中南财经政法大学/叶青  王银梅

    内容提要：免征农业税减轻了农民负担，但并不意味着农民负担的终结。由于“三农”问题改革不配套，农民负担反弹压力巨大，存在“税变费”的问题。本文重点分析免征农业税后“税变费”问题的表现及出现的原因，并提出防止农村“税变费”问题的措施建议。

    关键词：农业税  “税变费”  农民负担

    2006年我国全面免征农业税，标志着中国农业税史的彻底结束。免征农业税是党中央、国务院为减轻农民负担、解决“三农”问题做出的一个重大决策。免征农业税后，农民负担确有下降，但从农村经济形势和国家财政分配格局看，免征农业税并不意味着农民负担的终结，相反，农民负担反弹压力巨大，存在“税变费”的问题。

    一、免征农业税后农村“税变费”的新问题

    (一)农民负担的内容由税转化为费

    据国家统计局对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查，2005年农民税费负担人均13.1元，比上年减少24.4元，下降65.1%。一是农业税大幅度下降。农民缴纳的农业税人均1.8元，比上年减少23.4元，下降93.0%。已取消农业税的地区，除有少部分农户补交往年欠税外，大部分农户已无农业税。尚未完全取消农业税的三个省，农民缴纳的农业税也大幅度减少[①]。二是粮食主产区税费减少数额多于全国平均水平。粮食主产区农民税费负担人均17.5元，减少29.5元，下降62.7%。其中农业税人均2.6元，减少30.5元，下降92.4%。粮食主产区农民税费负担比全国平均水平人均多4.4元，农业税人均多0.8元。但税费负担的减少额比全国平均水平人均多5.1元，农业税人均多7.0元。三是各种收费成为当前农民税费负担主要部分。农民缴纳的各种收费人均8.4元，增加0.5元，增长6.3%，各种收费占农民税费负担的64.1%，成为农民税费负担的主要部分。其中“一事一议”筹资人均2.0元，增长21.1%。

    因此，免征农业税后，农民负担在内容上发生了变化。农民负担的内容不再是农业税、特产税、屠宰税、农业附加税等税收，而最终通过各种形式形成乡村组织运转费、农村基础设施建设配套费和农村公益事业维持费等“费收”。农民生活、生产领域中的各种价格式费负都有较大的增幅。农民负担是“税减费增”、“费大于税”。

    (二)农民负担的形式由征收转化为筹集

    免征农业税后，农民负担由征收转化为“一事一议”筹资筹劳的形式增加。据农业部统计资料显示，免征农业税后，在农民义务承担的农业税、“两工”明显下降乃至于取消的同时，由农民民主决策、通过“一事一议”筹集的资金和劳务有所增长。据农业部对100个县、600个村、3000个农户、13024人的监测统计，2005年农民承担的农业税和“两工”大幅度减轻。但减负的基础并不牢固，农村“三乱”出现反弹苗头。在600个村中，开展一事一议的村占1/6多，比2004年提高9个百分点；劳均承担的工日也比2004年增长一成；筹资总额比2004年增长三成，村均筹资额达3.3万元，很大程度上加重了农民的负担。

    (三)农民负担的领域由行政转化为市场

    免征农业税前，政府征税是农民的主要负担，政府是主体。免征农业税后，市场调节对农民影响很大，农民市场负担加重，并成为农民的主要负担，市场成为主体。主要表现在生产领域中农资价格的上涨及农资的市场风险方面。化肥、农药、饲料等农业生产资料价格不断上涨，机械化作业费、季节工费用等不断攀升，增加了农民的市场负担，而农产品价格增长缓慢甚至下降。有农民反映：“2005年化肥每100斤一般涨了4元，种子和农药也涨价了。中央政策给农民的实惠相当部分被农资价格上涨抵消了。”②据发改委2006年7月31日发布的报告显示：2006年上半年粮食、畜产品价格呈下降趋势、主要农业生产资料价格却呈上涨趋势；下半年粮食、畜产品价格将持续下降、主要农业生产资料价格可能继续上涨。大部分农民都遇到过农资质量问题，但几乎无人维权。农资的价格和质量问题严重影响了农民的收益，增加了农民负担。

    (四)农民增支大于增收，形成“隐形负担”

    据国家统计局对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查，2005年粮食主产区农民人均纯收入为3340元，比上年增加315元，扣除价格因素，实际增长5.8%。一是工资性收入增加较多。农民得到的工资性收入人均1167元，增加167元，增长16.7%，比上年高8.6个百分点。二是家庭生产经营收入稳定增长。农民家庭生产经营纯收入人均1968元，增加103元，增长5.5%。三是财产性收入增速较快。农民得到的财产性收入人均77元，增加20元，增长34.2%，增速比上年提高27.9个百分点。四是政策性收入持续增加。农民得到的转移性收入人均128元，增加26元，增长25.5%。五是税费负担减少幅度大于全国平均水平。粮食主产区农民税费负担减轻，人均18元，比上年减少29元，下降62.7%；税费负担占当年纯收入的比重为0.5%，下降1.1个百分点。其中农业税人均3元，减少30元，下降92.2%；税费负担比全国平均水平人均多减5元，农业税人均多减7元。但是，粮食主产区农民的税费负担水平仍比全国平均水平高三分之一，税费负担占纯收入的比重比全国平均水平高0.1个百分点。

    与此同时，农民的支出也在快速增长。据对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查，2006年前三季度农村居民生活消费现金支出人均1691元，比上年同期增加192元，增长12.8%。扣除价格因素影响，实际增长11.5%。一是食品支出增长9.6%。农村居民食品消费现金支出人均589元，增加52元，增长9.6%。二是衣着支出增长18.8%。农村居民衣着消费现金支出人均117元，增加18元，增长18.8%。三是居住支出增长25.4%。农村居民用于居住的现金支出人均280元，增加57元，增长25.4%。四是家庭设备、用品及服务支出增长12.5%。农村居民用于购买家庭设备、用品及服务的现金支出人均92元，增加10元，增长12.5%。五是交通通讯支出增长16.7%。农村居民交通通讯现金支出人均204元，增加29元，增长16.7%。六是文教娱乐支出增速下降。农村居民文教娱乐现金支出人均223元，增加1元，增长0.4%，增速比上年同期慢17.9个百分点。七是医疗保健支出增长13.8%。农村居民医疗保健现金支出人均138元，增加17元，增长13.8%。八是其它商品和服务支出增长21.1%。农村居民购买其它商品和服务现金支出人均47元，增加8元，增长21.1%。

    二、存在“税变费”问题的原因

    (一)农民负担体制存在不公平性

    1.公共品负担的不公平性。这种不公平性主要表现在我国农村公共品的制度外供给。我国城乡经济的发展处于二元结构状态，政府在公共品的供给方面也采取二元供给的做法。城市公共品完全由政府提供，如城市基础设施、部分义务教育等，完全由政府提供。城市的一些准公共品也由政府提供，如传统体制下的城市职工社会保险。但政府在农村公共品的供给上则是严重缺位的，主要由农民或集体自己负担。

    2.财政体制的不合理造成财政负担的不合理。我国省级以下的各级财政大多实行“确定基数、定额上解、分解包干、自求平衡”的财政管理体制。客观上决定了各级财政必须“以支定收”。不合理的财政管理体制给基层财政带来的后果是只能按田亩或人头平摊财政负担，否则难以完成上解任务。加上基数年年递增，客观上使农民负担越来越重。

    3.产业结构不合理造成财源主体错位。农村大部分地区处于农业经济阶段，二、三产业发展普遍落后，税源单一。由于农村工业税源少，第三产业规模小，农业便成为承担财政财源的主体。而农业本身是弱势产业，其特点决定了它不能也不应该是承担财政收入的主体。农村财源主体的错位很大程度上造成了农民负担的刚性增长。

    (二)农村公共品供给不足

    我国当前农村公共品供给总体不足，直接原因是政府在农村公共品供给上的缺位。农村公共品中如大江大河大湖治理、水利工程、农业技术培训和推广、农村信息系统建设等，尽管农民和农业生产对其具有高度的依赖性，政府不能供给或不能充分供给，农民自己也无法解决，往往对农民生活和农业生产造成严重威胁。另外有些公共品，如社会保险，在绝大部分农村地区还不存在。

    农村公共品供给不足是制约农民收入提高、支出下降的重要因素。农民收入水平受多种因素的影响。假定其他因素不变，只考虑农村公共品消费或供给对农民收入的影响，农村公共品的供给决定农民对公共品的实际消费，公共品供给不足，必然导致农民对公共品的消费不足，由此导致农民收入水平达不到潜在的收入水平。而农民负担的分析不能仅看绝对值，应以相对值为主。假定农民负担绝对值不变，农民收入越低，农民负担的相对值越大，从而客观上增加了农民负担。有学者通过对我国粮食生产中的投入替代与私人成本下降的实证研究，证明每年加大农村公共品投资将会不断提高粮食生产的单位产量以及总产量，并使单位私人投入成本下降。因此，增加农业领域的公共投资，如农业科研、水利设施以及基础教育等方面的公共投入，生产者可以在私人物质投入不变的情况下得到更高的单位面积产量，或者在产量不变的情况下减少必需投入的私人成本，从而有效地增加农民收入，降低农民负担。

    (三)乡村财政支出缺口大

    乡村两级收支不平衡，支出缺口大，是农村存在“税变费”问题的现实因素。税费改革和取消农业税，对国家财政收入的影响并不大，每年不超过300亿元，但却对乡村两级的财政收入产生了巨大影响。根据有关专家提供的资料估算，在改革前，通过“三提五统”和各种集资摊派罚款等，乡村两级每年可支配的收入超过1000亿元。现在农业税取消了，农业附加税没了根基，“三乱”得到了有效遏制。如果算上中央政府的转移支付，乡村两级每年可支配收入比农村税费改革前减少了约700亿元，而乡村两级的年支出有增无减，缺口可想而知。而各级财政也是心有余而力不足，这必然导致乡村政府向农民“伸手”，从而使农民负担以费的形式增加。

    (四)农民负担监控机制不完善

    农民负担存在“税变费”问题，与监控机制不完善密切相关。一是缺乏一套有效制止农民负担反弹的强有力的法律法规。法律法规制定的滞后必将带来执法的难度。目前，农业综合执法、执罚力度不大，权威性不强，致使对农民负担的监督不力，在一些地方造成今年查了明年又有，形成了农民负担查完了就改、改了后再犯的恶性循环。二是农民负担征管不规范。征收的部门多、标准高、项目杂；征收管理的方式方法不合理，甚至不合法。三是增加了难以考量的市场价格形式。

    (五)农村生产发展不够

    农民负担问题归根结底是农业增产、农民增收、农村现代化问题。农民负担居高不下关键在于农村生产发展不够。一是农民发展生产的积极性不高、内动力不强。一方面，由于存在种粮产量不高、粮价偏低、卖粮难等问题，农民种粮积极性不高。另一方面，政府对农村投入的均等化，实质上是变相的奖懒罚勤，使得农民发展生产的积极性不高、内动力不强。由于林权制度加大改革力度，林农富裕的程度明显提高，为农地制度改革提供了成功的范例[②]。二是农业生产率低，农产品附加值不高。我国农村普遍存在劳动力素质不高，耕地分散，农业生产率低的现象。农产品深加工工业不发达，农产品附加值不高，导致农业生产无法适应市场经济发展的要求。三是农村剩余劳动力输出不畅，劳动力浪费严重。我国人均耕地面积小[③]，加上农业生产的季节性特点，使得农村存在大量的剩余劳动力，而我国乡镇企业发展很不均衡，大部分发达乡镇企业是在东南部。农村又缺乏有效的剩余劳动力输出机制，大量剩余劳动力闲置在家，造成劳动力浪费严重。

    三、防止农村“税变费”问题的建议

    (一)建立覆盖城乡的公共财政制度

    在新农村建设中，应以公共财政理论为指导，将过去长期由农民自己负担的农村公共品，转为由政府公共支出保证，建立起符合市场经济要求的覆盖城乡的公共财政制度，“让公共财政的阳光照耀并温暖农村大地”。义务教育免费制度的逐步实行就是一个良好的开端。一方面从公共品的供给方面减轻农民的绝对负担，另一方面，政府提供农村公共品能有效满足新农村建设对公共品的需求，保证农民增收，减少农民的相对负担。

    进一步推进县乡财政管理体制改革，建立完善的地方公共财政制度。一是进一步调整财政支出结构，加大对“三农”的投入力度；二是进一步推进“乡财县管”；三是加强转移支付资金使用管理，建立规范的财政转移支付制度；四是硬预算约束，规范县乡财政收支，加大监督力度。五是加快乡镇机构改革，减轻地方财政负担。

    (二)创新农村公共品供给制度

    1.创新农村公共品供给体系。彻底改变我国公共品的二元供给做法，建立城乡一体化的公共品供给体系。一是明确农村公共品供给主体。首先要明确供给主体为政府。其次需要根据受益范围明确到具体一级政府。根据我国农村公共品的受益范围，目前中央政府应主要从事大江大河大湖的治理、农业科研及其成果的推广、环境保护、农业信息网的建设、义务教育和农村医疗等。地方政府主要从事本区域的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。考虑到县乡财政的实际困难及我国财力主要集中在中央和省级政府的特点，农村公共品供给的主要财力应由中央和省级政府提供。二是加大财政投入规模，解决农村公共品供给不足的问题。三是调整财政支农结构，完善农村公共品的供给结构。应加大农村和农业基础设施投资，加大农村教育、卫生和文化事业的投资力度。韩国的成功经验值得借鉴，通过“新村建设”，综合解决“三农”问题。

    2.创新农村公共品供给决策程序。从根本上改变我国延续已久的“自上而下”的农村公共品供给决策程序，建立一种由内部需要决定公共品供给的机制，实行农村公共品供给“自下而上”的决策程序。

    3.创新农村公共品供给模式。改革农村公共品供给模式，实现由政府供给的单一模式向由政府、私人和社会联合供给的多元化模式转变。建设新农村也应由三者共同努力。政府提供公共品无可厚非，但政府毕竟财力有限，而公共品供给支出的压力又大，仅靠政府供给农村公共品是不切实际的。因此，除了由政府供给部分公共品之外，还需要充分利用市场力量，积极引进民间资本和外资投资农村公共品，实现农村公共产品供给模式的多元化。

    (三)完善农民负担监控机制

    1.建立完善的农民负担监督体系。建立“三权分立”的农民负担监督体系：一是成立由中央垂直管理的政府专门机构专司农民负担监督职能(已经成立的土地监督体系是个例子)。二是成立农民负担监控的农民组织。由财政部门拨款，选拔具有较高素质的农民进行培训后，担任农民负担特约监测员，组成农民负担监控的农民组织，让政府官员“看农民脸色”行事。三是媒体监督。在相关媒体上开辟专栏，实施涉农收费方面的宣传和监督职能。落实涉农收费“公示制”，公示内容包括法律法规和政策依据、收费对象、收费标准及期限等。向农民宣传经济、法律等相关知识，增强农民的监督和自我保护意识。对涉农收费的违法违规现象进行曝光。一经曝光，应取消相关责任人各种晋升的机会。以上三个机构既相辅相成，又相互独立、相互监督，实现对农民负担的有效监控。

    2.加强相关法律法规及制度建设。法律法规制定的滞后必将带来执法的难度。因此，有必要建立一套完善的制止农民负担反弹的强有力的法律法规及制度体系，使得有法可依，有效遏止农民负担的增长势头。就我国农村目前的情况看，应完善“一事一议”制度，研究出台一套完善的农民权益保护法[④]。

    3.加大执法力度，增强威慑力。我国农村大部分地区之所以形成农民负担查完改、改完再犯的恶性循环，主要原因之一就是执罚力度不大，致使违法(规)成本太低。因此，应加大执法力度，增强威慑力，使乱收费现象不再抬头。具体是：对严重违反法律、法规和政策规定，擅自设立涉农收费项目或变相恢复中央和地方明令取消的涉农收费项目，向农民收取税费范围较广、数额较大造成恶劣影响的乡镇，列为农民负担重点监督单位，限期改正。对违反减轻农民负担政策，引发严重群体性事件、恶性案件或造成重大影响的，以及被列为重点监督单位在规定期限内没有改正的乡镇，实行“一票否决”，取消其在一定时间内获得政治荣誉和奖励的资格，取消负有责任的党政领导在一定时间内晋职、晋级的资格，对直接责任人和相关党政领导人给予党纪政纪处分，同时永久取消其晋升的资格，对触犯刑律的，司法机关应依法追究其刑事责任，同时永久取消其晋升的资格。

    (四)建立农民增收减负的长效机制

    农民增收减负的长效机制就是建立促进农村自身发展的机制。就我国目前的国情看，要以人为本，以农为重，建立以工促农、以城带乡的长效机制。一是全面贯彻城乡统筹发展战略，深化农村配套改革，加强基层民主政治建设，着力提高基层政权的执政能力。二是把减少农民、提高农民人均农业资源占有量作为农业农村工作的第一要务，扩大单体农业生产规模。三是加快城镇化建设，鼓励农民进镇，改善和拓宽农民生存发展空间。发展有特色的乡镇经济，吸引内外资，大力发展民营经济。积极鼓励农村有一定经济实力的能人兴办各种类型的个体私营企业和组织，锻炼农民，鼓励农民回乡创业，为农民提供更多的就业机会。四是适应WTO规则要求，制定扶持农业的硬措施，加大财政、金融、价格、社会保障的扶持力度，化解债务负担。加大对农村基础设施建设的投入，改革对农业的补贴方式。尽量“以工代赈”，给农民增收的机会。加大对农业的信贷支持力度，组建政策性的农业服务机构，重点是农业保险机构和农民贷款担保机构，为农民提供风险化解服务。把社会保障面扩大到农村。五是重视农村基础教育的差距，逐步在农村普及九年义务教育，大量培训农民。国家应承担农村九年制义务教育的费用，加强对农民的文化基础教育、职业技能培训和“绿色证书工程”培训，改革现行的农业科技推广体制和运行机制。

参考文献

[1]张小青．农民增收的体制障碍与制度创新(J)．北方经贸，2004，(11)．

[2]宫晓霞．取消农业税对乡镇财政的影响及对策(J)．中央财经大学学报，2005(8)．

[3]朱延松，姚和平．农村公共产品供给与农民负担(J)．科技创业，2004(11)．

[4]周玉婷等．必须防止税改后农民负担反弹(J)．江苏农村经济，2006(4)．

[5]王景新．免征农业税后的农民负担问题(J)．现代经济探讨，2005(12)．

[6]叶青.湖北农民增收问题研究(J).《统计与决策》,2005(1).