南漳县财政局
近年来，各级财政部门为了加大对财政涉农资金的规范管理，提高资金使用效率，在对各类财政涉农专项资金管理上相继推行了政务公开、资金“报账制”管理等措施，在一定程度上增加了资金的透明度和规范运行。但从实际运行情况看，由于多种因素的影响，部分涉农专项资金特别是涉农项目建设资金依然存在挤占、挪用和造假等现象，严重地制约了涉农专项资金的使用效益和质量。为此，笔者结合工作实践，就治理财政涉农项目建设资金支出虚假的措施与对策谈一点自己的浅见。
一、现阶段涉农项目建设资金支出管理存在的问题
目前，随着构建社会主义新农村建设的需要，国家财政涉农项目建设资金较多，实行“报账制”管理后，由于多种因素的制约，部分涉农建设项目和资金在实际操作使用过程中，挤占、挪用、损失浪费和造假等现象仍然存在。主要表现在以下“六个虚假”：
1.涉农项目工程虚假。部分乡镇、村组为了达到套取财政专项资金的目的，在涉农项目工程上挖空心思造假。一是凭空捏造项目。部分乡镇、村组不管本地区是否有涉农项目工程，为了套取财政涉农资金，采取凭空编造工程项目等办法向上申报建设项目争取资金。据调查，少数乡镇为了向上级争取涉农资金，不管所属村组有无项目均一律指定1-2个项目上报立项，少数地方甚至出现采取按人口、按耕地面积先分配涉农项目资金，再按分配的资金上报涉农项目，人为造成部分村组编造虚假涉农工程项目。二是重复申报项目。部分村组将过去的完工项目当作现在的工程项目或作为修补、加固等项目继续申报立项而蒙混过关，再加上验收检查的人员有的工作忙或因路太远、不通车等原因不愿意去，有的就是去了也是在当地领导陪同下走马观花、指点江山，也不管是过去的还是现在的就验收通过。三是小工程申报为大项目。部分乡镇、村组为了达到套取财政资金的目的，将一些小型工程项目申报成大中型工程项目，如：农村居民饮水项目、兴修水利基础设施建设工程等，有的只有几千元或万元左右的工程申报为3-5万元，甚至申报为10余万元工程，从中套取财政涉农资金。
2.项目工程支出虚假。实行报账制后，部分涉农项目工程支出因多种原因造成项目工程支出水分较大。一是涉农项目工程到位资金虚假。少数地方扶贫部门、项目建设工程主管部门在拨付涉农建设项目计划资金时，采取雁过拔毛的方式，硬性从应拨付的专款中提取手续费、管理费。但为了应付上级检查，往往采取由使用涉农资金的单位、村组先用现金交付10%手续费，然后扶贫部门再拨付计划扶贫资金的办法，否则就不予拨付。而乡镇将扶贫资金拨到账后，又与村组讨价还价再次截留一部分涉农资金，供乡镇政府使用。最后，到村组的涉农项目建设资金只能是部分资金，而上交的手续费和截留的部分资金不给任何收据，如何记账、报账全部由村组自己解决，村组有意见也没办法，只好采取报假项目、报假账的办法来将账抹平。据对某市水务部门管理的农村饮水资金的调查，该市水务部门在支付农民修建饮水工程过程中，按规定凡是农户修建饮水工程的每户人平给予150元的补助，但在实际操作过程中，水务部门却每人提取50元的验收管理费，否则，不予验收或不予拨付补助资金，补助资金拨付到村委会后，村委会以招待上级验收检查组等名义再提取20-50元，而真正到农民手中的每人只有50-80元，并且所有提取的资金一律不开票、不办理任何手续。二是自制单据凭证虚假。部分项目资金使用单位，为了骗取财政专项资金，对工程劳务中一些无法用票据反映的支出，如：临时雇请民工工资、向农户购买原材料等，采取编造假项目、假单据、假名册、假签名(签章)等手段编制虚假报酬领取花名册，来应对财政专项资金报账和检查，从中骗取、套取和截留财政资金。这些造假一般情况下从财务账册和会计凭证上很难发现问题。三是正规票据内容虚假。涉农资金实行“报账制”后，财政部门要求拨付资金必须有规范票据，少数项目实施单位因平时开支都是白条，而且很多项目由“三无”乡村施工队实施，再加上上交市(县)扶贫部门、乡镇政府的手续费、管理费等根本没有正规的收据或发票，有的根本不予开据任何票据，为了达到报账制的要求，他们只好通过到当地税务部门申请以申报纳税的方式索取正规发票，在申报开票过程中，他们采取变更项目、扩大资金额度等办法，有的甚至通过关系任意开具虚假发票，以此达到报账和使套取资金合法化的目的，从而造成正规的劳务票据变成了截留、骗取财政资金的通道和途径。
3.项目工程进度虚假。就目前来讲，财政涉农项目的专项资金很多，如：饮水项目、乡村道路、农田治理改造项目等，对于财政扶持的项目，虽然按要求都建立了事前工程预算制度、建设工程核算制度、完工后决算制度以及工程评审制度等，但很多项目在建设之初就因多种因素的影响而采取蓄意扩大工程进度和工程量等办法来加快套取资金，再加上少数主管部门对项目建设工程不按规定到现场进行了解和实地查勘，而是仅仅靠项目单位申报工程进度和工程完工程度，相关部门根据资金报批程序进行简单审核后就办理了财务手续，项目还没有完工，资金已经所剩无几，造成工程项目进度和工程质量虚假，工程草草完工，有的甚至成为半拉子工程。
4.项目工程质量虚假。目前，部分涉农工程项目由于多种因素的影响，大部分没有实行招投标和政府采购，而是由主管部门和项目单位自行协商，有的干脆硬性指定建设施工单位。由于项目施工无人监管，施工过程中偷工减料现象十分突出，严重影响了工程质量。据对某市(县级市)交通部门主管的交通道路建设工程项目调查来看，全市所有乡村道路建设工程项目全部或绝大部分由交通部门所属的施工单位或指定的单位进行，在工程质量监管上形同虚设，按要求乡村道路硬化宽度一般情况下应为3.5米，但目前有70%以上没有达到上述标准，每公里工程造价一般在15万元左右，有的达到每公里18万元，国家每公里补助10万元，其他由所在村委会支付，部分村委会由于没有资金最终不得不再次向老百姓摊派，且工程质量低下，有的乡村公路修建不到半年时间，其路面已经是面目全非，群众对此意见很大。
二、治理财政涉农项目建设资金支出虚假的措施与对策
针对上述存在的问题，为了从源头上根治财政涉农项目建设资金存在的虚假问题，加强对涉农项目建设资金支出的监督管理，规范报账制管理程序，真正将涉农资金用在新农村建设的刀刃上，提高财政涉农专项资金使用效率和质量，必须在以下几个方面下功夫：
1.推行涉农项目申报论证核准制度，细化申报论证程序。对涉农资金项目由财政部门和扶贫办牵头，建立以县、镇为单位的涉农项目申报论证制度，对需要进行建设的涉农项目工程，首先由各个村级组织和项目建设单位进行申报，县、镇扶贫办和财政部门组织专班深入到各个涉农项目工程，对申报的项目进行逐项调查核实和认定后予以立项，以县政府文件对已经核准的项目下达年度立项计划，确定项目工程和所需资金，并以县、镇为单位分别建立涉农项目库，锁定项目地点、项目名称，落实项目责任单位和负责人，加强对支农项目的规范管理，以减少涉农项目建设资金决策的随意性。
2.推行涉农项目工程政府采购制度，公开工程采购程序。对涉农项目建设工程无论项目大小、资金额度多少，一律实行招(投)标方式并全部纳入政府采购，由县政府采购中心统一对外招(投)标，增加涉农项目建设实施和资金使用的透明度、安全性，打破涉农项目工程建设行业垄断、独家经营的弊端，化解目前单位之间、行业之间、部门之间、领导之间个性行为干预涉农项目工程建设的现象，规范建设行为，提高建设质量，充分发挥涉农资金在建设社会主义新农村中四两拨千金的作用。
3.推行报账大额资金调查核实制度，全面推行资金直达。对涉农工程项目在全面实行资金“报账制”管理的同时，一是建立涉农项目资金直达制度。所有涉农资金的报账无论金额大小一律实行资金直达用款单位和个人，项目单位、施工单位将资金的具体明细核实后，向财政部门提供采购单位或劳务个人的银行账户，由财政部门直接将资金拨付到采购单位和个人在银行开设的账户，取消目前县拨乡、乡拨村、村拨建设单位或个人的作法，尽可能地减少现金流通和支付，增加涉农资金拨付的透明度。二是建立项目工程报账自制凭证核实制度。对项目工程报账报来的自制原始凭证，要有的放矢的进行抽样调查和核实，看是否存在项目单位和施工单位虚报冒领、弄虚作假和故意套取涉农资金的现象。三是建立项目工程外来原始凭证核准制度。对有正规发票的大额项目支出，按要求一律实行银行转账直达采购单位或劳务个人，并对数额较大的支出进行实地调查、核实，看是否存在发票虚开现象。严防虚报、多报和套取财政涉农资金的违法行为，核准后再按法定程序依法予以拨付，最大限度地控制涉农资金的跑、冒、滴、漏现象的发生，提高涉农资金的使用质量和效益。
4.推行涉农项目工程专家监理制度，实行项目工程监理责任追究。所有涉农项目建设工程投资在5000元以上的一律实行工程监理制度，由县财政、扶贫、工程主管部门所在地村委会、群众代表共同委派专业监理人员对项目工程的进度和质量进行现场监督，并实行项目工程监理签字制度，每一项工程无论是首期拨付、还是中期按进度拨付均由工程监理签字认可后方可报账、拨款。完工后因工程质量原因造成项目工程不能正常使用的，依法追究工程监理责任。对投资在5000元以下的项目工程，实行招标承包制，完工后由专业的中介机构对项目工程进行评审、验收，确保工程质量。
5.推行项目完工综合评审验收制度，努力提高资金使用效益。涉农项目建设工程无论投资多少，项目工程完工后，建设单位对项目工程进行决算，并聘请专业的投资评审、会计师事务所、审计师事务所等中介机构对项目工程进行评审，出具涉农项目工程评审报告书，财政部门按照中介机构出具的评审报告结果核算项目工程的最终结算额度，以确保涉农项目工程质量和资金的使用效益。