马海涛/中央财经大学  程岚/江西财经大学

    内容提要：社会主义新农村建设的本质是发展农村经济，核心问题是发展能力和发展环境，涉及众多经济与社会发展的议题。财政政策作为促进国家宏观经济发展的政策工具，应当而且能够在新农村建设中发挥作用，财政政策设计和执行管理是财政支持新农村建设成败的关键。

    关键词：新农村建设  公共产品供给  财政政策

    针对缩小城乡差距、农业现代化建设和促进国家经济整体全面健康发展等重大问题，中央在《国民经济与社会发展第十一个五年计划》中明确提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。这一涉及生产、生活、文化、民主的综合性目标从侧面反映出农村发展问题的复杂性和艰巨性。但这些问题看似纷繁复杂，其实细析考究，都与公共财政有很大的关系，从公共财政政策入手进行新农村建设，能够起到纲举目张的效果。新农村建设能不能成功，关键看公共财政政策是不是能够从根本上转型，能不能为新农村建设提供充足的资金，能不能将稀缺的财政资源配置到更具有优先级的领域，能不能确保资金的使用能够产生令人满意的效果，增强农村的经济发展能力，改善社会发展环境。这着实是对公共财政的一大考验。

    一、现行财政支农政策存在的重要问题

    （一）投入稳定增长机制仍需完善

    1.财政支农投入总量偏低。尽管近几年来，财政用于“三农”的投入不断增加，但是相对农村人口占全国总人口比重，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直处于一个比较低的水平，2004年，我国农村固定资产投资占全社会固定资产投资总额的16.34%；各级财政支农支出占国家财政总支出的5.89%；农业贷款余额占金融机构各项贷款余额的5.55%。农村在上述各项资金支出中所占的比重，与农村人口所占的比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额相比，显然很不相称。财政支农支出在年度之间、地区之间、中央与地方之间也极不平衡，特别是一些地方财政投入来源渠道缺乏稳定性、连续性，投入的制度化、机制化建设任务比较艰巨。

    2.财政支农结构不尽合理。“人头”经费多，建设性支出少；一般的生产性投入多，农业科研和农村社会发展投入少；直接投资多，贴息、直接收入补贴、补助等引导性投资少；补贴重点不突出。一般以间接补贴为主，直接补贴很少，而且重点使用在流通环节，透明度也不高。

    3.科学的财政支农政策体系尚未形成。在传统财政支农模式下，我国实行自上而下的公共投资体制，这种体制虽然在一定程度上缓解了财力不足的矛盾，但也存在着项目的申报和审批上都存在着很大的随意性和盲目性，对投资的实际效果也缺乏必要的评价，缺乏科学选择项目程序和激励约束机制。如果继续沿用传统支农模式，投资的有效性将无法得到保证。因此，建立科学的财政支农政策体系应是新农村建设必须优先解决的难题。

    （二）财政对农村公共事业发展的保障力度仍需加大

    农村发展的滞后，不仅表现在经济方面，更突出地反映在教育、卫生、文化等公共事业方面。现阶段，农村教育、卫生、文化等公共事业发展需要和实际投入之间还存在着较大的差距，城乡居民享受基本公共服务的水平差异仍然较大，农村公共环境的改善还缺乏稳定的资金来源和有效的运作机制。另一方面，由于中央和地方财权事权划分不清，政府在公共产品的提供上“越位”与“缺位”并存，造成了公共产品的供给扭曲。如我国基础教育长期以来实行“地方负责，分级管理”，中央和省级财政教育投入主要用于高等教育，县、乡、村基层承担大部分农村基础教育的资金投入。但是，基层政府目前还不具备相应的财政能力，政府间转移支付不到位，在这种情况下，基层政府只能依靠自己的力量来承担向农民提供基础教育服务的责任，财政供给能力严重不足。这样就不可避免地带来乱收费、乱集资等情况。

    从理论上分析，事权的划分应主要根据公共产品效用外溢范围的大小来确定其由哪一级政府来负责提供或筹资，全国性的公共产品应由中央政府来负担；具有区域性效益外溢的公共产品要通过规范的转移支付来解决。基础教育具有明显的外溢性，是一种社会必需品，中央政府应当承担绝大部分责任。然而在我国基础教育却出现了严重的供给错位。与此相类似，公共卫生和基本医疗保健应该由中央政府来提供。而事实是，过去10年中,从支出结构上看,中央政府卫生支出仅占卫生预算总支出的5%，中央本级卫生支出约为2%，其他均来自地方政府支出，而县、乡镇又支出了其预算的55%-60%。财力拮据的基层政府成为公共卫生支出的主体。地方政府在财力拮据、且缺少有效措施消除卫生机构冗员的情况下，把筹资的主要任务推给了卫生机构，对医改市场化产生了重要的促动作用。这种市场化、分权化取向的卫生改革带来了不可忽视的弊端，居民综合健康指标没有明显的改善，在某些领域特别是公共卫生领域，一些卫生健康指标甚至恶化；医疗保障的可及性降低；卫生筹资和卫生服务享有公平性的恶化；“以药补医”等扭曲性行为时常发生；群众“看病难，看病贵”矛盾日益突出；城乡差距不断拉大。这些农村公共产品的扭曲供给形式，已经成为了农民负担过重的主要原因和根源。可以说，农民的收入不足只是贫困的表现形式之一，贫困的根源实际上在于农村的卫生、教育、文化等公共产品供给的严重不足，在于政府对农村以及农民对自身人力资本投入的不足。

    （三）支农资金的使用和管理仍需进一步完善

    由于农业的多功能性和农业发展政策的多目标性，目前管理农村经济、社会、文化等方面事项（项目）涉及多个部委，资金比较分散，整合难度大 。农业资金的科目分类、管理分属多个部门，由于各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间又缺乏有机的协调，各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和和投入交叉重复现象比较严重。同时，由于职能交叉、重叠，事权不清，客观上部门利益的广泛存在，财政预算难以完整反映支农资金的全貌，资金分配决策不透明，预算执行、预算监督乏力；支农资金存在多头申请、重复申请，甚至损失浪费，严重影响了支农资金效益的发挥。

    二、财政支持社会主义新农村建设的主要思路

    （一）建立财政支农的稳定增长机制

    在进一步深化农村税费改革，防止农民负担反弹的前提下，财政支出要努力调整结构，通过预算安排建立财政支农资金稳定增长机制，特别是新增财政支出，主要用于支持“三农”，重点保障教育、文化、卫生和社会保障朝着城乡统筹安排和统一制度建设方向发展；新增预算内固定资产投资主要用于“三农”；要调整农业支持保护结构，重点加大对农业科技、农业生产性基础设施建设的投入，提高农业综合生产能力，改进对农业生产和农民收入的补贴方式，提高补贴效率；要充分发挥财政资金和政策的引导作用，用财政贴息、补助、税收、担保等经济杠杆工具加以引导，发挥市场配置资源的基础性作用，调动各方面增加对三农投入的积极性，引导金融资本和民间资本加大对农村建设的投入，实现投资主体多元化、资金来源多渠道；同时，在加快发展农村经济的基础上，通过农村自身积累加大投入；同时要坚持节约、集约的方针，改革支农资金分配方式，建立以结果为导向的财政支农资金使用机制，制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，建立健全科学选择项目程序和激励约束机制以及财政支农资金管理监测信息系统，提高支农资金管理水平，最大限度地提高资源、资金的使用效益。

    （二）以教育和卫生为突破口，支持农村社会发展

    中央和省级财政要扩大公共财政覆盖农村的范围，落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农村社会事业的投入，让公共财政的阳光普照广大农村。

    1．科学合理地划分中央财政和地方财政的责任。中央政府应该提供具有全国规模和全局性质的公共产品，如基础教育和公共卫生领域；而对于具有地方规模和地域性质的，则应该由地方决策和供给。中央财政应该根据受益范围和财政能力相结合的原则，逐步明晰各级政府在财政支农方面的事权，实现不同级次政府之间在财政支农方面的有序分工和整合，在基础教育特别是农村基础教育方面加大中央和省一级财政支持农村基础教育的职责和投入力度，从而努力消除农民在教育或医疗保健和社会保障等方面的能力贫困。

    2．提高基层政府提供公共服务的财政保障能力。中央财政应明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位，加大转移支付力度，建立最低财力水平的保障制度，解决好各级政府职能的合理设置及相应的财力保障问题；进一步完善农村税费改革，增强乡镇财政的完整性、严肃性和统一性，解决财力过多集中于县级以上政府的状况，建立名副其实的乡镇财政，使县乡财政困难有明显改观，将农村公共产品的供给方式由制度外供给转变为制度内供给；积极推进省以下财政管理体制改革，探索财政分级管理模式，减少预算级次。

    3．加快建立符合市场经济要求的公共产品制度。要合理划分政府与市场的责任，形成以政府为主导，政府、社会和市场多主体参与、协同提供农村公共产品和公共服务的局面。在发挥政府在农村公共产品供给中的主导性作用的同时，创造良好的政策环境，按照“谁受益，谁负担”的原则，吸引民间资金和社会资本以各种形式进入农村准公共产品以及小范围受益的低级公共产品的生产和供给，满足农村对公共产品和服务多层次、多样化的需求。

    （三）发展农业生产，开发农村经济发展潜力

    我们常常骄傲的宣称，我们是以世界上百分之七的耕地，养活了世界上百分之二十一的人口。可是，我们却往往很少想到，我们却是以世界上百分之四十的农民才养活了这百分之二十一的人口的。^[①] 土地超负荷利用，劳动生产力还很低。现在，耕地还有继续缩小的趋势，提高农业生产力水平非常迫切，财政政策的支持作用关键在于把握好投入领域，激发农民自身的生产力。

    1.增加对农业基础设施建设的投入。农民增收的又一大制约因素就是农业发展基础薄弱，我国农业抵御自然灾害的能力较弱，灾害损失率偏高，农业基本上是“靠天吃饭”。不致使这种自然因素成为农民增收的障碍，就要第一，增加对农业生产基础设施的投入，改造农田、水利等，增强应对灾害的能力；第二建立农业生产保险机制，建立灾害应急机制。

    2.增加科技力量投入。一想到提高农民生产力水平，就会想到许多成型的提法，如机械化、规模化等，但是，在农民数量还很多，农村就业压力大的情况下，推广机械化还有待时日。让科技下乡是一个好办法，在经济发展好的农村，适当应用科技，丰富农产品种类，提高经济效益；在经济发展条件差、自然环境有劣势的农村，加大土壤改造，开发适宜的种植物也需要科技；支持农产品加工技术“下乡”，事实上，食品加工业到底属于农业，还是轻工业一直是存在争议的，只要能发展农业生产，搞活农村经济，都应受到鼓励，还可以解决农民就业，带动小城镇建设，调整产业结构，益处多多。

    3.农业发展中的信息化建设。网络和信息化建设在扩大市场范围方面功不可没，让信息技术在促进农业发展方面发挥作用，就要建设“农业信息化”工程，给农民创造条件，鼓励农民参与市场，增加农民的市场主动权，生产适销的农产品，参与农产品流通和价格体系。使农民直接从生产、销售、市场体系中受益。还要重视用财政补贴手段鼓励科技人员和信息人员下乡工作。

    （四）整合支农资金，提高资金使用效益

    数据统计显示，财政支农资金总量年年增长，那么为什么农村的落后面貌没有得到改观？其原因之一就是资金使用分散，资金使用责任机制缺失，对资金的使用过程监督不力，并且没有相应的惩罚制度。

    1.整合财政支农资金。明确各部门的职能，尽量减少职能的交叉，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，实行支农资金的合理归并，在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合；把支农资金纳入财政预算，反映支农资金全貌。防止资金过于分散和体外循环，以提高资金的综合效益；推行国库集中支付，对财政投资非经营性项目采取“直通车”的管理办法，将建设资金直接拨付到最终用款单位，建立能够对农业进行灵活、有效宏观调控的管理体制。

    2.提高支农资金的使用效益。新农村建设是不是仅仅是个资金投入的问题？事实表明，不搞好资金的合理配置和有效使用，投入资金再多，也会被浪费损失掉。提高资金使用效益，关键是因地、因时制宜地使用资金。新农村建设是一个大范围的长期性的工程，各个地方农村的经济发展水平不同，资源环境不同，面临的问题千差万别，不能够搞“一刀切”。在财政资金的使用方向上，要结合自身的实际，解决关乎区域内最广大农民利益的问题。

    3.建立资金使用效果评价机制。新农村建设的财政投入有限，如何使有限的财政资金发挥更大的作用，关键在于提高资金的使用效益，将资金集中配置到优先领域，而且资金的使用要达到令人满意的效果。

    三、结语

    新农村建设是一个系统工程，其根本在于发展农村经济，途经就是增强发展能力，基础在于调动农民和地方政府两个积极性，关键在于政策设计和执行。

    当务之急是尽快制定和完善社会主义新农村建设的相关规章和原则和财政支持新农村建设的规章制度，这样财政政策制定和执行起来才有据可查，有据可依。所要强调的是，新农村建设对于财政政策来说，是一个挑战，更是一次机遇，涉及财政职能归位问题、财政体制改革问题、财政管理制度创新问题。公共财政既要抓住机遇、发挥职能，更要承担责任。

参考文献：

〔1〕陈桂枥，春桃.《中国农民调查》.北京.人民文学出版社.2004,190-191页.

〔2〕农村消费问题研究课题组.关于农村消费的现状及政策建议.财贸经济.2007.2,68-73页.

〔3〕官兵.中国农村金融改革的制度解释.农业经济问题.2005.10,38-41页.

〔4〕吕霜.反补农村下一步：零税率甚至高补贴.国家金融报.2005-12-30.