襄樊市襄城区欧庙镇财政所

    当前，农村综合改革正在全国各地紧张有序地开展。在农村综合改革的实践中，笔者亲身感受到，由于此项改革涉及人员去留及乡镇财力薄弱等复杂问题，改革尚存在诸多难题亟待破解。

    一、农村综合改革面临困难的主要表现

    1.富余人员分流难。妥善安排富余人员，是确保乡镇机构改革成败的关键。由于人员分流事关个人“饭碗”，改革阻力相当大。许多乡镇干部年龄偏大，无一技之长，再就业困难。如果分流方案不完善，资金筹措不到位，引起分流人员不满，很可能会影响社会稳定。目前，乡镇分流人员的去向大致有三种：买断工龄、提前退养、调动交流。但实际情况是，由于许多乡镇财政入不敷出，拿不出资金对分流人员进行适当补偿，导致买断工龄走人的少，提前退养、调动交流的多。所谓“提前退养”，就是男年满55周岁、女年满50周岁，或工龄满30年的，均可提前退岗，各项工资照发。而实际操作中，有的地方对一些没有达到退养年龄或工龄者，也实行了离岗退养，以此减轻人员分流压力；所谓“调动交流”，就是将乡镇精简的领导干部调到县直单位上班，导致的结果是“乡镇的书记镇长少了，县直的主任科员多了”，“乡镇人员减了，县直人员增了”。出现上述情况，充分说明彻底解决乡镇人员分流问题，任重而道远。

    2.改革成本筹措难。无论是推进乡镇机构改革，还是确保农村义务教育正常运转，均需要大量的财政投入。由于乡镇财政困难等原因，职工养老保险、医疗保险等配套机制没有跟上，加大了乡镇机构改革的阻力。以欧庙镇为例，为确保机构改革顺利推进，在上级财政的支持下，该镇一次性为农水站、农机站、林业站、兽医站、计生服务站、文化站、广播站、劳动管理所、司法所、城建办等10家转制单位及财政（农经）所的职工计316人，补交1995年至2005年职工养老金，建立个人账户，其中：区财政划转单位缴费部分计129.57万元，个人缴费计119.93万元。职工参保后，若上级财政不继续给予专项补助，今后应由单位承担的养老保险仍然无力解决。如果加上拖欠分流人员的工资、上岗费、集资、工龄买断费用等，彻底解决转制单位人员身份置换及镇政府、财政（农经）所富余人员的经济补偿，仅靠乡镇财政根本无能为力。

    3.改革成果巩固难。被精简的机构、人员出现反弹，是历次机构改革的积弊。因此，新一轮乡镇机构改革应当县乡联动，不能只改乡镇而不改县、市（区）。从乡镇干部的心理来分析，机构改革只是在乡镇改来改去，而县、市（区）却不进行机构改革，许多乡镇干部对此心灰意冷。同时，如果县级机关职能、作风不转变，势必造成乡镇机关事务缠身，最终不得不靠增加人员来解决。实践证明，这种下改上不改的机构改革，多半是不彻底的或者是“半拉子”工程。

    4.政策执行到位难。根据上级相关文件规定，分流过渡期间，分流人员待遇按其基本工资的70%进行发放。但在实际操作中，有的乡镇按等同在编在岗人员的工资待遇进行发放；有的则按实际工资的80%进行发放；有的地方对分流人员按病退办理相关手续；还有的地方对分流人员“反聘使用”，分流人员并没有离岗。

    5.公益事业发展难。实行农村综合改革后，政府根据公益性事业项目的数量、种类及质量要求进行投入，变“以钱养人”为“以钱养事”。但由于此项改革尚处于探索阶段，有的地方对农村公益性服务的资金投入不足。以笔者调查的某农业大镇为例，2006年该镇聘请5名具有专业资质的农技人员承担全镇农技推广公益服务。农技人员人均服务农作物播种面积3.68万亩、服务农户4720户。从农技人员数量及承担的工作量可以看出，现有的农技服务人员很难保质保量地完成技术指导、试验示范及技术培训等公益服务。全镇2006年农技推广服务费为4万元，每个农技员人均年收入0.8万元，剔除下乡服务所需的汽油费、电话费等工作成本，人均年纯收入约为0.7万元，与当地公务员或教师的收入相比，存在较大差距，导致一些农技服务人员把很大一部分精力用于经营性创收，对农民提供公益性技术服务不够到位。还有的地方花钱买公益服务成为一种形式，只是表明财政补贴资金已经到位，至于能否有效地为农民提供公益服务，基本上没有人管。

    二、深化农村综合改革的对策建议

    深化农村综合改革，任务艰巨，只有坚持党委、政府领导，各相关职能部门通力配合，上下联动，整体推进，改革才能取得实效，为新农村建设提供体制保障。具体提出以下几点建议：

    1.完善人员分流机制。乡镇机构改革是农村综合改革的重中之重，妥善安置分流人员又是乡镇机构改革的难点。一是要在严格定编定岗的基础上，坚持公开、公平、公正的原则，从改革方案的制定、基础资料的认可，到竞争上岗的操作、分流人员的确定，每个环节都要张榜公示，严格做到“政策、方案、过程、结果”四公开，杜绝暗箱操作、徇私舞弊行为，确保人员分流工作顺利推进。二是在制定和完善农村综合改革方案时，应充分考虑乡镇改革面临的压力和困难，加大对改革成本的资助力度。对在改革中必须离岗分流和整体转制的行政事业单位职工，应做到“无情改革、有情操作”，明确相关政策及筹资渠道，切实解决分流、转制人员的社会养老问题，尤其要优先保障那些退休及工龄较长、年龄偏大职工的养老保险问题，最大限度地减轻改革带来的震荡。在机构改革进入分流阶段，各种矛盾集中，群体上访事件可能急剧上升。为维护社会稳定，信访、政法部门应严格依照法律，有针对性地制定相应措施，完善处置突发事件的工作方案，本着“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”的原则，做好疏导工作，妥善处置群体性上访事件。对阻挠改革、挑起事端、制造混乱、煽动闹事的主要策划者，要坚决予以打击，以儆效尤。三是对分流人员应尽可能采取一次性补偿的方式，补偿标准应与企业改制中对下岗工人的补偿相比较，与在岗者的收入预期相比较，与整个社会的收入水平相比较，综合确定补偿标准。基于一些分流人员担心自己应得的补偿难以兑现，部分原本准备外出创业的也会打消念头，以免日后自己吃亏。因此，这种一次性补偿方式是不得已而为之，应该痛下决心。由于一些乡镇财政困难，难以做到一次性补偿到位，应在积极争取上级财政给予资助的基础上，合理确定分期补偿比例，签订补偿合同。补偿年限一般不超过三年，首次补偿比例不低于50%。补偿既可以支付现金，也可采用资产补偿的方式，如在征得分流人员同意后，通过对单位闲置资产折价进行补偿。

    2.完善编制管理机制。为巩固乡镇机构改革成果，首先，要严格编制管理。在对已分流、转制人员作出妥善安排的前提下，对乡镇行政事业单位职工实行“一人一编一卡”管理，乡镇行政事业编制由省级统一进行总量控制，做到超编必减。其次，严把进人关口。乡镇行政事业编制不出现空缺，不得擅自进人。若有编制空缺，确需增加人员的，按《公务员法》规定的程序，由上级人事部门统一招考，择优录用。其三，强化群众监督。编制及人事监察部门应通过设立举报电话、公布举报信箱等方式，强化对乡镇行政事业编制监管。认真受理群众举报，发现问题，一经查实，及时按相关法规进行处理，并对举报人进行适当奖励，确保乡镇财政供养人员只减不增。

    3.完善事业发展机制。乡镇机构改革不仅要做到减人、减事、减支，而且要使农村社会管理和公共服务得到加强。为此，一方面，要着力提高行政效率。按照“精简、效能”的原则，综合设置乡镇内设机构，减少乡镇领导职能。提倡党政领导班子成员交叉任职，增强领导班子整体效能。合理定位乡镇政府职能，剥离乡镇政府所承担的过多而又管不好的职能。按照财权与事权相对应的原则，减少乡镇事权，达到减少乡镇财政支出的目的。另一方面，加快事业单位改革。推行人员聘用制，变“身份管理”为“岗位管理”。对公益性服务项目，如农技推广、畜禽防疫、计生服务、卫生防疫等事项，根据公益性服务项目的数量、种类及质量要求进行投入。采取“政府购买、定项委托、合同管理、考核兑现”的办法，实行项目公开招投标制，以考核结果定工作报酬，变“以钱养人”为“以钱养事、以事养人”；对经营性事业单位，要强化自我发展能力，使其走向市场，改制成经营服务实体，其人员不再占用事业编制，也不纳入事业单位管理。

    4.完善财政管理机制。农业税取消后，许多工商业欠发达地区的乡镇财政几乎成为“空壳”，财政支出基本上依靠上级转移支付补助资金。为此，对大多数经济欠发达的乡镇来说，应尽快推行“乡财县管乡用”的财政管理模式，将国库集中收付制度向乡镇延伸，做到“五统”，即：核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管，从源头上斩断超编人员的经费来源，杜绝乡镇新增不良债务，防范和化解乡镇财政风险。同时，应加大对困难乡镇的转移支付力度，保证乡镇必需的公共支出及正常运转经费。鼓励乡镇培植财源，增加税收分成，提高乡镇依法理财、科学理财水平。此外，乡镇财政部门应切实转变职能，加强对村级转移支付资金、各项惠农补助资金的监管，进一步完善“村账乡管”制度，规范村级财务收支行为。积极采取清欠还债、停息降息减债、债权债务重组消债、拍卖闲置资产还债、发展经济增收还债等方式，着力化解乡村债务，推进社会主义新农村建设。

    5.完善教育管理机制。一要合理划分支出责任。建立中央与地方共同分担的农村基础教育投入机制，县级政府负责农村基础教育的管理和基础设施建设，包括校舍建设、设备购置、危房改造等；中央负责教师国标工资，省级政府负责地方出台的津补贴。二要加快管理体制改革。合理调整农村中小学布局，加大对贫困地区教育的扶持力度，保障办学经费，提高教学质量，促进教育公平。对教师事业编制应实行动态管理，本着压缩、精干的原则，按师生比例每两年核编一次。推行教职人员竞争上岗、择优聘任；压缩非教学人员，推进学校后勤社会化改革，把有限的资金用在刀刃上。三要拓宽教育筹资渠道。鼓励、扶持社会力量投资办学，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。

    6.推进县级机构改革。乡镇机构改革的顺利进行，理应同时推进县级机构改革，以此类推，自下而上。县级机构改革是一项承上启下、非常敏感和复杂的改革。一方面，要综合核定机构编制。可根据各县、市（区）人均财政收入、县域面积和人口等因素，充分考虑各地的经济承受能力和实际需要，综合制定不同类别的县级机构设置及人员编制。在机构设置上，不求上下对应，各类县、市（区）在限额和幅度内自行设定。行政机关只能使用行政编制，不得使用自定事业编制。另一方面，要分类管理事业单位。事业单位改革应根据其工作职责及功能定位，结合经费预算形式，确定事业单位类别，对不同类别的事业单位实施不同的改革政策及管理办法。对行政执行类事业单位，要从严核定编制，全额纳入财政预算；对社会公益性事业单位，要优化布局，建立政府花钱买公益服务的筹资机制，发展壮大社会公益事业，严格机构编制管理；对生产经营类事业单位，要放活经营职能，使其成为自主经营、自负盈亏的企业法人实体，退出事业单位序列。