楚雄州委
一、引言
用建设社会主义新农村的战略眼光审视当前云南的农村工作，可以说还存在“五个不适应”：一是农民负担水平与收入水平不相适应。农民收入偏低、负担过重的问题仍较突出，农村水费、电费、农业生产资料的相对价格仍然偏高，农村社会保障制度、公共卫生体系不健全，覆盖面不够广泛，农民看病难、上学难等问题仍然不同程度地存在，增加了农民生产和生活成本。二是农村上层建筑与经济基础不相适应。乡镇机构和人员偏多，是农村综合改革要解决的重点问题。如果“生之者寡、食之者众”，不仅农民减负的成果难以巩固，而且还有可能派生新的收费、集资和摊派。三是农业基础与新农村建设任务不相适应。农业基础设施脆弱，生产经营方式落后，农民增收渠道不宽，农村贫困群体庞大，社会事业发展相对滞后，农业农村发展仍处于艰难的爬坡阶段，仍然是全省经济社会发展中的薄弱环节，在建设社会主义新农村中面临着更加繁重而艰巨的任务。四是“三农”投入与发展需求不相适应。云南总体经济实力较弱，特别是县域经济发展滞后，财政负担较重，结构调整难度大，难以大幅度增加“三农”投入；农民收入水平低，依靠自身积累进行扩大再生产的能力弱；农业规模化集约化市场化水平低，吸引社会资本的能力不强；龙头企业和农民贷款难的问题较突出。以上原因造成整个农业农村发展资金比较短缺，难以为“三农”发展提供有力的支撑。五是资金管理机制与使用效益不相适应。由于行政管理体制的原因，形成了支农资金多头管理，使用分散，部门各自为阵，不能形成合力办大事；仍然习惯于用计划经济时期财政包揽一切的方法，忽视了市场对资源配置的基础性作用和农民在建设社会主义新农村中的主体地位，“等靠要”的观念没有完全转变；在财政供给对象上，未能严格划分公共产品和非公共产品，财政供给越位和缺位的情况并存，影响了财政支农资金使用综合效益的提高。从客观方面看，由于特殊的地理环境，山区面积大，制约了云南农业规模化、集约化发展，形成什么都有、但什么都不多，加之农业基础差，生产成本高，影响了支农资金使用效益的充分发挥。因此，如何有效发挥财政在社会主义新农村建设中的作用，成为了云南省新农村建设面临的一个棘手问题，而完善农村公共财政体系，是推动新农村建设的关键。
二、深化农村综合改革是完善农村公共财政体系的重要环节
随着农村税费改革的实施和完成，农村的生产关系和上层建筑得到初步的调整完善，在经济上为农民减了负、在政策上为农民松了绑，但如果不进行更为广泛和深刻的配套改革，就不可能从根本上消除解决“三农”问题的体制性障碍和深层次矛盾，也不能建立有效促进农业发展的支撑体系。农村综合改革成为建设社会主义新农村的重要环节。作为广泛涉及农村政治、经济、社会诸层面的体制创新，下一步改革要在坚持“多予、少取、放活”的基础上，以“三个建立”作为改革的目标，即通过实施农村综合改革，建立适应市场经济发展要求的基层行政管理体制和运行机制，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立农民增收减负的长效机制。可见，农村综合改革既是第一步改革的延续，同时也是对第一步改革的深化，具有新的内容、任务，意在改革农村上层建筑，理顺国家、集体和农民之间的分配关系，建立新型农村管理体制、农业运行机制和公共财政保障机制。农村综合改革，应突出抓好以下几个环节。
——深化乡镇机构改革。继续撤并形不成政治经济中心或者撤并后有利于优化区域经济资源配置、促进农业产业化发展和推进城镇化进程的乡镇；进一步归并精简乡镇行政事业机构，强化提供农村公共事务、维护农村社会稳定的功能。适度撤并村民委员会，推行交叉任职，减少村组干部。在实施乡镇机构改革中，一要切实转变乡镇政府职能，重点是落实好各项支农、补农、惠农政策，管理农村公共事务，引导农村经济发展，维护农村社会稳定，促进基层民主法制建设。二要妥善分流安置富余人员，对提前退休、退养的，要落实经济补偿和社保政策，维护其合法权益；对辞职创办经济实体，特别是创办农业中介服务组织的，给予适当政策优惠和照顾，力求人尽其才。三要抓紧完善村级组织经费保障机制，对于因改革而失去收入来源的村组，要按照分类指导的原则，给予必要的财政转移支付，保证村组干部报酬和“五保户”供养经费。
——促进农村义务教育健康发展。积极推动农村义务教育、公共卫生、社会保障、计划生育等社会公益事业发展。在初步形成了政府分级负责、以县为主的农村义务教育管理体制的基础上，重点针对贫困地区农村中小学经费保障较低、校点布局不合理、教师整体素质不够高、农民教育负担沉重等突出问题，按照中央的统一部署，对全省农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助，完善农村义务教育投入机制。
——健全完善财政管理体制。云南多数县乡，特别是农业大县、产粮大县和贫困县，受农业税改革的影响较大。为了确保下一步改革的顺利进行，必须抓紧理顺省、州(市)、县、乡四级财政分配关系，切实缓解县乡财政困难。要通过实施新一轮财政管理体制，充分考虑税费改革后县乡两级财政收入结构的新变化，科学合理测算各县乡的支出需求，进一步完善对县乡的转移支付制度，适度加大转移支付力度，财力向财政困难的县乡倾斜，更好地保证县乡公共公益事业的必要投入；强化监督检查，规范转移支付资金管理，防止转移支付资金被截留、挪用。切实规范和约束县乡财政管理行为，坚决制止“形象工程”、“政绩工程”和“人车会话”等支出无序膨胀。
——化解县乡债务存量、防范新债。近年来，各地按照“摸清底数、挤除水份、分类化解、逐步解决”的要求，积极采取措施，化解了一部分债务，但由于多种因素，化解的力度还不够。在农村综合改革中，要高度重视这一问题，积极创造条件予以解决。为了坚决制止新的乡村债务，严防乡村债务“滚雪球”，要用“八不准”约束乡镇政府：不准以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；不准为企业贷款提供担保或抵押；不准采取施工企业垫支等手段上项目；不准举债兴建工程；不准滞留、挪用对村级组织的补助资金；不准举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足；不准铺张浪费或随意增加非经常性支出；不准“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。对形成新债的，要严肃追究当事人的责任。只有规范乡镇行为，从源头上防止新的乡村债务发生，才能逐步从根本上解决乡村债务问题。
——建立“三农”发展的动力机制。从短期看，由于取消农业税收，县乡政府财政收入减收，但随着农民收入的增加、购买力的增强，必将进一步搞活农村经济，形成新的支柱税源。因此，应继续执行和完善对农特产品和农业产业化发展的优惠政策，提高农业效益，这是发展农村经济、增加农民收入重要动力。同时，针对“一事一议”中存在的“事难议、议难决、决难行”问题，要在整合支农资金，确保在每年为农民办一至两件实事的基础上，探索建立农村公益事业“以奖代补”制度，对农民通过“一事一议”自发筹资筹劳的公益性事业项目，按照筹资额的一定比例予以奖励，调动农民发展公益事业的积极性。对较为贫困的地区，可适当提高奖励标准，减轻农民负担。
三、进一步完善农村公共财政体系的思路
——完善支农资金筹措机制。云南农村经济不发达、发展资金较为缺乏，这就要求财政必须在建设社会主义新农村的历史进程中发挥积极作用，抓紧建立多渠道的支农资金筹措机制。一是努力增加财政支农资金投入。按照“存量适度调整、增量重点倾斜”原则，统筹安排预算内外资金，不断增加财政对农业和农村的投入，确保每年财政对“三农”的投入增幅高于财政经常性收入增幅，改善农村生产生活条件。二是多方吸引社会资金投入。按照以工促农、以城带乡的要求，鼓励烟草、冶金、化工等大中型企业出资哺农、投资支农、让利富农；积极采取财政贴息、税收优惠、先建后补、以奖代补、以物抵资等激励方式，鼓励和引导社会资金投向“三农”。三是管好用好中央财政扶持资金。在全国建设社会主义新农村的形势下，结合云南特色产业发展和重点农村基础设施建设，积极申报和争取中央资金支持，改善云南农村特别是边境民族地区的生产生活条件。
——多策并举发展农业经济。围绕“生产发展”的目标，充分发挥财税政策的调节作用，大力支持现代农业建设，为新农村建设提供产业支撑。一是积极促进农业产业结构调整。支持农田水利建设和科技推广应用，促进优势和特色农业发展，提高农业比较效益。把农业综合开发项目区建设成为粮食生产的高标准核心区域，维护粮食安全。二是加快推进农业产业化经营步伐。坚持集中资金、突出重点、扶优扶强，重点支持国家级、省级重点龙头企业和对区域经济发展有较强带动能力的龙头企业。积极采取财政贴息、投资参股等方式，支持农产品加工业做大做强。三是强化农业社会化服务体系建设。完善财税扶持政策，积极支持建立农业科技推广应用体系，提高农业现代化水平。支持建立农业科技培训体系，实施新型农民科技培训工程和科技入户工程。
——千方百计促进农民增收。围绕“生活宽裕”的目标，坚持把促进农民收入持续较快增加和生活质量稳定提高，作为财政支农工作的基本目标。一是以产业发展促农民增收。财政资金向有利于带动农民增收的农业项目倾斜，发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，促进农民增收。二是以财政补贴促农民增收。继续完善“三补贴”政策，逐步建立对农民的综合补贴制度。积极研究推行“一卡通”，规范支农补贴管理。三是以教育培训促农民增收。加大农村劳动力培训经费投入，对农民参加就业培训和就业输出给予财政补助，增强农民的就业竞争力。四是以增加就业促农民增收。在县域经济发展中重视发展就业吸纳力较强的民营企业。支持小城镇发展，有序转移农村人口。五是以扶贫开发促农民增收。创新财政扶贫机制，通过整村推进、安居工程、产业扶贫、劳务输出和易地开发扶贫等多种方式，在“十一五”末期基本解决剩余绝对贫困人口的温饱问题。六是以减轻税负促农民增收。在全面取消专门面向农民征收的税费的基础上，进一步巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹。
——加强农村基础设施建设。围绕“村容整洁”的要求，加大对农村基础设施建设的支持力度。一是抓农田水利建设。整合农田水利建设资金，并将国有土地出让金纯收益和新增建设用地有偿使用费的一部分用于农田水利设施建设，确保高稳产农田、基本农田和山区“五小”水利工程建设。二是抓公共基础设施。综合运用财政直接投资或财政补助、贴息手段，以及让城市公共基础设施延伸到农村等多种措施，支持解决好广大农村人畜饮水、水利水电和公路建设等方面的问题。三是抓村容村貌整治。以中心村为重点，因地制宜，量力而行，统筹规划，尊重群众意愿，广泛开展以改路、改水、改厨、改厕、改厩为重点的村庄环境整治。四是抓农业生态环境。继续支持天然林保护、退耕还林、防护林体系建设等林业重点工程建设，做好国家和省级重点公益林生态效益补偿工作，不断改善生态环境。
——加快发展农村社会事业。围绕“乡风文明”的目标，保证新增教育、文化、卫生经费将主要投向农村，尽快改变农村社会事业发展滞后的状况。一是支持建立农村义务教育经费保障机制。提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是支持完善农村公共卫生体系。积极支持农村妇幼保健机构和卫生机构建设，完善新型农村合作医疗制度，到2010年基本解决农村医疗保障和看病难问题。三是支持农村各项公益事业发展。实施“奖优免补”和人口出生缺陷干预工程，提高人口素质。提高文化投入资金用于农村的比例，加大对农村广播电视、电影、文化设施建设的扶持力度。四是支持建构新型农村社会保障体系。积极探索建立农村最低生活保障、农村社会养老保险制度，实施农村特困群众生活救助制度，建立健全农村五保户供养制度。保障农业自然灾害救济资金，解决好进城农民工和被征地农民的权益保障问题。
——提升农村公共服务水平。围绕“管理民主”的目标，深入推进农村综合改革，不断提高基层政权提供公共服务的能力。一是支持县域经济加快发展。加快县域经济发展步伐，大力支持兴边富民工程，通过以点带面，促进全省县域经济加快发展，提升县乡财政自我造血和提供基本公共服务的能力。二是提高县乡保运转能力。巩固县乡财政解困成果，省级财政应进一步落实“三奖两补”等激励约束措施，理顺省以下财力分配关系，完善县乡财政管理体制，全面推行“乡财县管乡用”改革，规范基层理财行为，促进县乡基本公共服务均等化。三是推进乡镇机构改革。切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，切实控制乡镇机构和财政供养人员规模，提高基层政府的社会管理能力和公共服务水平。四是支持创建平安和谐农村。切实保障基层政法部门经费，改善贫困地区政法机关执法条件，支持农村禁毒防艾和普法工作开展，为广大农民群众创造平安和谐的生产生活环境。
——提高支农资金使用效益。针对财政支农支出的结构不尽合理，特别是养人支出多、办事经费少等突出问题，采取措施提高资金使用效益。一是加大财政支农资金整合力度。按照“政策不变、渠道不乱、投入不减、管理不松、上下结合、部门配合”的原则，以县为平台，以规划为纲，统筹兼顾，围绕优势产业和重点区域整合资金。二是落实财政资金管理责任。完善新农村建设资金管理制度，通过责任状等形式，明确各级政府及部门的资金管理职责，建立起激励奖赏、违规处罚、以罚代惩、舆论监督、项目公示五大机制，形成分级管理、各有侧重的监管机制。三是规范支农资金立项管理。制定《项目指南》，规范项目立项程序，加强项目评审、招投标、政府采购、竣工验收等制度，确保项目实施的公开、公正、规范、透明。通过“因素法”、“公式法”等，细化项目资金预算，规范资金分配，加快支出进度。四是建立绩效评价制度。采取宏观评价与微观评价相结合、综合评价与分部门评价相结合、经济效益评价与社会生态效益评价相结合的办法，建立财政支农资金使用绩效评价指标体系和评价办法，客观公正地反映财政支农资金的使用效益。