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申端锋/取消农业税后的农村公共物品供给机制——以资金筹集为主要分析对象
时间:2009/10/15 16:31:25    来源:本站原创      作者:佚名
 

华中科技大学

    内容提要:取消农业税以后,农村公共物品供给筹资困难,公益事业举步维艰。按照政策设计者的意图,“一事一议”是通过民主的方式来解决农村公共物品的供给,但调查显示,群众自愿有它的积极意义,也有其限度,群众自愿并不必然带来农村公共物品的供给。根本问题是国家政策的取向问题,以税费改革为核心的一系列国家政策,基本上都是农民本位取向,但问题是,中央政策的具体落实和农民权利的实现都离不开乡村两级组织,在村庄公共物品供给问题上表现得尤为突出,村庄公共物品需要中央、地方政府以及村庄来共同提供。所以,新农村建设要注意发挥地方政府尤其是乡村两级组织的积极性。

       关键词:公共物品  筹资  一事一议  粮食直补

 

       一、问题的提出

    税费改革是以减轻农民负担为其基本导向的,取消农业税以后,这一改革初衷基本上实现,但为了防止农民负担出现反弹,维系乡村两级组织在取消农业税以后的正常运转,必然要实施乡村体制改革为其配套改革,主要就是合并乡镇,精简机构,分流人员,合村并组,并且取消了村民小组长。这样一来,农民的税费负担虽然从根本上得以杜绝,农民得到了看得见摸得着的实惠,但取消农业税以后,又有新的问题日益凸现出来,主要是农村公共物品供给筹资困难,公益事业举步维艰,并且已经严重影响了农民的生产生活。

    税费改革后的农村公共物品供给问题引起了学界的关注,并形成了一系列有代表性的观点。一种观点认为可以通过市场化的办法来供给农村公共物品,如林万龙(2003:148)所说的:“农户及农户公共品需求的分化,为农户社区公共品受益及消费排他性的产生提供了基础,从而使得公共品的私人供给成为了可能”。第二种观点认为可以通过完善和加强基层民主来提供农村公共物品,这种意见的代表性说法是“国权退、民权进”(李昌平,2004),这一主张在国家政策方面的表现则是推行“一事一议”。第三种较为有代表性的观点则认为政府应在农村公共物品供给上起主导作用,农村公共物品供给(筹资及使用)必须要以政府强制力作为依托(贺雪峰,2005)。在笔者看来,以上关于农村公共物品供给问题的三种主张,对我们思考和应对取消农业税后农村公共物品供给问题虽然有启发意义,但它们更大程度上是基于理论和信念的逻辑推演,而缺乏现实的经验基础,尤其缺乏对取消农业税以后乡村治理状况的经验关照。本文试图通过对取消农业税后农村公共物品供给的一个案例的研究,来揭示出取消农业税后农村公共物品供给的现实复杂性及其内在机理。

       二、取消农业税后的农村公共物品供给:一个案例

2003年起,笔者在湖北荆门高镇农村对税费改革后的村庄治理进行跟踪调查。调查发现,村庄道路之差是该地农村公共品供给中最为严重的问题之一。鉴于此,笔者进村基本上都是搭乘当地的“摩的”(摩托车的士),不至于颠的太厉害,“摩的”师傅都是当地人,他们对这条道路的意见很大,一般群众对这条路也是怨声载道,因为行路难已经严重影响了他们的生产、生活。

    村庄道路迟迟不能硬化,在当地农民看来,主要是因为当地政府无能。而笔者也曾就修路的问题访问了当地乡村干部,村干部也认为路应该修,但怎么修?钱从哪里来?尤其是在取消农业税以后,向农民集资是不可能的,修路就成为一个非常棘手的问题。该镇的负责人认为,税费改革尤其是取消农业税以后,举办公益事业非常困难,而乡镇体制改革又导致政府权力弱化,思想政治工作更加弱化,“现在的老百姓是越来越调皮”,不愿出钱也不愿出力,而基层组织则缺乏强有力的管理手段,在兴办公益事业这个问题上,现在的农村是“多数服从少数”,少数人不同意出资或出力,公益事业就办不起来,如果基层组织要强行实施,那些不同意的个别人,动不动就去上访,而且往往是越级上访,基层干部就要挨批。这样一来,基层政府在农村公共物品的供给上也就只能采取“消极行政”,农村公共物品的供给也就成了泡影。调查发现,在当前农村公共物品供给上,国家给钱都不好办事,比如镇里要修一条路,国家有配套资金,可就是有一些老百姓不愿出钱,哪怕是十几块钱,一个老百姓不出钱,所有的人都跟着不出钱。而国家发给农民的粮食补贴基本上起不到什么作用,都用来打麻将了。当地乡村两级干部普遍认为,不如将直接补到农户的分散资金集中起来,用于村庄的公益建设。在他们看来,这是当前兴办农村公益事业的一个唯一可行的办法,但粮食直补到农户这是高压线,任何人都碰不得,由此,乡村组织在公共物品供给上通常是束手无策,国家政策留给他们的活动空间非常小。

    不过,在国家做出建设社会主义新农村的重大决策后,农村公共物品供给出现了转机。湖北省为了建设社会主义新农村,在“十一五”的开局之年,决定紧扣新农村建设这一主题,加快农村公路建设,对通村公路建设提高了补贴标准,由过去的7万元/公里提高到10万元/公里,2006年湖北农村公路建设投资达到48.4亿元,计划建成通村沥青水泥路18000公里,年底60%的行政村要通上沥青水泥路。在这一“利好”政策下,高镇也将2006年作为该镇的通村公路建设年,该镇2006年的政府工作报告里就提出,要拿出相当大的人力物力来投入村级公路建设,引导群众摆正自力更生与争取上级支持的关系,进一步发挥群众的主体作用,坚持自己的路自己修,采取“群众集一点、上级补一点、在外人士捐一点”等办法多渠道筹资,完成纳入全县通村公路计划的“高南路”和“官马路”沥青路面铺筑工程。其中“官马路”就是笔者重点调查的一条路,是高镇的一条交通要道,由高镇的官桥村通到邻镇马良镇,中间经过高镇的四个行政村,即官桥、季桥、新贺以及吕集村,全长7.2公里。就笔者在新贺村的调查来看,修这条通村公路虽然有省里的补助,但乡村两级组织仍面临着诸多困难,主要是如何筹资的问题,取消农业税以后,乡镇财源枯竭,村一级又缺乏集体资源,向群众集资就成了摊派,为国家政策所不允许,搞“一事一议”又搞不成,筹资就变得非常困难。在这样的背景下,乡村组织创造性地开展工作,终于将路修好,本文将重点分析新贺村修路款的筹集过程,从这一过程中,我们可以观察到取消农业税后农村公共物品供给的机制与逻辑。

    新贺村共有人口1172人,8个村民小组,每个小组都有2个以上的“垸子”(村民的自然居住点)组成,村民居住非常分散,中心地带是当地的集市所在地,“官马路”穿过该村,路况非常差,行路难的问题一直迟迟未能解决,群众早有怨言,通往各个村民小组的路也很差,晚上村民串门走夜路根本走不成。2006年3月初,在高镇的人代会上,镇长提出今年一定要把“官马路”修好,并且立了军令状,路修不好自己就“下课”,接着就给村里下了“死命令”,在四月份前筹不到款的村党支部书记就下台,决心不可谓不大。按照镇里的计划,2006年一定要把路修起来,4月份动工,3个月修通,当务之急是必须尽快将群众捐款募捐到位,一亩田应捐出40元钱,或者找本村在外工作的能人及那些大老板募捐。所谓募捐,实际上就是按田亩集资,具体做法是把农民今年的粮食直补款扣除下来,在新贺村村支书看来,“就是摊派的事情,幸好中国的文字多,募捐只是换个说法罢了,说穿了就是每亩田要收40元。”乡村组织之所以要冒险打粮食直补款的注意,也是没有办法,像修路这样的事情必须要施加压力,才能办成事,这条路大家都要走,大家出力出钱,也是理所当然的事情,要是采取自愿的方式,除非国家投资,这条路永远不会修起来,老百姓现在就等着国家来修这条路。新贺村有两个村民小组的村民不愿意出钱,他们说他们不走这条路,不想交集资款,明显是耍赖,针对这种耍赖的行为,村干部是没有一点办法的,不能硬搞,村干部态度一硬,就会违背中央的政策,几个热线电话(省市的监督电话)一打,打得书记头都痛了,只能一个一个地做工作,让老百姓都能自愿地来做这个事情。既要把老百姓的粮食直补款扣下来,又不能让老百姓反对,不能违背政策高压线,乡村组织真是煞费苦心,把“摊派”改为“募捐”,但要落到实处,还要村干部做大量的工作。

    镇里开完会后,村里先是召开了党员会,传达了镇里的会议精神,党员们一致同意修路,大家都说路应该修,书记就提出来钱从哪里来的问题,大家都说从老百姓手里收现金是绝对不可能的,商量的结果是从粮食补贴中扣。第二天,村里召开了村民代表会议,村民代表20余人参加了会议。在村民代表会上,村书记先后提出了同样的问题,路修不修?怎样修?钱从哪里来?然后村民代表一个一个的发言,并且都记录下来,以免事后不认账,村民代表一致认为路一定要修,最后大家一致建议从粮食补贴中扣。会议结束后,村民代表们就到群众中做工作,问老百姓路该不该修,如果要修的话,现在国家出一部分钱,我们村里要出几万,收钱挺麻烦的,看可不可以从今年的粮食补贴中扣。就这样,用两天的时间由村民代表来摸清村民的情况,然后又一次召开村民代表会议,就各个组的情况逐一汇报、讨论,然后再由村里对症下药,由包组的村干部下去逐户做工作,把工作做到位,往往要跑很多趟,最后在各个小组召开群众会,农户们逐一签字盖章,群众的“捐款”才能顺利收上来。

    笔者在调查中看到了两张表,一张表是“新贺村X组村民大会关于通村公路筹资的决议”。内容如下:“2006年X月X日X时,X村X组在X地召开全体村民大会,并结合X村的实际讨论通过通村公路筹资的决议。会议认为,在时逢“建设社会主义新农村”的形式下,为了解决X村行路难的问题,发展当地经济,必须紧紧抓住国家对乡村公路‘以奖代补’的难逢机遇,做到自己的事情自己办,自己的路自己修,再也不能等待与观望,必须齐心协力,慷慨解囊,采取募捐的形式来筹资。会议决定:经村民代表大会决定,同意捐资修通村公路。”另一张表是“新贺村通村公路建设捐资名细”,包括姓名、田亩、应交金额、交款方式(现金/存折)、签章诸项。村干部可谓用心良苦,有了这两张表,修路款的筹集工作就非常规范,这表明,税费改革后农村公共物品供给的确走出了“摊派集资”的逻辑,更加注重群众意愿,同时也加大了乡村干部的工作难度。

    妇女主任陈主任包了三个组,每个小组要3天的时间才能把工作做完。笔者跟随她去了7组,该组共有32户,有一半的人家不在家,很多人下田了,也许是故意躲开的,一个上午做通了6户的工作,工作难度很大。由于以前交了太多的集资而自己却没有受益,该村的农民有一种普遍的吃亏感,对乡村干部有一种普遍的不信任,尤其是在收钱的问题上,总是以为村干部把钱收上来捅到自己的腰包里了,这是有税时代乱收费、乱集资所造成的一个最大的负面影响,用村干部的话来说,就是现在老百姓对村干部有一种普遍的误解。笔者在调查时,也曾问一位村民同不同意修路,他毫不犹豫地就回答,“我们不愿修路”。也有村民认为应该修这条路,但就是不愿出集资款,他们认为出的钱太多。陈主任到村里去做群众的工作,就有村民说,“我不走这条路,你们走大路,我可以走小路”。面对这种行为,村干部还要满脸赔笑地做他们的工作,陈主任就说:“你不走,你的儿子、孙子还不是要走,他们考上了大学,在外面做了大官,发了大财,他们开小车回来了,公路还不是好走些。”就采取这样的软办法,面带笑容,不温不火,否则,工作是很难做通的。用陈主任的话来说,农民从泥巴里弄两个钱也不容易,现在的政策好,老百姓现在是老大,很多事情村里管不了,现在只能“全心全意为人民服务”了。一些老百姓就是不出钱,你村干部硬收我就打电话或者上访,一拨“农民110”,村干部就头大。在笔者看来,为人民服务也是需要权力的,强化乡村两级组织的服务功能,并不必然要弱化乡村两级组织的权力。

    从上面这个案例可以看到,取消农业税后农村公共品供给的最大难题就是筹资难,农村公共品供给可以采用市场化的方式来运作,这是完全没有问题的,但问题是,资金怎么筹集,市场化是没有办法的,靠农民自愿又几乎不可能,但基层组织又不能强制执行,这就导致基层干部工作难做,无法有效对接新农村建设背景下的惠农政策,公益事业举步维艰。

       三、“一事一议”为什么搞不成

    取消农业税以后,乡村两级组织不能再向农民硬性摊派了,为了解决取消农业税后的农村公共物品供给问题,国家就给出了这样的政策,即乡村组织可以通过“一事一议”的方式来解决农村公共物品供给。可从实践来看,在全国大多数农村,“一事一议”鲜有搞成功的,主要是因为“一事一议”在农村公共物品供给上基本上不具有可行性。笔者曾问新贺村的陈书记,为什么不能采用“一事一议”的方式来筹集修路款。在陈书记看来,靠“一事一议”来筹款以达成公共物品的供给是“鬼扯”。首先,“一事一议”是按人头来搞的,而现在很多村民常年在外打工,一个1000多人口的村子,就有几百人常年在外,按人头来推行“一事一议”根本就凑不够人,所以无法推行,也就是说,现在由于农业外就业机会的增多,外出务工村民增多,农民不再是铁板一块,农民的利益出现了分化,要搞公益事业,在家的人不愿意当冤大头,在外的人又找不到,“一事一议”根本没有可操作性。其次,在“二轮延包”过程中,很多人在“确地确权”时没有得到自己想要的土地,现在的土地政策又是一定三十年不变,村组没办法来调整土地,这些田少的村民就很有意见,他们是不可能来配合村干部的工作的,按人头搞“一事一议”,他们会觉得很亏,但如果按田亩来筹资的话,田多的人就很有意见,以后啥事都是他们多出钱,他们当然也不会干,更为关键的是,按田亩来筹资的话就成了摊派,就违背了国家政策,村干部也不能搞,也就是说,现在的农村很复杂,利益出现了分化,并且这种分化带来的不是合作,而是推委、敌视,最终带来不合作,而“一事一议”却没有考虑到这些复杂的情况。再次,即使在村里的群众同意搞“一事一议”,也很难搞成,因为根据规定,也是为了防止加重农民负担,“一事一议”每次的集资不能超过15元,这样,很多公益事业所需的资金就很难一次性完成,往往需要几次,像这次修路就属于这种情况,新贺村需要8万多元,村里1100多人每人15元就需要5次才能完成集资,但这几乎是不可能的,因为工程建设需要一次性付款,更为重要的原因是,但很多群众见第一次集资没效果,第二次就不会再参加了,而且还会怀疑村干部把集资款装到自己腰包里去了,就会有村民打热线电话或上访告村干部乱集资,公益事业的兴办也就成了泡影。在新贺村的村干部和村民看来,在大多数的农业型村庄,由于没有工业,也没有集体资产,“一事一议”又很难搞,村庄公益事业的兴办就非常的困难,比如新贺村的村中道路包括8个村民小组的路确实很差,非常不方便,村里的老百姓也很有意见,按他们的说法就是,路早就该修了,但具体到应该怎么修?钱从哪里来?就很难达成一致性的意见,最后的结果是,没办法,烂泥巴路烂就烂吧。

    按照政策设计者的意图,搞“一事一议”是为了通过民主的方式来解决农村公共物品的供给,按照学界主流的说法,就是要充分发挥农民的积极性,尊重群众意愿,以真正维护和实现农民的权利,但笔者在新贺村调查时所发现的上述问题却显示,群众自愿有它的积极意义,也有其限度,群众自愿并不必然带来农村公共物品的供给和农村秩序的维系。也就是说,在当前的乡村社会中群众自愿会产生两种结果,一是合作,一是不合作。路修不好,群众有意见,干部就去收钱,老百姓不愿交,村干部就会说,路难走不关我的事,我该做的工作都做了,你们不同意是你们的事,“谈不拢,就没办法了”,这样一来,必然是村庄公共物品供给的无法达成。由此,针对税费改革后的农村公共物品供给困境,国家说可以搞“一事一议”,但这里的问题是,“一事一议”搞不成怎么办?

       四、取消农业税后的农民、乡村组织与国家

    在高镇,2003年该地农村推行费改税,税费改革正式启动,农民种田要上缴的农业税由税费改革前的200多元/亩(有的甚至达到400多元/亩)降到30元/亩。另外,农民每种1亩田还能领到40多元的种粮补贴,其中粮食补贴33元/亩,良种补贴15元/亩。这样一来,农民每种一亩田就可以得到10多元的净补贴,自古以来,种田完粮在农民看来都是天经地义之事,可税费改革不但大大减轻了农民负担,还倒过来给农民钱,这的确是几千年来的未有之事。在2003年,种粮补贴是由镇财政所的工作人员在村干部的协助下,在村民大会上亲自发放的,当时,听说国家要给钱,农民的积极性都很高,拿着自己的印章来领钱,据村干部讲,那次村民大会是分田到户以来人气最高的群众大会。2004年发放粮食补贴的时候,农民就没有那么积极了,他们知道这钱是国家给的,乡村两级干部不敢不给,所以,有些老百姓就坐在家里等着乡村干部去送。镇财政所的工作人员是无法将粮食补贴亲自送到分散的农户家里的,因为他们根本不认识每一个具体的农民,最终还要由村干部将粮食补贴送到农户家里,他们送得慢了,上面还会批评他们:这好的政策,你们为什么还不落实到位。村干部就只好挨家挨户的去送,有时候一次还找不到人,要跑两三次才能找到人,这样的工作搞的村干部很被动。当地村干部说,这是真的全心全意为人民服务了。2005年,该地农村正式取消了农业税,粮食补贴的发放由发放现金改为存折,一家一个户头,专款专户,粮食补贴就直接打到存折里,取不取是农民自己的事,村干部再也不想揽这个出力不讨好的活了。

    在村干部看来,“粮食直补”可以不搞,他们认为这是政府在回报农民,与农民套近乎,但从农村工作实际来看,存在着诸多的问题。在2003年,先发补贴,再收税,一收一发带来了诸多的不便,2005年搞农村合作医疗,发下去,再收上来;今年又要修路,搞集资,这样一来搞的乡村组织很难受,增加工作量和成本,乡村干部对国家政策感到很费解。乡村组织主张将粮食补贴补到村,用来搞农村基础设施建设,提高农业综合生产能力,兴办公益事业,从而夯实村民自治的经济基础,更好地提供公共物品,进行集体公益事业建设。就粮食补贴而言,原先是补给粮食收购企业的,效果不是太理想的,税费改革以后,直接补到农户了,可现在看来,直接补到农户也是有问题的,一是操作成本过大,二是直接补到农户的话,由于过于分散,到农户手里,就成了胡椒面,很难发挥实质性的作用,三是这一政策与新农村建设不相配套,新农村建设要求粮食补贴政策应做出进一步的改革,由直接补到农户改为补到村庄,由村庄集中统一使用这笔资金,采用民主的方式,决定资金的用途,主要是用来进行农业生产基础条件建设,提高农业生产综合能力,如进行乡村水利和乡村道路建设,这也是新农村建设的应有之义。而新贺村干部的“募捐”创举证明了这一思路的可行性,但关键是要完善村民自治,强化民主监督,杜绝村官腐败。

    从税费改革后公共物品的筹资过程来看,国家政策调整过猛,乡村两级组织的权力弱化,使乡村干部非常尴尬,正常的工作难以开展。现在,就是老百姓故意不配合乡村组织的工作,乡村干部也拿他没一点办法,没办法给他施加一点压力,在乡村干部的眼里,“现在的农民越来越调皮了”。新贺村的陈支书打了个不恰当的比喻,在取消农业税之前,如果说乡村干部和村民之间的关系是一种“父子”关系,而取消农业税以后,乡村干部和村民之间的关系则更像爷爷和孙子之间的关系,孙子不听话,犯了错,只能说,不能打,态度不能凶,工作方法不能来硬的。这样一来,乡村干部不能使用一点带有强制性的办法,稍不慎就会违背中央的政策,村干部的头上始终悬着中央政策这把剑,在这种两头受气的窘境中,乡村干部干脆啥事都不做了,玩起了“消极行政”,“村干部只管拿自己的工资,农民只管种自己的田”,互不相求,互不相干,乡村社会非常的散漫无力,这时候的农民比任何时候都更像“小农”,导致以村组为单位的一致行动无法完成,村庄公益事业无法举办。由于乡村干部对自己工作的形式化应对,也导致国家政策在乡村社会无法得到有效的落实与贯彻。

    这里的根本问题是国家政策的取向问题,我们看到,以税费改革为核心的一系列国家政策,基本上都是农民本位取向,为了维护农民的权利,中央往往绕开地方政府直接面对农民,粮食直补政策就是集中体现,中央政策对乡村组织表现出极大的不信任,乡村组织的制度性权力弱化。但问题是,中央政策的具体落实和农民权利的实现都离不开乡村两级组织,在村庄公共物品供给问题上表现得尤为突出,村庄公共物品需要中央、地方政府以及村庄来共同提供,中央是不可能把每一个村民小组的路都修起来的。所以,新农村建设要注意发挥地方政府尤其是乡村两级组织的积极性,而要达到这一目的,就要强化乡村两级组织的权力,坚持新农村建设的村庄本位,最为直接的是要让村庄拥有一定的集体资源,使村一级拥有一定的经济基础,不是搞什么事都要找老百姓收钱,而是能掌握一定的资源,从而增强村庄层面的一致行动能力,并且能用自己所掌握的资源,制约那些不合作的村民,从而达成村庄公共物品的供给。

 

参考文献:

1〕林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究.中国财政经济出版社,2003.

2〕李昌平.乡镇体制改革:官本位体制向民本位体制转变.学习月刊,2004(2).

3〕贺雪峰,罗兴佐.论农村公共物品供给中的均衡.经济学家,2005(3).

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