永嘉县财政局
县乡财政的困难不只是财政资金不足的问题，表面原因错综复杂，究其根源却是当今我国社会正处在改革转型的关键时期，而政府职能的转变还远远没有到位，政府的公共权力缺少法律层面的监督和制约，导致财政资金使用效率低下，浪费严重，最终使县乡财政不堪重负。
一、政府公共权力缺乏有效制约是县乡财政困难的重要根源
（一）从上下级政府间来看
上下级政府之间公共权力和义务的划分缺乏公正合理的法律规范，导致处于最低端的县乡政府所获得的财力过少而所承担的义务过多，资金缺口过大，这是县乡财政困难的根本原因。
第一，在客观方面，由于上下级政府之间公共权力和义务划分缺少公正合理的法律规范导致财权和事权划分不公平。当前，由计划经济向市场经济转变过程中，我国传统的中央集权型的行政管理体制没有得到根本改善，上下级政府之间的关系基本上仍然采取计划经济时期的命令和被命令的模式，下级政府的公共权力、责任以及利益分配都来自上级政府的规定。对于下级政府来说，上级政府及其领导往往具有绝对的权威，只能无条件地服从，即使是明显错误的行为，下级政府也无权力来纠正。而在信息不对称的情况下，上级政府对下级政府所制定的政策措施难以完全做到公正、合理与科学。例如目前县乡机构膨胀、人员增长过快的现象已相当严重，财政供养人员“吃掉”了绝大部分县乡财政资金。然而，不管是公务员还是事业人员，与省级政府有关部门控制的法定编制数相比并没有存在严重超编的现象，相反，许多单位人员编制还有很多空缺。换个角度来说，当前县乡政府机构臃肿、人浮于事的现象是“合法”的，是有“法”可依的，而这个“法”是由省级政府有关部门制定的，所以省级政府有关部门不知不觉中就成了这种不合理行为的“保护伞”，县乡财政也就成了“合法”的牺牲品。
第二，在主观方面，人的有限理性决定了由人组成的政府的理性也是有限的，也会利用自身的优势维护自己某些不合理的利益，同时侵占了下级政府的合法利益，而且都能找到看似非常充足的理由。从这个角度就不难理解，一些本该由县乡级拥有的财权却被上收到了上级或上上级甚至中央一级政府，本该由上一级政府承担的事权却都下放到了县乡级，而县乡政府作为最基层的二级政府已经再也无处可下放了。于是县乡政府成了上述这种不规范关系的受害者，县乡财政出现困难也就不足为奇了。实行分税制后，财力逐步上移，中央和省级财政所占比例越来越大，并先后出台了县乡财政增收部分20%上解省财政（浙江）、所得税共享（地方占40%）和出口退税下放等政策，进一步减少了县乡财政相对收入，使县乡财政的困难加重。而对乡镇政府来说，财权和事权不对称的问题则更加严重，除了要组织实施本辖区内的行政管理和社会事业发展事务外，还要承担落实上级政府的各种法规政策制度，工作千头万绪、包罗万象，有计划生育、征兵义务、换届选举、森林防火、殡葬改革等等，而且许多工作实行一票否决制。但是上级政府和部门要求乡镇政府承担和落实的工作中绝大部分是“只给政策不给经费”，是“上面开口子下面出票子”。以永嘉县为例，乡镇政府部门的预算内年公用经费人均最高的只有4000元，而据我们历年的调查数据分析，乡镇政府要完成上级政府和部门规定的工作，年人均公用经费在2.5万元至3万元之间，除了计划生育收费解决一部分和县财政补助一部分外，其余的不足部分基本上都是硬缺口，成了乡镇财政困难的主要根源。
（二）从县乡政府自身来看
县乡政府本身的公共权力缺少严格的法律规范，随意性相当大，使相关的财政资金使用效率低下，浪费巨大，是造成县乡财政困难的重要原因。
第一，对财政供养的机构和人员设置没有一套合理科学的法律规范，导致人员增长过快，浪费了大量的财政资金。一是县乡政府部门对自身的机构设置缺少严格的法律规范，往往是凭某个单位或部门的一个文件或指示就增加机构和编制，而且往往只增不减。二是县乡政府对控制财政供养人员的增加几乎毫无作用。一边是县乡机关事业单位人满为患、无所事事，一边却还在大规模地成建制地将差额或自收自支的转为全额财政供养人员。永嘉县财政供养的在职人员1985年5428人，1995年10771人，到2005年达到15250人，二十年增加了近二倍，平均每年递增近500人，相应的预算拨款的人员经费和配套的公用经费支出也大幅度增加，2004年达到5.76亿元，占全县财政支出的93.2%。由此可见，由于县乡政府对自身机构和人员的管理缺乏严格的法律规范，财政供养人员严重超出了现实合理的需求，“吃掉”了大量的财政资金，使全国大部分的县乡财政变成了“吃饭”财政，给县乡财政造成沉重负担。
第二，工程建设项目投资决策方面的公共权力的使用缺乏严格的法律规范，盲目拍板，随意性很大，造成财政资金的巨大浪费。首先是建造工程项目的目的不正确，一些县乡政府的主要领导不是为了改善投资环境或提高当地人民的生活水平，而是为了建立自己任内的政绩或显示自己任内的良好形象，甚至为了获取不可告人的相关利益而热衷于工程建设。其次是手段不合法，将个人意志代替组织意志，将组织意志凌驾于制度和法律之上，没有经过科学严密的论证，也没有开展充分广泛的讨论，结果由于严重脱离了实际情况，远远超越了当地的财政承受能力，不得不大量举债，最终都是财政“埋单”。
第三，对日常经费支出管理方面的公共权力被毫无节制的滥用，已有的财经纪律和财务制度得不到严格执行，浪费严重。县乡政府一方面经费普遍困难，另一方面挥霍浪费现象司空见惯。据有关报道，全国公车消费、公款吃喝、公费旅游等“三大公害”所耗费的资金达7000亿元之巨，其中县乡政府及其有关部门占了很大一部分。尽管有的单位工资补贴发不出、个人报销没有钱，但小汽车却是买了一辆又一辆，配置标准越来越高档；县级机关单位和乡镇政府的接待经费少则10来万元，多则上百万元甚至数百万元；公费旅游的人员一批接着一批，出国考察、学习取经等明目繁多；公款送礼现象比比皆是；办公条件越来越豪华等等，不一而足，使本来就十分困难的县乡财政雪上加霜。
二、县乡政府对自身公共权力监督和制约的局限性
县乡财政困难的根源是政府的公共权力缺少监督和制约。多年以来，为了适应社会主义市场经济的发展，我国也一直在努力对政府的行政管理进行改革，将政府的公共权力纳入法制轨道，尽快实现政府职能的转变。但是，这一系列的改革基本上是属于政府自我改革的范畴。而多年来的实践证明，政府自我改革具有很大的局限性，对身处基层的乡镇政府来说更是如此。原因如下：
（一）县乡政府对自身公共权力的监督和制约缺少内在动力
改革发展到今天，在我们的各级政府体系内形成了许多相对独立的利益集团或利益阶层，并且这些利益越来越明显地出现了与政府部门公共权力紧紧连结在一起的现象。要他们自我约束自己的权力，自动放弃既得利益，决非是一件容易的事。所以中央出台的许多好政策到了县乡政府以后往往会变型走调，所谓的上有政策下有对策，而对策的目的就是维护自身不合理的既得利益。同时，靠单纯的学习教育也难以达到预期的效果。我们也许是对国家工作人员开展学习教育次数最多、规模最大、重视程度最高的国家之一，但是，毋庸讳言，我们仍然是世界上腐败情况最严重的国家之一。
（二）县乡政府对自身公共权力的监督和制约缺乏外部压力
现行的县乡政府官员产生方式实质上仍然是上级任命制，只要对任命他们的上级政府领导负责就行。而对于形成地方财政困难的人员膨胀、奢侈浪费以及举债建设等问题，上级政府和领导并没有硬性规定一个明确的整改措施，况且，许多造成财政增支工作都是在上级政府部门的直接授意下进行的。因此，在现有的行政管理体制内要求县乡政府自我监督和制约公共权力，以减轻财政支出困难程度，显然缺乏一种外部压力。
（三）县乡政府自我改革存在一定的政治风险
过去对经济领域的改革使各方面都受益，而现在对政府部门的改革却要使一部分人的利益受到损害，这必然会遭到那些既得利益团体的强烈反对。一是县乡政府要想裁减人员，减少财政支出，是一件非常困难的事，因为基层政府无法像中央和省级政府一样将分流出去的人员再下放到下一级组织，难以安置被减人员。而且县乡政府主要官员极有可能要面对被裁减人员的上访、闹事等棘手事件，稍有不慎就有可能造成严重政治后果，并要承担由此产生的政治风险。二是对于造成财政困难原因之一的挥霍浪费问题，如公车超标消费、公款吃喝和公费旅游等“三大公害”，基本上都是由手握实权的大大小小的政府官员所“享受”，并且形成了一种官场潜规则，谁要打破这种潜规则，必定会受到其他既得利益者的排斥、打击等等而成为孤家寡人，进而有可能影响仕途，给自己带来政治风险。
改革开放以来，政府一直扮演着改革设计者和执行者的角色，如今，社会发展已进入大转型时期，客观形势要求政府职能必须彻底转变。当政府由改革者变成了被改革者，成了被改革的对象，无论从思想观念上还是从实际行动上，政府的这种转变还远远没有到位，政府自身的法制化建设已远远滞后于经济的发展。而且，政府体系内的利益集团或利益阶层已经成了政府本身改革的障碍，如果仅寄希望于政府自我改革，以达到对自身的公共权力的监督和制约，这在我国现阶段的政治现实下几乎是不可能的，故必须寻求一种政府体系以外的力量来对其加以实施。那么，由谁最合适来监督和制约政府的公共权力呢？
三、完善人大对政府公共权力的监督和制约
（一）人大是监督制约政府公共权力的最佳组织
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会”，第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由人民代表大会及其及其常委会（以下简称人大）来监督和制约政府的公共权力，这是宪法赋予的神圣不可侵犯的权力。
在现有的政治框架中，人大是对政府的公共权力能够给予监督和制约的最合法最有效的组织，它是各级政治结构中的最高权力机构。目前，各级人大特别是县乡人大对同级政府的工作监督还远远没有到位，更多的时候仅仅是流于形式，走过场，使人大成了一个摆设，“沦落” 为一个可有可无的“政府部门”，这与宪法和法律授予其神圣的地位是极不相称的。造成这种现状的原因很复杂，但它与县乡人大的机构设置和人员组成所存在的问题是密切相关的。主要表现在以下几方面：一是人大代表来自各行各业，参政议政水平参差不平。隔行如隔山，有的代表虽然对其本职工作有很高的能力和水平，但对于如何管理国家和社会的专业知识却非常欠缺，无法履行作为一个人大代表所应尽的职责，这与法制社会和市场经济所需要的专家治国的要求还有很大的差距。并且组织结构松散，形不成合力，难以发挥应有的制约监督职能。二是人大代表中很大一部分人的身份是政府官员，在日常政治生活中担当的是社会管理者的角色，而人大代表，顾名思义是接受人民的委托，依法代表广大人民行使对政府工作的监督和制约。政府官员既当运动员又当裁判员，导致人大代表角色的混乱，严重削弱了人大对政府的监督职能。三是作为常设机构的人大常委会缺少专属的审查和监督政府行为的专业机构，难以真正履行人大的监督机能。人大常委会委员几乎清一色来自同级政府的因年龄较大而退居二线的原主要官员组成，被戏称为“养老院”。由于年龄、心理和生理等方面的客观因素，在一定程度上影响了作为地方最高权力机构的功能的正常发挥，同时他们与同级政府有着千丝万缕的关系，对同级政府的监督和制约工作自然要打很大的折扣。
因此，要想从根源上消除县乡财政的困难，当务之急是必须对人大的组织结构和人员组成进行改革，依法强化对政府公共权力的监督和制约。
（二）强化人大监督制约作用的具体措施
第一，要优化人员组合，完善人大组织机构。这是加强人大对政府公共权力监督和制约的基础和依托。一般情况下机构职能的发挥如何往往取决于其组成的人员素质和组织的严密程度。因此，要加强县乡人大对政府的监督和制约，就必须提高县乡人大代表参政议政的能力，实现人大代表职业化、专业化，优化人大代表的组织结构；同时要实行人大常委会委员年轻化、“去政府”化，适当扩大常委会规模，并逐步实行委员席位制，加强常委会的组织建设，使县乡人大真正成为独立于同级政府之外的结构严密、分工明确，对政府的公共权力制约有力、监督有效、名副其实的地方最高权力机构。
第二，建立隶属于人大常委会的预算委员会，作为对政府预算进行事前监督的常设机构，负责对其审查和批准。每年县乡政府报送人大审批的预决算报告实际上更象一份简要的工作说明书，其中所罗列的数据高度抽象和概括，外行看不懂，内行说不清，而且也不可能在短短的几天人大会议其间完成对预决算的真正意义上的审查，所谓的接受人大监督也就无从说起。同时，预算外部分资金规模庞大，有的接近甚至超出预算资金，县乡政府及其有关部门对这部分资金拥有相当大的支配权，而资金使用效率低下，流失严重，财政部门也无法有效地予以管理和使用，这也是造成县乡财政困难的另一个重要因素。因此，需要一批专业水平高、工作责任心强的预算审核工作人员组建一个隶属于人大常委会的预算委员会，在每年的人代会之前，在财政部门实行细化预算、部门预算和政府采购等深化预算改革的基础上，严格按照财经纪律和财务制度，对每个部门单位的所有具体项目进行审查和监督。同时应将目前还没有列入人大审批的预算外部分资金和实际上由各部门自行掌握的其他财政性资金全部列入部门的综合预算，报预算委员会审批。只有这样，才能从源头上堵住县乡政府在预算管理中的各种漏洞，将造成县乡财政困难的种种因素消灭在萌芽状态。
第三，建立隶属于人大常委会的审计委员会，作为对政府预算进行事中和事后监督的常设机构。县级审计机构建立二十多年来已经培养出一批政治素养好、业务水平高、工作责任心强的专业审计人员，为加强财政法规建设，减少财政资金的损失做出重大贡献。但是，作为政府部门的审计机构所进行的审计监督，是一种比较典型的同体监督，有着很大的局限性。无论是人事升迁还是福利待遇，都来源于同级政府规定，客观上与同级政府的其他部门形成了一个“利益共同体”，无法独立发挥审计监督的作用。对有关单位的审计是根据同级政府领导的指示进行的，一旦发现的问题牵涉到有关领导的，这项审计工作也就无法再深入下去，所以也难以真实准确地反映被审计单位的具体情况。因此，通过法律程序，将列为政府序列的审计部门划转到人大序列，直接对同级人大负责，使其彻底从县级行政职能中脱离出来，以摆脱县级政府的干扰，成为地方立法机关监督政府公共权力的手段，大力提升审计的独立性和权威性，有效地对县级政府和乡级政府预算执行工作进行监督和制约，从法律法规方面遏制县乡财政困难的产生，提高财政资金的使用效益。