华中科技大学中国乡村治理研究中心

    内容提要：税费改革后，由于基层财政陷入困境，农村基层组织主要是在做两件事情，一是村务管理的规范化，一是种粮补贴的发放。税费改革后的农村基层组织在各种现实条件的约束下，既没有成为服务型组织，也不是无所事事，而是在实践中对自身职能重新进行了定位，“将原来的软指标当成硬指标来搞”，在原来的“刮宫引产，催粮要款”等硬指标已不成其为硬指标的情况下，农村基层组织将原来的软指标，如村务规范化管理、发放资料等当作当前的硬指标来抓，也就是将软指标硬指标化。“软指标的硬指标化”业已成为税费改革后农村基层组织职能定位的一个现实选择，也是当前农村基层组织工作中一个主导性的实践逻辑。

    关键词：税费改革  职能转变  硬指标  软指标

    全国范围内的税费改革启动以后，各省份相继启动了税费改革的配套改革即乡村体制改革，主要是撤并乡镇、精简机构、分流人员、合村并组，有些地方还取消了村民小组长，在基层组织的职能转变上，实行市场化的改革方向，推行“花钱买服务”，促使基层组织由管制型向服务型转变，这一改革的典型模式即为湖北咸安的“咸安改革”，被称为“湖北新政”，并在全国其他省份得以推广。至2006年，随着农业税的取消，乡村体制的改革效应也开始显现，那么，改革后的乡村组织在实践中到底是如何定位的，绩效如何，换句话说就是“改革后的乡村组织在干些什么事”，就成为社会各界所关注的问题。

    一、税费改革后农村基层组织在干什么事

    税费改革后，乡村体制改革将乡村组织定位为服务型组织，乡村两级组织的权力弱化，财源枯竭，在这种情况下，不再收取税费的乡村组织还在做些什么事呢？笔者在调查中发现，现在的乡村组织主要是在做两件事情，一是村务管理的规范化，二是种粮补贴的发放。

    首先，村务管理规范化的任务非常重，成为硬指标。比如治安调解这一块，村里要分别建立有关民事案件、刑事案件以及帮教劳改的档案。计划生育方面要建立育龄妇女档案，对计划内怀孕的妇女，在怀孕4个月后，妇女主任每个月要去看一次，差一次就扣一次分，直至把计划生育的得分全部扣完。光计划生育这一块，村里就建有15种档案，各种摸底清查、表格填写的任务非常重。这种情况在税费改革后的农村具有相当程度的普遍性。现在村干部的日常性工作就是发发资料，填填材料，打打电话，再就是到乡里接受村务管理规范化的培训。这样的规范化管理成为硬指标后，让村干部不好应付，有时甚至难以接受。与此同时，当前的硬指标又给乡村干部留下了可钻的空子，致使很多政策无法落实。比如在2005年预防禽流感的过程中，农业部于2005年11月11日发布了荆门市京山县发生高致病性禽流感疫情的消息，当时笔者正在京山县邻县的农村做调查，亲眼目睹了税改后的乡村组织如何表面化和形式化地应对禽流感危机。所以，现在的很多村干部宁愿干过去的硬指标，而不想干现在的硬指标，过去的硬指标是看得见摸得着的，村干部自己搞不了，可以申请上级一起集中来搞。在村干部看来，现在的硬指标不实在，多是应付性的，“没有多大意思”。

    其次，发放种粮补贴成为当前农村工作中的硬指标。税费改革启动后，国家相继出台了一系列惠农政策，其中重要的一条就是对农民种田给予补贴，笔者在黄村调查时了解到，小麦和水稻既有粮食补贴也有良种补贴，玉米则只有粮食补贴，粮食补贴是15元/亩，良种补贴是19.72元/亩，由于柴油涨价，从2006年开始还有综合补贴，即柴油和化肥补贴，9.663421元/亩，所有的补贴，如果不是整数的话，必须精确到小数点后六位，一分钱都不能挪用，必须发到农民手里。因此，清查村民种粮的田亩面积、给农民发放种粮补贴，就成为税费改革后村政的主要内容，并且成为一个最重要的硬指标。村干部每年都要将农民种粮的田亩面积清查摸底，还要将结果公示，接受群众监督，工作必须过细，不得马虎，否则群众就会打“农民110”告状，上面就会扣村干部的工资。发放种粮补贴的时候，每一户都要签字、盖章，村干部要把工作做到位，把钱送到农户手上，并且要及时发放，不得拖延，不得挪用，有的农户家里没有人，村干部要跑几趟。后来每户都有了专用的账户，一户一个存款折，种粮补贴直接打到存款折里，由村民自己去取，村干部省了不少事，但每年两次的田亩面积清查和每户人家的签字盖章仍然让村干部忙得不亦乐乎。

    税费改革前，收取农业税费以从农村提取资源是乡村治理中最重要的一个硬指标，重在提取，那时侯也有给农民尤其是弱势农民发放的各种补贴，但那时侯的发放补贴却是典型的软指标，经常被克扣。而税费改革后，发放种粮补贴则成为乡村治理中最重要的硬指标，重在给予，也就是说，资源提取与补贴发放虽然同为硬指标，性质却根本不同，在从提取到给予的转变中，乡村关系以及乡村治理的逻辑发生了根本性的变化。

    至此，我们看到，在前面所述的税费改革后的两种类型的硬指标中，村务管理的规范化重在管理的形式，却对管理的实质性内容重视不够甚至是有意的忽视，也就是说，乡村组织在税费改革后将之作为硬指标实质上是对更重要的问题的回避，比如农村公共物品的供给和农村社会风险的应对等，当然，这种规避是实践逻辑的展开，但并不说明乡村组织在税费改革后就无事可做了。而发放种粮补贴则重在反哺农民，其背后的逻辑是农民权利本位取向，确保农民权利不被侵犯成了硬道理，与税费改革前的乡村利益共同体不同的是，乡村关系发生了根本性的变化，乡镇一级不再依赖村级组织收取税费，也就不再会默许甚至支持村干部采取非常规手段来开展工作，而是将维护农民的权利放在了首位，这一硬指标的效应开始显现，乡村治理开始呈现出新的逻辑。

    二、税费改革后农村基层干部的角色转换

    在笔者调查的荆门某乡镇的黄村，该村的妇女主任雷主任从1986年开始就担任村里的妇女主任，她对软、硬指标的变化以及由此带来的乡村治理的变化感触颇深，她在执行村务中亲身经历的两件事非常形象地体现出前后两个时期乡村治理逻辑的不同。

    事件之一：1994年，雷主任所在的黄村有一年轻村民刘某没有达到法定年龄就结婚生育，村里按规定处以1320元的罚款，该村民放出这样的狠话：“一个人长两个头再与我玩！”村里先后去做了5次工作，都没有效果。最后，村里申请了强制执行，由村妇女主任、乡计生办工作人员、法庭工作人员一起强行拉走了他家的家具，作价1520元，包括罚款和200元的滞留金。刘某没想到村里会这样强硬，遂恼羞成怒，拿着刀子到雷主任家要找雷主任算账，恰巧雷主任不在家。过了3、4天，又来雷主任家闹事，两个人抱在一起摔打，后来两人被邻居拉开。这件事发生后，乡里的态度非常强硬、鲜明，要把刘某拘留15天，派出所的干警天天到村里来抓他，刘某藏了起来。雷主任则要求乡里吓他，而不要真抓他，都是一个村的，弄的太僵了不好，会影响以后在村里开展工作。5天后，刘某托人来找雷主任，要求私了，雷主任同意，但提出了自己的条件：三年之内，要是自家的人、畜出事的话，就找他算账。主要是恐怕他口服心不服，做出对雷主任及家人不利的事情出来，刘某答应，这件事就这样了了，两家人相处无事。

    事件之二：2004年，黄村4组有50亩田只种水稻而没有种植小麦，在登记种植作物的种类和田亩面积的时候，4组一位村民肖某要求雷主任把他的并没有种小麦的3亩田的小麦面积也登记上，以多领取补贴，为此，先后找了雷主任3次，雷主任都没有同意。后来该村民找了村会计，会计给他加上了，而雷主任却被蒙在鼓里。4组是雷主任包的组，在雷主任去四组找群众盖章的时候，肖某多加的小麦种植面积被群众发现，群众很有意见，要求到乡里找干部处理。雷主任当时就表态，这个事情她来处理，会给群众一个交待。雷主任紧接着就给乡里打电话，要求处理这件事，乡里就找雷主任和村会计商量，最终的意见是，由村会计去做工作，把肖某不应该加的3亩小麦面积撤下来。但是，村会计在给肖某做工作的时候，却把责任都推给了雷主任，使肖某心生怨恨。肖某跑到村委会办公室找雷主任闹事，并发生了身体上的冲突。雷主任为此事辞职两个月，要求乡里处理，一是要处理村民肖某，召开群众大会，公开道歉；二要处理村会计。乡里没有及时处理，后来只是让村民肖某私下里向雷主任道歉，并没有会计。在此期间，乡财政所所长、乡长先后来给雷主任做工作，要雷主任放弃要求，息事宁人。雷主任认为乡里这样处理难服民心，心里很不平衡。在雷主任看来，与以前相比，真正想干事的干部现在没撑腰的了，“乡里太软弱无能”，没有了原则，村干部只要会吹牛就行了，不用搞实事，上面就欢喜。在调查中，雷主任一再说不想干了，现在干工作没劲，与现在的硬指标相比，她宁愿干过去的硬指标。

    雷主任在讲述这两件事情的时候，状态完全不一样，讲第一件事情的时候，兴高采烈，非常有底气；在讲第二件事情的时候，显得非常的郁闷、消极，并且产生了不愿干村干部的念头。雷主任心态的这种变化，恰恰反映了税费改革前后乡村关系和乡村治理逻辑的变化，在税费改革前，税费收取和计划生育是硬指标，为了完成这些硬指标，乡村两级组织结成了利益共同体，乡里是支持、保护村干部的，村干部的态度就比较强硬；而在税费改革后，村务规范化管理和种粮补贴的发放成了硬指标，重在落实农民的权利，约束乡村干部的权力，中央政策是农民权利本位取向的，对乡村组织表现出极大的不信任。于是，维护农民权利就成了新时期乡村治理中的“硬道理”，由于不再依赖村干部收取税费和开展高难度的工作，乡村利益共同体打破，乡里在村政实施中往往站在农民的一边，而不是村干部的一边，村干部的角色就显得比较尴尬，面临着一个角色转换和重新定位的问题，这一点在雷主任身上体现得较为明显。

    三、农村基层组织职能转变的新动向：软指标硬指标化

    在税费改革尤其是取消农业税之后，由于面临着财力紧张和权力弱化的双重困境，乡村干部也不知道该干什么了。在最早推行乡镇体制改革的湖北省，这种情况表现得尤为明显，笔者2004年在湖北荆门农村调查的时候，乡村干部的一个较为明显的反映就是不知道该干什么，由于农村政策调整过于猛烈，税费改革和乡镇体制改革使得乡村干部很茫然，自身都难保，也就很难在政策落实和农村公共物品方面有所作为，只是一味的消极应付，这在2004年农村土地二轮延包时出现的土地纠纷高潮中表现得较为突出。2005年，笔者再去调查的时候，听官村的村会计说，他们正在乡里参加一个培训班，关于村级账目规范化管理的一个培训。尽管这名会计对乡镇这一做法有不少意见，认为村里的账目都乡管了，这样的培训还有什么意义呢？但笔者看到，他还在填其他的表格，内容非常繁杂，也显得比较忙碌。2006年，笔者到荆门仙居乡黄村做调查，该村的村支书说，现在的农村工作是“将软指标当成硬指标来搞”，这句话一下子点出了税费改革后乡村组织职能转变的趋势。

    取消农业税之后，像收税、集资这样的硬指标已经不复存在了，由于生育观念的转变，计划生育工作也基本走上了正轨，这样一来，在20世纪后20年存在的“催粮要款，刮宫引产”的说法，已基本上不能概括当前乡村两级组织的工作。如果说在税费改革之初，乡镇体制改革刚刚启动的时候，由于农村政策调整过猛，乡村干部还不知道该如何适应，感到茫然和困惑，那么，从2005年开始，取消农业税后的乡村两级组织开始逐渐找到了自己的定位。笔者在调查中发现，税费改革后的乡村组织在各种现实条件的约束下，既没有成为服务型组织，也不是无所事事，而是在实践中对自身职能重新进行了定位。乡村组织将原来的软指标，如村务规范化管理、发放资料等当作当前的中心工作即硬指标来抓，也就是将软指标硬指标化。就笔者的调查来看，“软指标的硬指标化”业已成为税费改革后乡村组织职能定位的一个现实选择，也是当前乡村组织工作中一个主导性的实践逻辑。