教育经费479.17元，与此形成鲜明对比的是小学和初中的生均教育经费为6883.22元和4222.38元。
一、西部农村地区学前教育经费困境的原因分析
(一)政府责任缺位
1.政府的学前教育价值观偏颇。政府承担学前教育责任的程度源于政府自身如何理解学前教育的基础性与初始性、潜在间接的生产性以及公益性与市场性等特殊属性。政府的理解角度和理解程度又取决于政府对学前教育的价值观。现实中，与义务教育和其他非义务教育相比，政府对学前教育的重视程度是不足的。按照中央、各省、自治区和直辖市政府及教育部门的规定，学前教育与义务教育一样属于基础教育范畴，实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的幼儿教育管理体制。但从历史上看，地方政府对学前教育事业的投入一直有限，“幼教很重要，忙起来都不要。”这是幼儿教育在教育主管部门眼中的真实地位。尤其是如今正值大力发展农村义务教育实现农村“普九”目标的时期，各级政府，从中央到地方都将重点放在义务教育上，义务教育发展情况的好坏成为各级地方教育政绩的主要评判指标，因而学前教育的发展很难真正提上议程，这就使得原本相对滞后的学前教育面临更大的无奈。
2.政府学前教育财政体系不完善。西部地区各级政府尚未建立起学前教育财政体系。长期以来，学前教育一直主要由县乡(镇)级政府负责，事权与财权的不匹配，使得基层政府和教育部门发展学前教育的积极性受挫。尤其对于贫困县域的“吃饭财政”来说，这种情况更加严重。虽然学前教育实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的管理体制，并且经济条件较好的农村教育财政经费中包含有较为固定的学前教育经费，但是，没有法律严格规定将学前教育经费专向单列，从中央到地方，学前教育经费都包含在中小学教育经费中。在经济条件落后的农村贫困地区，地方政府的教育财政经费紧张，必须首先将重点放在义务教育经费的投入与保障上，因此对学前教育投入难有余力。同时，也因为省级和市级政府没有很好履行对贫困地区幼儿入学方面的财政转移支付责任，很多地方尚未设立农村幼儿教育专款，未对贫困县域进行学前教育的专项补贴，致使幼儿园收费已变成提高当地幼儿入学率和贫困幼儿入学数的最大障碍。同时由于缺乏统筹规划，不少乡(镇)的幼儿教育呈现出布点太散、规模过小、质量较差、师生比偏低、教育投资效果不理想、教育资源配置不合理等无序和混乱的局面。
3.西部农村学前教育政策法规缺失。这里所涉及的西部农村学前教育政策法规的缺失主要在于两个方面，一是当地政府在鼓励发展农村民办学前教育上没有制定一套行之有效的政策法规。学前教育虽属基础教育，但不是义务教育范围，所以地方政府多会积极号召民间力量参与办学前教育，以减轻自己的财政压力。但国家只看到民办力量参与办学具有巨大的社会效益，却忽略了民间力量投资办学首先是为了逐利，政府没有相应的政策措施鼓励民间投资，投资者的积极性就更难被激发。在许多西部地区，政府将兴办学前教育的责任转移给了社会，即放弃了主导性责任，但又未很好承担起辅助性责任，没有提供良好的筹资环境，这样便无法吸引许多社会上的闲散资金投入农村学前教育领域，也使得现有的大量农村民办托幼机构质量低下，发展受阻。二是现有的学前教育政策法规缺乏现实性与可操作性。一方面，对于公办园而言，由于分级管理体制中各级政府的事权与财权并没有很好地匹配，省级政府对农村贫困地区的财政转移支付力度的缺乏以及重义务教育轻学前教育的教育绩效考核标准的实施，阻碍了当地公办幼儿园的发展。另一方面，对于民办学前教育而言，在相关的政策法规中虽明确鼓励发展民办学前教育，但是缺乏相应一系列具有实际可操作性的鼓励措施，或者这些鼓励措施大多主要针对经济条件较好学前教育得到一定发展的城镇地区，但是就贫困农村地区而言，这些鼓励措施是不太适合当地实际情况的。
(二)市场失灵
1.西部农村学前教育的低需求导致低供给。首先，受收入的限制，农村家庭不能让子女接受良好的学前教育，或者不得不支付超过他们经济承受能力的学前教育费用，从而导致农村学龄前儿童接受学前教育的比例低于城市。根据国家统计局2001年“中国统计摘要”中的资料，城市居民家庭人均可支配收入为6280元，农村居民家庭人均纯收入2253元。现行幼儿保教费占家庭收入的情况是：城市收取保教费占城市人均可支配收入的22%，占家庭收入6.2%；农村收取保教费占农村人均纯收入的26%，占家庭收入的7.6%。农村的居民家庭人均纯收入仅为城市居民家庭人均可支配收入的1/3，但是农村收取的保教费在其中的比例却高出城市4个百分点；其次，受农村教育观念的影响，认为学前教育就只是一种幼儿看护服务，不会对孩子今后的成长起什么作用，家长完全没有必要将本来就紧张的家庭收入用于支付学前教育的费用。即使部分家长愿意将幼儿送往幼儿园，大多也只是满足代替家长照看幼儿的最低需求。因此，受家庭经济条件和教育观念的双重影响，西部农村学前教育的需求是一种低数量低质量的非有效需求，正是这种低需求才导致了存在大量经费紧张、管理落后的“保姆式”、“看管式”和“放羊式”的低质低价的乡镇园和村园。
2.西部农村学前教育筹资渠道的异化。西部农村学前教育总体呈现出规模小、分散化、专业化程度低等特点，并且定位于低端学前教育服务，学前教育的市场属性弱化了。由于某一种筹资方式的有效应用都需要特定的政策背景、经济条件以及筹资主体的自身实力作为后盾，因而西部农村学前教育的筹资方式与城市存在许多差异，许多在城市行之有效的筹资方式在西部农村地区尤其是贫困地区并不适用。对于西部农村地区，尤其是贫困地区来讲，无论是地区整体的经济实力，还是托幼机构本身的实力，也无论是学前教育的需求量，还是政府的观念和责任，这些因素都会直接或间接影响当地学前教育筹资渠道的选择。与城市相比，农村很难通过市场需求的力量将城市的民间资金注入到农村学前教育领域，而大多选择村委会筹资、村民集资、政府补贴以及贷款等方式。然而，这些筹资方式对于许多西部农村地区来说是缺乏稳定性和充分性的。
3.西部农村学前教育的投资回报率低。虽然从总体来说，与城市相比农村地区对学前教育服务的需求和供给处于双低状态，但在西部县镇机关所在地的家长对幼儿教育的需求旺盛，较好的民办幼儿园都集中办在县镇所在地，其数量超过了公办幼儿园。民办幼儿园集中在县镇所在地的现象，恰恰说明根据市场经济理论，只要有利可图的地方，总会有逐利的人出现。县城和乡镇政府所在地是人口相对集中的地方，办学可以有利可图，而偏远的农村地区由于特殊的地理环境导致的人口居住分散，经济薄弱，农民人均收入以及可支配收入低，恩格尔系数大，这些决定了投资者很难在中短期内获得投资回报，私人在农村投资办幼儿园根本不可能获利，因此民间力量也不愿意投资办学前教育。
二、西部地区农村学前教育经费保障的对策分析
(一)西部地区农村学前教育经费保障的总体分析
从总体上看，一个地区学前教育经费的充裕程度是和当地经济发展程度、政府财力、人均GDP以及人均可支配收入有不同程度的正相关关系的。而且，不同地区农村学前教育经费的来源也由各地区不同的经济实力、市场成熟度、政府的观念与责任以及托幼机构本身的实力所决定。
一般而言，一方面，经济条件相对较好的农村地区，愿意投入学前教育领域的民间资本总量比较丰富，也就是说可以多渠道筹措民间资金发展学前教育；反之，如果经济条件相对较差的农村地区，愿意投入学前教育领域的民间资本总量匮乏，可以运用的民间筹资渠道也相对较少。另一方面，当地政府对学前教育的重视程度也决定政府在其中的责任定位。
和经济条件较好的东中部地区相比，西部农村地区的学前教育确实存在着许多理论上和现实上的障碍，使得西部农村地区面临着区域间和区域内的双重差距。想要切实发展西部农村地区尤其是偏远贫困地区的学前教育，不仅应该充分借鉴东中部地区学前教育的相关经验做法，最重要的是必须结合当地的经济和学前教育发展的现状，采取有针对性、可操作性强的措施。应该根据经济实力和学前教育的发展状况把西部农村地区内部进一步划分为两种不同类型：属于第一种类型的地区是西部县镇机关所在地或经济基础相对较好的乡镇，其学前教育经费来源的特征是：第一，政府财力不足，但一方面至少可以保证公办中心园的正常运转，另一方面，还必须借助民间力量发展农村学前教育；第二，农民对学前教育有一定的现实需求，且有较大的潜在需求，民间有发展学前教育的积极性主动性；第三，有适合当地农村实际的筹资渠道；第四，政府为鼓励民办学前教育出台了相应的优惠政策；第五，有与之配套的法律法规来保障和规范民间筹资渠道的合法性、顺畅性。
属于第二种类型的地区是西部贫困或偏远的乡(镇)村，其学前教育经费来源的特征是：第一，政府虽然财力不足，但对农村学前教育相当重视；第二，缺乏适合当地农村的筹资渠道，短期内只能主要依靠政府兴办农村学前教育；第三，农民对学前教育认识不足，现实性需求不大，但仍具有一定的潜在需求；第四，政府需要着力建立起自上而下的农村学前教育财政保障体制，使各级政府明确职责分级管理，省市级政府加强财政转移支付力度，保障农村学前教育专款专用，保障农村幼儿的受教育权。
(二)西部地区农村学前教育经费困境的具体对策
1.针对第一种类型地区。应该在各级政府直接承担发展公办学前教育责任的同时，注意发动民间力量鼓励民间投资农村学前教育，充分运用各种筹资渠道筹措农村学前教育经费。其具体做法如下：
第一，省级政府设立农村幼儿教育专款，进一步完善农村学前教育转移支付体制，根据省域下的各地情况拨付不同数额的幼儿教育专款，做到专款专用，提高每笔专款的边际使用效率。
第二，借鉴东部地区的经验，试行“民建公租”。公租主体为县级人民政府，将每年用于“民建公租”资金单独列入财政预算，纳入年度财政发展规划，其投资回报率可略高于同期银行贷款利息标准。“民建公租”幼儿园的所有权、设施的使用与管理权都应归学校。若干年后，政府还本付息完毕，幼儿园所有权归政府。
第三，逐步积累资金，集“小钱”办“大事”，采取以“政府还本、幼儿园付息”或“政府付息、幼儿园还本”等方式，由幼儿园向银行借贷或吸纳民间资金来发展事业。
第四，大力发展乡镇中心园。乡镇中心园的经费主要来源于市县一级政府每年固定的学前教育财政列支项目。同时，允许乡镇中心园采用灵活的方式自筹一部分资金，从而较好地解决经费问题。
第五，在有条件的地方，根据当地实际，进行小幼机构剥离。即考虑到幼儿园已开始逐步具有了独立发展的实力，同时也考虑到小幼不分对于学前教育特殊性的损害，将原来附属于小学校的幼儿园剥离出来，赋予其独立的法人地位。并且逐步停止小学所举办的学前班，避免学前班成为应试教育的产品，从而提高学前教育的质量。
第六，科学布局，整体规划。实行就近入园，扩大规模，大村独办，小村联办，使得有限的学前教育资源合理配置。
2.针对第二种类型地区。应着重强调政府对于发展学前教育的主导性责任。因为这种类型的地区受经济条件等因素的制约，中短期内不可能有较多的民间资金投入到农村学前教育领域。这就需要各级政府各司其职，担负起发展贫困农村地区学前教育的重任。其具体做法如下：
第一，从省级政府到乡镇政府切实重视农村学前教育。省级政府设立农村贫困地区幼儿教育专款，同时建立从上至下的以政府财政投入为主农村幼儿教育经费投入体制。做到各级政府的事权与财权的统一，省级政府的农村贫困地区幼儿教育专款必须按时足额发放，专款专用。彻底解决基层政府由于受财力所限而对学前教育鞭长莫及的现状。
第二，实行学前教育与义务教育的结合与统筹。与前一种类型的地区不同，这种类型的地区学前教育发展本身就十分滞后，当地普遍缺乏农村幼儿教育经费投入体制。如果现实条件决定了短期内无法建立起独立的农村幼儿教育经费投入体制，而当地的义务教育经费投入体制又相对较为健全，就可以考虑在一定时期内，把幼儿教育经费投入体制暂时纳入到农村义务教育投入体制种，使得现阶段的农村贫困地区的学前教育经费相对稳定可靠。
第三，政府通过发展公办园提高当地的学前教育水平，在发展中心园的同时注意提高村园的办园水平从而使农民逐步改变“学前教育无用”的观点，挖掘学前教育的潜在需求。
第四，开展正规学前教育与非正规学前教育相结合，采取“中心园——教学点”模式。将中心园的示范辐射作用与教学点的发散力相结合。
第五，适当通过教师集资、各村筹措、县镇补助办法协同解决。
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